我國社會保障制度收入再分配職能分析

趙 桂 芝， 王 艷 萍

（1.遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，遼寧 沈陽 110036；2.河南財經(jīng)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南 鄭州 450002）

一、我國社會保障制度收入再分配的原理與機(jī)制

1．社會保障制度的內(nèi)涵與宗旨

所謂社會保障，是指以國家或政府為主體，依據(jù)法律規(guī)定，對公民在暫時或永久失去勞動能力以及由于各種原因出現(xiàn)生活困難時給予資助，以保障其基本生活的制度。通常而言，社會保障制度通過多種社會保險形式（諸如養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、生育保險、殘障保險、工傷保險等）對居民在收入能力或工作機(jī)會遇到困難時，提供基本收入保障，其宗旨是讓居民享受政府提供的社會救助和社會福利。正是基于此，社會保障制度成為政府履行收入再分配職能、保障社會穩(wěn)定的重要途徑和手段。

2．社會保障促進(jìn)收入分配公平的原理與機(jī)制

社會保障促進(jìn)收入再分配主要是基于市場機(jī)制在收入分配方面存在“失靈”現(xiàn)象。市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于市場分配所依據(jù)的競爭機(jī)制和優(yōu)勝劣汰原則，導(dǎo)致市場主導(dǎo)的初次分配結(jié)果是必然產(chǎn)生財富和收入在社會成員之間的分配不平等、貧富懸殊甚至兩極分化，這不僅不利于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，更不利于社會和諧。因此，制定與實施具有矯正性的再分配制度與政策，促進(jìn)收入分配公平，特別是對收入遇到困難的群體進(jìn)行基本保障成為政府的重要職責(zé)，而社會保障制度即是世界各國普遍采用的政策與措施。

社會保障促進(jìn)收入公平的機(jī)制主要體現(xiàn)為社會保障資金來源于全社會具有收入的廣大成員，而社會保障資金支出對象或受益群體則主要是低收入者或困難群體，因此，社會保障這種普遍征收與有側(cè)重的支出制度設(shè)計、實施的過程本身，就是履行其收入再分配職能、縮小收入差距、促進(jìn)社會公平的過程。社會保障制度存在不同的模式，不同模式的社會保障制度其收入再分配職能履行機(jī)制、作用路徑、作用范圍、作用強(qiáng)度都存在差異。如政府采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，則社會保障資金主要來自于正在工作的人群，而社會保障資金的支出對象則是已經(jīng)退休的群體，這種社會保障制度的收入再分配主要體現(xiàn)代際之間的收入再分配；而若政府采用完全基金制（即根據(jù)社會保險將來的給付需要，有計劃地將籌集的保費(fèi)建立基金，以保證未來的給付需要），則其收入再分配的作用主要體現(xiàn)于社會保障資金從富裕家庭到貧窮家庭的財富轉(zhuǎn)移，對收入分配影響更多地體現(xiàn)為橫向之間的收入再分配。

二、我國社會保障制度收入再分配職能實證分析

通常而言，一國社會保障制度的收入再分配地位與作用被認(rèn)知和重視的程度，取決于其經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制選擇和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r。我國的社會保障制度建立于20世紀(jì)80年代，其初衷是出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是作為經(jīng)濟(jì)體制改革的配套措施。[1]以失業(yè)保險、養(yǎng)老保險及醫(yī)療保險等為主的基本社會保障制度為經(jīng)濟(jì)體制改革順利進(jìn)行發(fā)揮了積極作用。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的日益深入和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會保障制度收入再分配實踐不斷向縱深拓展，并成為我國構(gòu)建小康社會的重要組成部分。但現(xiàn)實情況是：

1．社會保障基金規(guī)模相對不足，履行收入再分配職能力不從心

社會保障基金規(guī)模是社會保障制度有效發(fā)揮收入再分配職能的前提條件和必要保證，只有足夠大的社會保障資金規(guī)模才能保證社會成員基本生活出現(xiàn)困難時切實發(fā)揮其應(yīng)有的保障作用。否則，將會形成財力捉襟見肘、社會保障的收入再分配作用難以發(fā)揮的尷尬局面。20世紀(jì)80年代以來，我國基本社會保障的基金收支規(guī)模逐漸擴(kuò)大，特別是1998年以來以年均20%左右的速度增長，[2]使我國社會保障基金規(guī)模有了較大幅度增加，但與世界多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家相比，我國財政社會保障資金的支出比重卻相對過小。如1991年，瑞典、英國、加拿大、美國社會保障支出占中央財政支出的比重分別為 56.4%、31.8%、36.4%、28.7%，歐盟國家社會保障資金中有36%來自于一般稅（1994），[3]而我國的財政支出中社會保障所占份額始終低于15%。并且財政社會保障支出的增長不穩(wěn)定，最高時達(dá)到77.52%，最低時則僅為1.53%。[4]面對城市化進(jìn)程加快、就業(yè)形勢嚴(yán)峻以及老齡化等問題的存在，我國社會保障的資金需求（如養(yǎng)老基金的需求）迅速膨脹，失業(yè)保險基金、醫(yī)療保險基金需求不斷擴(kuò)張，而社會保障在資金籌集來源與方式上始終未能實現(xiàn)實質(zhì)性突破，無論是財政支出中社會保障支出比重的有效提高，還是社會籌集渠道的突破性拓展都沒有相應(yīng)的制度保證。這一方面造成社會保障資金短缺，同時也從根源上制約著社會保障制度對收入差距的有效調(diào)節(jié)，使其履行收入再分配職能顯得力不從心。

