村民自治面臨轉(zhuǎn)折?

王維博

12年前,1998年11月《村民委員會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱《村組法》)正式頒布實(shí)施,旨在保障農(nóng)村村民實(shí)行自治,發(fā)展農(nóng)村基層民主。

此后,農(nóng)村村民開(kāi)始直接選舉自己的群眾性自治組織——村民委員會(huì),民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督,一系列與民主有關(guān)的概念,開(kāi)始在中國(guó)基層農(nóng)村落地生根。

12年后,《村組法》面臨修改。2010年6月23日,全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《村組法》草案第二次審議稿進(jìn)行分組審議。按照的慣例,草案將于今年底或明年初獲得通過(guò)。

專家“建言”

2010年1月28日,離官方征求意見(jiàn)的截止日期還剩三天,蔡定劍、張千帆等學(xué)者以“北京大學(xué)法學(xué)院人大與議會(huì)研究中心”名義寄給全國(guó)人大一份5000余字的“建議書”。

為了集中更多學(xué)者的意見(jiàn),此前4天,蔡定劍邀請(qǐng)十余名學(xué)者召開(kāi)了一次研討會(huì)。

討論首先集中在敏感的“兩委關(guān)系”上。與會(huì)學(xué)者們發(fā)現(xiàn),《村組法》修訂草案第4條在“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織,按照中國(guó)共產(chǎn)黨的章程進(jìn)行工作,發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”(全國(guó)人大通過(guò)的1998年《村民委員會(huì)組織法》版本中規(guī)定)之后,新添了“領(lǐng)導(dǎo)和支持村委會(huì)行使職權(quán)”的規(guī)定。

“添加‘領(lǐng)導(dǎo)字眼,本意是調(diào)和、理順兩委關(guān)系,實(shí)則加劇兩委(村支部委員會(huì)和村民委員會(huì))之間的矛盾,會(huì)在實(shí)踐中添亂?！眹?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員趙樹(shù)凱說(shuō),兩委關(guān)系是當(dāng)下農(nóng)村問(wèn)題的核心,“如何既保證黨的監(jiān)督作用,又保證村民自治的順利進(jìn)行,是《村組法》最需要思考的制度問(wèn)題”。

中國(guó)法學(xué)會(huì)教授郭道暉指出,根據(jù)黨章規(guī)定,村支部的任務(wù)主要是保證貫徹中央的重大方針政策及法律,而非直接插手具體的農(nóng)村事務(wù),添加 “領(lǐng)導(dǎo)”二字,用意顯然是通過(guò)黨組織對(duì)農(nóng)村加以控制和監(jiān)督。郭道輝建議將“領(lǐng)導(dǎo)和支持”改為“支持和監(jiān)督”。

中央黨校黨建部教授肖立輝進(jìn)一步分析,村委會(huì)對(duì)農(nóng)村事務(wù)具有管理和決定權(quán),依據(jù)的是《村組法》,而村支部認(rèn)為其對(duì)村內(nèi)事務(wù)具有一定的決定權(quán),是根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》。

肖立輝提出,可借鑒十七大精神中黨支持和保證人大與政協(xié)按照各自的章程行使職權(quán)的相關(guān)表述,將“領(lǐng)導(dǎo)和支持”改為“支持和保障”。

《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》副主編徐付群則不認(rèn)同修改“領(lǐng)導(dǎo)”字眼,他認(rèn)為此次討論的目的是保護(hù)“村民自治”,修改“領(lǐng)導(dǎo)”容易被直接否定,錯(cuò)失保護(hù)自治的機(jī)會(huì)。

徐付群的建議是,不刪 “領(lǐng)導(dǎo)”二字,在條文中補(bǔ)充新的條款,“用細(xì)化的內(nèi)容將村支部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限定在村民自治的框架原則之下,為村民自治留下空間、核心和精神”。

“限權(quán)”的建議馬上遭到與會(huì)專家熊偉等人的反對(duì),“限權(quán)在操作上存在很大難度,可能由于前后不一致而造成混亂”。

最終,大家同意在建議書中這樣表述:由于草案第四條已經(jīng)明確規(guī)定村黨支部“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”,建議將草案第四條中“領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán)”改為“支持和監(jiān)督村民委員會(huì)行使職權(quán)”。

村官“上書”

在學(xué)者們糾結(jié)于如何提建議的時(shí)候,來(lái)自最基層的村官也在向最高權(quán)力機(jī)關(guān)表達(dá)意見(jiàn)。

2010年2月25日,兩會(huì)前夕,來(lái)自河北、河南、山東和山西的9位村官齊聚北京,向全國(guó)人大提交了一份關(guān)于《村組法》的修訂意見(jiàn)書。

9位之一的王武是河北省高陽(yáng)縣某村村主任,在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)坦陳,村主任與村黨支部之間的關(guān)系,一直令他感到困惑。

