地方政府創(chuàng)新如何可持續(xù)?(下)

高新軍

地方政府創(chuàng)新所帶來的對制度的不斷革新,會形成對民主政治的“路徑依賴”,對于最終形成社會主義民主政治制度將功不可沒。

案例四:浙江省溫嶺市的“民主懇談”

也有一些中國地方政府的制度創(chuàng)新做到了可持續(xù)發(fā)展。那么,他們是怎么做到的呢?為此,筆者專門考察了中國東部浙江省溫嶺市的制度創(chuàng)新。溫嶺市的“民主懇談”從1999年開始,至今已經(jīng)10年了。

溫嶺地處浙江省沿海,是我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。那里民營經(jīng)濟的發(fā)展甚至早于溫州市。目前也是我國民營經(jīng)濟最發(fā)達的地區(qū)之一。例如,筆者訪問過的溫嶺市新河鎮(zhèn)的南鑒村,就是遠近聞名的帽業(yè)專業(yè)村。那里常住人口只有2015人,卻有規(guī)模以上的帽業(yè)企業(yè)10多家,聯(lián)戶企業(yè)12家,個體企業(yè)270家,吸引的外來務工人員超過了本地人口的兩倍。南鑒村生產(chǎn)的帽子品種齊全,價廉物美,70%銷往東歐、美國、中東等世界60多個國家。2009年該村帽業(yè)總產(chǎn)值已達近10億元,人均收入近2萬元,交稅700多萬。

經(jīng)濟發(fā)達自然人們的權(quán)利意識就覺醒得早,所以當1999年6月溫嶺市按照上級部署,開展“加強和改進農(nóng)村思想政治工作”活動時,就順應市場經(jīng)濟和當?shù)剞r(nóng)民的要求,改變了過去形式主義的自上而下的照本宣科,放低身段,實行了當?shù)攸h委、政府與群眾之間的對話。就這樣,“民主懇談”制度成為了溝通地方黨委、政府和普通民眾之間聯(lián)系和信息傳遞的新型載體。這種適應市場經(jīng)濟體制的制度創(chuàng)新,深受當?shù)剞r(nóng)民和基層干部的歡迎,也取得了不錯的實際效果。2001年初,溫嶺市委將民主懇談深化為一種新型的基層民主形式,并在以后的3年里將這一制度創(chuàng)新固定化為一種地方黨委、政府組織、引導廣大群眾依法有序參與公共事務的新機制。

在溫嶺市10年的制度創(chuàng)新和不斷深化的過程中,市委和市政府的主要領(lǐng)導基本上采取的態(tài)度是支持的,包括2001年至2005年任溫嶺市委書記的王金生,繼任者陳偉義,具體指導溫嶺市制度創(chuàng)新的溫嶺市委宣傳部的歷任部長戴康年、曹鴻、林康等。在溫嶺還有像陳奕敏、金良明這樣一批不計個人得失,把全部心血傾注到改革創(chuàng)新事業(yè)上的基層干部,家鄉(xiāng)人為家鄉(xiāng)服務的觀念。另外,溫嶺市的制度創(chuàng)新從一開始就十分注重征求專家學者的意見,注重通過新聞媒體的宣傳報道來創(chuàng)造一個良好的改革氛圍。這些都是溫嶺制度創(chuàng)新能夠堅持下去非常重要的原因。

筆者認為,溫嶺市的“民主懇談”的相對成功至少有三方面的重要的啟示。

新的制度創(chuàng)新的支撐

正像自然界中有良種的蛻化現(xiàn)象,所以必須不斷對良種進行提純一樣,在社會領(lǐng)域,任何制度創(chuàng)新如果在以后的執(zhí)行中,沒有在廣度和深度方面有新的拓展,也必然會遇到危機。民主懇談在2005年正是遇到了這樣的問題。2005年,是民主懇談產(chǎn)生以來的第五年,多年的實踐雖然證明了這種制度創(chuàng)新有一定的生命力,但也遇到了繼續(xù)發(fā)展深化的制度瓶頸。