2．現(xiàn)行的偏向于城市的社會保障支付制度對城鄉(xiāng)收入差距產(chǎn)生“逆向調(diào)節(jié)”

我國社會保障制度是隨市場經(jīng)濟(jì)改革而產(chǎn)生、并隨市場經(jīng)濟(jì)改革深入而發(fā)展的。但三十多年的市場經(jīng)濟(jì)改革主要是圍繞企業(yè)改制在城市范圍內(nèi)逐漸展開，社會保障制度的建立與完善也主要是針對城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工的養(yǎng)老、醫(yī)療與行政事業(yè)單位離退休以及撫恤和社會福利救濟(jì)等。因此，我國社會保障支出具有城市偏向性，農(nóng)村居民享受到的財政保障支出總體水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民的初次分配收入差距經(jīng)過財政社會保障支出后進(jìn)一步擴(kuò)大。通過比較城鄉(xiāng)居民收入來源的構(gòu)成情況，不難看出我國財政的保障性支出的城鄉(xiāng)差別對城鄉(xiāng)居民收入差距的逆向調(diào)節(jié)與影響（如表1所示）。

1998～2007年間，農(nóng)村居民收入來源中，來自財政的具有保障性質(zhì)的收入（轉(zhuǎn)移性收入）占其總收入的比重在3%～5%之間，并且呈現(xiàn)不穩(wěn)定特征。而城鎮(zhèn)居民來自財政的具有保障性的收入（轉(zhuǎn)移性收入）比重則在19%～25%之間，除2002年以外，城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)移性收入占總收入比重呈現(xiàn)持續(xù)增高態(tài)勢；城鄉(xiāng)居民在獲得轉(zhuǎn)移支付性收入之后的城鄉(xiāng)收入比反而較獲得轉(zhuǎn)移性收入前的城鄉(xiāng)收入比有所增大。這說明我國財政轉(zhuǎn)移性支出具有明顯的偏城市特征，財政轉(zhuǎn)移性收入對城鄉(xiāng)居民收入差距產(chǎn)生了“逆向調(diào)節(jié)”作用。

3．相對封閉的社會保障制度在一定程度上固化了區(qū)域間居民收入差距

一般而言，若要社會保障制度較好地發(fā)揮收入再分配職能，要求在一國范圍之內(nèi)實行大體一致的社會保障制度。否則在不同地區(qū)、不同層次的居民之間得到的社會保障是很難一致的，社會保障調(diào)節(jié)機(jī)制也就難以真正發(fā)揮調(diào)節(jié)收入差距的作用。我國現(xiàn)行的社會保障基金統(tǒng)籌層次遠(yuǎn)沒有達(dá)到全國統(tǒng)籌，而且在基金累計與使用上相對封閉，互濟(jì)性弱，基金基本不能調(diào)劑，一定程度上固化或加大了居民收入分配的地區(qū)差距。如在養(yǎng)老保險制度方面，東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域積累基金存在較多盈余，而東北等部分省區(qū)基金累計結(jié)余很少，支付壓力極大，進(jìn)而造成不同區(qū)域的社會保障待遇的差異，這種差異在一定程度上固化甚至加劇了地區(qū)收入差距，不利于居民收入差距的調(diào)節(jié)與控制。

4．相關(guān)配套制度不健全,導(dǎo)致社會保障制度對居民收入差距存在一定程度的“調(diào)節(jié)錯位”

就業(yè)登記與統(tǒng)計調(diào)查制度不健全、工資調(diào)查與統(tǒng)計信息不對稱等因素，致使我國社會保障制度執(zhí)行中存在一些不適合的人群得到社會保障資助，如領(lǐng)取失業(yè)津貼卻隱性就業(yè)的現(xiàn)象并不鮮見，[5]弄虛作假提前退休現(xiàn)象大量存在，將我國實際平均退休年齡降低，給統(tǒng)籌賬戶帶來難以承受的壓力，而一些農(nóng)村困難群體由于信息不對稱等原因，卻難以得到社會保障的應(yīng)有扶持與幫助，造成我國社會保障資源短缺與社會福利資源浪費(fèi)并存的境況，造成社會保障制度對居民收入差距產(chǎn)生“調(diào)節(jié)錯位”問題。