“法律里不是說(shuō)村民自治,村黨支部發(fā)揮支持和保障的作用嗎?”王武說(shuō),“兩者到底應(yīng)該是怎樣的關(guān)系,法律應(yīng)該明確?！?/p>

在近3000字的村官“意見(jiàn)書”中,王武等人提出,《村組法》修訂草案的第4條進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)村黨支部對(duì)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),容易加劇兩委矛盾。

在王武看來(lái),如果法律將兩委的關(guān)系明確了,那么作為村主任的他,在履行職責(zé)或是受到不正當(dāng)干預(yù)的時(shí)候,就獲得了一塊“擋箭牌”。

除了“兩委關(guān)系”,來(lái)自基層的聲音還認(rèn)為,村官的任期時(shí)限應(yīng)有所改變?，F(xiàn)行的村民委員會(huì)組織法規(guī)定,村民委員會(huì)每屆任期三年。農(nóng)村有一個(gè)說(shuō)法,叫“一年選,二年干,三年等等看”。

王武解釋說(shuō),這個(gè)說(shuō)法的意思是,第一年主要精力在競(jìng)選村官,第二年履行村官的職責(zé),到了第三年就要面臨下一次選舉了,什么活都不干了。

“應(yīng)該將村官的任期從3年延長(zhǎng)到5年?！蓖跷湔f(shuō),“這樣當(dāng)選的村官才能踏踏實(shí)實(shí)地干上三年時(shí)間?！?/p>

但不同的觀點(diǎn)認(rèn)為,任職長(zhǎng)短關(guān)系到選舉的周期,而選舉是選民實(shí)施監(jiān)督的重要方式。

“很難理解為什么這種看法能夠流行。”蔡定劍說(shuō),“作為一個(gè)村官到了第三年就什么事情都不干了,這顯然不是一個(gè)稱職的官員?！?/p>

蔡定劍堅(jiān)持認(rèn)為,在民主不成熟的地方,選舉要頻繁一點(diǎn),“選舉的作用就是要時(shí)時(shí)提醒著在任者,他是受到選民監(jiān)督的”。

在給全國(guó)人大的建議書中,蔡定劍等人強(qiáng)烈支持維持村委會(huì)3年任期的規(guī)定。

繼續(xù)“海選”嗎?

6月22日,全國(guó)人大在二審稿的說(shuō)明中稱,“一些常委會(huì)委員、部門和地方提出,為做好提名候選人的引導(dǎo)工作,應(yīng)當(dāng)對(duì)村委會(huì)組成人員候選人條件提出適當(dāng)要求”。

據(jù)全國(guó)人大內(nèi)部人士介紹,在調(diào)研過(guò)程中,不少地方認(rèn)為,村委會(huì)成員尤其是村委會(huì)主任,在村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中作用較大,如果對(duì)候選人把握不準(zhǔn),海選中容易出現(xiàn)被判過(guò)刑的人、違反計(jì)劃生育的人、品行惡劣的人以及年齡偏大的人被選為村委會(huì)主任的現(xiàn)象。

“各地建議增加規(guī)定村委會(huì)成員候選人的資格條件,比如,對(duì)年齡規(guī)定一定的上限,對(duì)政治思想、道德品行、文化水平提出一定的要求,特別是不能有刑事犯罪記錄”。

最終對(duì)提名候選人的條件被寫進(jìn)了二審稿:村民提名候選人,應(yīng)當(dāng)從全體村民利益出發(fā),推薦奉公守法、品行良好、公道正派、熱心公益的村民為候選人。

這一細(xì)節(jié)變化讓蔡定劍等人感到擔(dān)憂,“這背后牽涉到選舉平等問(wèn)題”。

憲法規(guī)定,凡年滿18周歲的中華人民共和國(guó)公民,不論民族,種族,血統(tǒng),社會(huì)出身,宗教信仰,財(cái)產(chǎn),性別,技術(shù)狀況等都享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。被剝奪政治權(quán)利除外。

如果以不夠公道正派為由,取消某個(gè)村民的被選舉權(quán),有違憲法精神。

蔡定劍認(rèn)為,單以奉公守法、品行良好、公道正派、熱心公益來(lái)限定候選人條件很難操作,這是一個(gè)道德標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題,“我們不能單純將道德標(biāo)準(zhǔn)和選舉標(biāo)準(zhǔn)混在一塊。一些道德品行不良的人被選舉上來(lái),往往是因?yàn)檫x舉被操控”。

更令蔡定劍憂心的是,候選人資格被限制之后,農(nóng)村的海選將可能很難繼續(xù)推進(jìn)。

在他看來(lái),海選是農(nóng)民的發(fā)明,更是民主訓(xùn)練班,應(yīng)該讓村民喜歡什么人就選什么人,哪怕是有瑕疵的,或曾經(jīng)有過(guò)瑕疵的,都不能輕易否定。 ★