我國的經(jīng)濟體制改革的一個鮮明特點,是增量改革。也就是說,在現(xiàn)有的存量之外,先在改革阻力較小的增量上做文章,將增量做大做強,然后用增量來激活存量。所以我們看到,在經(jīng)濟體制改革方面,率先取得突破的是民營經(jīng)濟、中外合資經(jīng)濟和對外開放。然后才一步步進入到對國有企業(yè)的改造和國內(nèi)各種要素市場的建立,最終確立建立社會主義的市場經(jīng)濟體系。同樣,我國在社會政治領(lǐng)域的改革和創(chuàng)新,也要遵循這一規(guī)律。

民主懇談最先是作為原有管理體制外的一種制度創(chuàng)新產(chǎn)生出來的。它彌補了原有管理體制的一個非常重大的缺陷:民眾有序參與公共管理事務路徑的缺乏。但是,這種在很大程度上與地方黨委、政府就某些關(guān)系民生的問題征求群眾意見、或者召開聽證會相類似的做法,雖然成為了體制外的一種制度,但也暴露出了一些問題。

首先,這種聽取民眾意見的做法,與現(xiàn)有的人大制度如何協(xié)調(diào)。我國法律規(guī)定了人民通過自己的代表來參政議政,表達自己的訴求。現(xiàn)在,在人大之外,又出現(xiàn)了一種新的民眾反映訴求的渠道:民主懇談。很顯然,這兩者在很多地方是重疊的。盡管過去地方人大在發(fā)揮監(jiān)督政府的作用方面建樹較少,常常被人們譏諷為“舉手代表”,民眾通過人大來參與公共管理的渠道也經(jīng)常堵塞,但也正因為如此,激活人大的作用,充分利用現(xiàn)有體制中未被開發(fā)的空間,不僅可以降低改革的成本,減少改革的阻力,而且可以直接推動原有體制的改革向前發(fā)展。過去有學者提出要充分利用原有體制留下的政治遺產(chǎn)進行制度創(chuàng)新,正是這個意思。

其次,民主懇談是地方黨委、政府就某些民生問題聽取群眾意見的一種方式。這就決定了它是不定期舉行的。而且懇談的內(nèi)容也多種多樣,幾乎可以涵蓋基層政權(quán)所面臨的所有問題。但是,發(fā)起懇談的是地方黨委、政府,更確切地說,是地方黨委、政府的領(lǐng)導人。這樣一來,就對這些領(lǐng)導人的素質(zhì)提出了很高的要求。也就是說,這些人要有放棄自己權(quán)力的魄力和自己主動接受民眾監(jiān)督的自覺性。這樣一種高標準和高要求,顯然在一定程度上高估了現(xiàn)實中廣大基層干部的思想水平。民主懇談發(fā)展的事實也證明,在沒有直接選舉的條件下,并不是所有干部都自覺地愿意放棄自己獨斷專行的權(quán)力的,也絕不是所有的基層干部都愿意接受來自民眾的監(jiān)督。所以在民主懇談的推廣過程中,阻力也越來越大,最后有了難以為繼的危機。

再次,基層所面臨的民生問題面廣復雜,所涉及的利益相關(guān)者也各有不同。而且,各種問題的層次也不一樣。如何尋找出一種大家都普遍關(guān)心、又是基層公共管理的核心問題,而且能把體制內(nèi)的人大制度和體制外的民主懇談有機結(jié)合起來的融合點,作為制度創(chuàng)新的新的增長點,也是2005年一直困擾著繼續(xù)推進民主懇談發(fā)展的難題。

所幸的是,在學者的指導下,溫嶺市把這個融合點鎖定在“參與式的公共預算”。預算是任何一個地方政府運作的實質(zhì),是實現(xiàn)黨委、政府執(zhí)政目標的載體。當我們說一個政府實現(xiàn)了善治時,某種程度上是指這個政府合理地使用了財政資源,實現(xiàn)了預算的目標。而且預算本身在歷史上就是民主政治發(fā)展的結(jié)果,是民眾用以限制政府權(quán)力的工具和民眾參與公共事務管理的主要渠道。美國在“進步時代”確立法制基礎(chǔ)上的市場經(jīng)濟的過程中,其中最重大的成果之一,就是實現(xiàn)了“預算民主”,建立起上至聯(lián)邦下至地方的公共預算體制,從而為后來羅斯福新政的推行,美國成為世界超級大國奠定了堅實的制度基礎(chǔ)。在我國,各級人大的主要職能之一,也是審議和批準政府的預算,監(jiān)督預算的執(zhí)行?？梢哉f,政府預算與每一個民眾的生產(chǎn)和生活密切相關(guān),是大家都非常關(guān)心的問題,把民主懇談制度創(chuàng)新的發(fā)展和深化定位在這一點上,是真正抓住了問題的關(guān)鍵,找到了一