三、強(qiáng)化社會保障制度收入再分配職能的對策選擇

隨著我國社會保障制度的建立和日漸完善，對低收入者的基本生活保障等發(fā)揮了積極作用。但由于種種原因，我國社會保障制度的收入再分配功能卻在一定范圍、一定程度上存在逆向調(diào)節(jié)，既不符合社會保障制度的初衷與目標(biāo)，也不利于社會公正與公平，亟待尋找對策以增強(qiáng)社會保障制度的再分配功能。為此應(yīng)注重以下幾方面：

1．與時俱進(jìn)，更新理念，明確我國社會保障制度目標(biāo)的公平優(yōu)先性

經(jīng)過三十多年的市場經(jīng)濟(jì)改革，我國的經(jīng)濟(jì)和社會狀況發(fā)生了深刻變化。經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速增長讓世界矚目，發(fā)展的奇跡讓國人自豪，但貧富差距懸殊、收入差距過大也是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)與焦點(diǎn)問題，縮小收入差距已成為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的主要問題之一。因此，我們應(yīng)與時俱進(jìn)，更新發(fā)展理念，根據(jù)初次分配重效率、二次分配重公平的原則，[6]強(qiáng)化社會保障制度的公平優(yōu)先性，以確保社會保障制度維護(hù)公正，促進(jìn)公平。

表1 財政轉(zhuǎn)移性支出對城鄉(xiāng)居民收入差距的影響

2．以公平為本，矯正社會保障支出的城市傾向問題

我國社會保障對收入分配調(diào)節(jié)功能弱化甚至逆向調(diào)節(jié)的根源主要在于偏向城市的社會保障支出特征，社會保障資金對農(nóng)村居民支出則相對“缺位”。因此，應(yīng)理性思考現(xiàn)行社會保障制度的缺陷與不足，重視和加快農(nóng)村社會保障制度的建立與完善，以使我國社會保障制度真正起到社會“安全網(wǎng)”的作用。一方面要積極關(guān)注進(jìn)城務(wù)工農(nóng)村居民的社會保障問題，逐步將進(jìn)城務(wù)工農(nóng)村居民納入城鎮(zhèn)醫(yī)療、養(yǎng)老及工傷保險等社會保險體系；另一方面要借鑒城鎮(zhèn)居民社會保障制度的發(fā)展經(jīng)驗，逐步建立農(nóng)村范圍的醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險乃至最低生活保障制度，以逐步矯正我國社會保障制度再分配功能弱化甚至“逆向調(diào)節(jié)”的狀況。

3．?dāng)U大社會保障資金來源，有效突破社會保障收支瓶頸

社會保障資金規(guī)模的大小是其有效發(fā)揮收入再分配職能的前提和基礎(chǔ)，根據(jù)我國以構(gòu)建和諧社會為目標(biāo)，以促進(jìn)社會公平為宗旨的形勢特征，尋求對策擴(kuò)大社會保障資金來源，緩解收支矛盾。為此，首先應(yīng)借鑒美國等市場經(jīng)濟(jì)國家運(yùn)用社會保障促進(jìn)收入分配公平的經(jīng)驗，加大財政對社會保障支出的支持力度，提高財政支出中的社會保障支出比重，切實履行公共財政職能。其次，適時將事業(yè)單位職工納入養(yǎng)老保險范圍，有效增加社會保障資金來源，擴(kuò)大社會保障資金規(guī)模，突破社會保障收支瓶頸。第三，通過激勵措施發(fā)揮各種社會團(tuán)體和組織在社會保障事業(yè)發(fā)展中的作用，[7]構(gòu)建多角度、多層次的社會保障制度體系，為我國社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展建立充足的后備基金，以保證我國社會保障收入再分配功能的有效履行。

4．強(qiáng)化社會保障支出管理，確保社會保障支出流向低收入群體

社會保障制度的收支過程是龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，社會保障資金的支出更是如此，如何使社會保障資金切實支付給真正需要的人群，通過對低收入者的資助與保障實現(xiàn)收入再分配的正向調(diào)節(jié)，需要一系列的配套制度體系作為基礎(chǔ)條件，如嚴(yán)格的就業(yè)登記審查制度、工資調(diào)查與統(tǒng)計制度、家庭人口及收入登記制度乃至離退休制度等，只有切實做好這些基礎(chǔ)工作，才能確保社會保障支出流向低收入群體，真正發(fā)揮其收入再分配的作用。

另外，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國財政體制改革制定相應(yīng)的制度與政策，建立社會保障基金在橫向區(qū)域間的調(diào)節(jié)機(jī)制，減少和杜絕社會保障在區(qū)域、行業(yè)乃至部門間的不合理差異，并有計劃地逐步提高社會保障統(tǒng)籌層次，推動我國社會保障制度在全國范圍切實履行縮小收入差距、促進(jìn)收入公平的收入再分配職能。

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[4]中國財政年鑒編輯委員會.中國財政年鑒（2005年）[M].北京：中國財政雜志社，2006：379.

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[6]劉培，焦振華.美國社會保障調(diào)節(jié)收入分配差距的措施與啟示[J].商場現(xiàn)代化，2007（9）：80.

[7]齊洪昌.社會保障制度中公平與效率探析[J].人口與經(jīng)濟(jì)，2002（10）：149-151.