個能夠把黨委、政府,民眾參與,人大機制和民主懇談制度創(chuàng)新有機結(jié)合起來的融合點。

后來的實踐也充分證明,“參與式公共預算”不僅在新河鎮(zhèn)實現(xiàn)了破冰和發(fā)展,而且溫嶺市的交通、水利、建設(shè)規(guī)劃、科技和計生等5個政府部門也在2008年開始實行參與式的部門預算。2009年9月23日溫嶺市召開了“民主懇談制度創(chuàng)新10周年紀念大會”,與會的來自全國各地的專家學者、省市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的干部,以及新聞媒體齊集一堂,共同總結(jié)10年來溫嶺市制度創(chuàng)新、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)驗,探討今后發(fā)展的思路,在這項制度創(chuàng)新的發(fā)展歷史上寫下了濃墨重彩的一筆。

要合理利用地方干部的政績觀念

筆者相信,只要不是腐敗分子,任何地方干部都會在實踐中體會到,創(chuàng)新不論對于干部還是民眾來說,都是雙贏。民主政治作為一種分配社會政治資源的機制,對于我國基層干部來說,還比較陌生。讓權(quán)予民,會產(chǎn)生什么風險?面對面與民眾對話,會不會出現(xiàn)失控?長期習慣于為民做主,一下子變成了讓人民做主,自己的權(quán)力變小了,干事情要瞻前顧后了,這事情還會好辦嗎?一系列問題都會影響到地方政府官員接受改革創(chuàng)新的心態(tài)和堅持改革創(chuàng)新的信心。正是這些擔心,成為了我國改革創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展的觀念障礙。

筆者感到,要解決這個問題,光靠說教是不行的,還得靠實踐。筆者清楚地記得2006年新河鎮(zhèn)剛開始搞參與式公共預算改革時,當時的鎮(zhèn)長心里很緊張,因為這對于他來說是第一次。上臺做預算說明,回答人大代表和普通民眾的問題,他也非常緊張。但是幾次活動下來,他開始放心了,感到這樣做對他的工作是有好處的,預算的執(zhí)行也能得到民眾的理解。預算透明了,政府的困難群眾了解了,也便于今后加以解決。2007年初新河鎮(zhèn)黨委主要領(lǐng)導人事調(diào)整后之所以出現(xiàn)了當年參與式預算改革有可能推遲或者停止的趨向,也是新任領(lǐng)導對這項改革心里沒有底,有畏難情緒的結(jié)果。后來在溫嶺市人大、市委宣傳部和許多專家學者的鼓勵和督促下,新任領(lǐng)導通過實踐也體會到這項改革對于提高基層干部執(zhí)政能力的好處,所以堅持下去又有了動力,直到今年獲得了地方政府創(chuàng)新獎。

不可否認,就是在溫嶺,許多干部搞改革創(chuàng)新是抱有創(chuàng)造政績的思想觀念的。筆者認為,有政績觀念并不是一件壞事,它至少說明基層干部想做事情,希望有所作為。但是,要想把這種政績觀念與改革創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展有機結(jié)合起來,就需要引導和合理利用這種觀念。所以,溫嶺市委宣傳部“民主懇談辦公室”在選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行改革創(chuàng)新試點時,會針對不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導的思想特點,有針對性地進行說服和解釋工作,以爭取他們的理解和支持。任何創(chuàng)新都是有風險的,如果一開始你就把風險想得過于強大,就會縮手縮腳,打退堂鼓。在這種情況下,采用適當方式來解釋改革的風險,用先做后說、先干后報告等方式來規(guī)避風險,也是他們曾經(jīng)使用過的方法,并取得了不錯的效果。

讓更多的民眾分享改革創(chuàng)新的福利

溫嶺市的民主懇談制度創(chuàng)新產(chǎn)生后,被應用到了各個不同的方面。在這10年里,有些方面的應用沒有堅持下去,但有些方面的應用就一直堅持到今天,而且越來越有生命力。比較一下,兩者的最大差別在于,這種應用是不是給民眾帶來了實實在在的福利。在這方面,溫嶺市新河鎮(zhèn)總工會和新河鎮(zhèn)長嶼羊毛衫行業(yè)工會的實踐很說明問題。

新河鎮(zhèn)是全國著名的羊毛衫生產(chǎn)基地,目前全鎮(zhèn)共有羊毛衫企業(yè)113家,年產(chǎn)值達10億元,企業(yè)從業(yè)員工1.2萬多人,其中女職工1萬人,外省務工人員9000多人,來自湖南、四川、安徽、江西、貴州、湖北等地。2003年以前,這里勞資糾紛嚴重,僅2003年就發(fā)生上訪11次120多人,成為影響社會穩(wěn)定和企業(yè)發(fā)展的嚴重問題。從2003年開始,新河鎮(zhèn)采用民主懇談的方式,通過成立“新河鎮(zhèn)長嶼羊毛衫行業(yè)工會”,與當?shù)匮蛎榔髽I(yè)家組織“新河鎮(zhèn)長嶼羊毛衫行業(yè)協(xié)會”,來進行行業(yè)工資集體協(xié)商,出臺統(tǒng)一的工價,公布了5個工種、59道工序的標準和工價表。這樣做以后,既讓員工能夠“明明白白做工,清清楚楚拿錢”,也穩(wěn)定了民營企業(yè)的用工,保護了企業(yè)的利益,從而實現(xiàn)了職工、企業(yè)、政府三贏。從那以后,每年進行的羊毛衫工價民主懇談,在新河鎮(zhèn)總工會常務副主席陳福清的領(lǐng)導下,堅持了下去,并引起了各級工會直至全國總工會的高度重視。2007年11月26日溫家寶總理也批示:“溫嶺的做法可以總結(jié)推廣?！?/p>

雖然溫嶺市在過去的10年里取得了改革創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展的可喜成績,但是展望未來,他們?nèi)耘f任重而道遠。原因很簡單,目前,我國地方政府創(chuàng)新大環(huán)境仍舊有待改進;各級干部的思想觀念轉(zhuǎn)變?nèi)赃h未到位;急功近利的政績觀念仍然存在;真心實意埋頭苦干的改革者仍未得到合理使用;地方政府創(chuàng)新的制度障礙仍舊重重;等等。這說明,溫嶺市要想真正實現(xiàn)改革創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展,仍舊面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。

記得我國改革開放初期,每當改革出現(xiàn)困難、產(chǎn)生爭論時,就會有人懷疑中國會不會又回到計劃經(jīng)濟體制去。30多年過去了,現(xiàn)在當我國再遇到類似的困難和爭論時,已經(jīng)不會有人相信中國會回到計劃經(jīng)濟體制了,因為我們已經(jīng)有了市場經(jīng)濟的“路徑依賴”,已經(jīng)被鎖定在市場經(jīng)濟的軌道上了。經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)的制度創(chuàng)新也經(jīng)歷了一個創(chuàng)新持續(xù)涌現(xiàn)、消失、更多創(chuàng)新案例涌現(xiàn)的過程。制度創(chuàng)新所帶來的對制度的不斷革新,對于形成市場經(jīng)濟的“路徑依賴”,最終形成社會主義市場經(jīng)濟體制功不可沒。

現(xiàn)在中國社會政治領(lǐng)域里的地方政府創(chuàng)新正處于初期階段。在這個階段,改革創(chuàng)新最容易夭折。同時,這也是改革創(chuàng)新層出不窮的時期。同樣,地方政府創(chuàng)新所帶來的對制度的不斷革新,會形成對民主政治的“路徑依賴”,對于最終形成社會主義民主政治制度將功不可沒。地方政府創(chuàng)新10年的實踐,已經(jīng)在某種程度上打破了原來淺嘗輒止的輪回,我們有理由期待中國地方政府在制度創(chuàng)新方面今后創(chuàng)造出新的輝煌。

(作者為中央編譯局比較政治與經(jīng)濟研究中心研究員)