問(wèn)責(zé)不努力 審計(jì)徒傷悲

王全寶

“中央部門接受和使用虛假發(fā)票列支問(wèn)題比較普遍,虛假套現(xiàn)金額為1.42億元;14個(gè)部門本級(jí)和33個(gè)所屬單位瞞報(bào)各項(xiàng)收入和資產(chǎn)等5.91億元;一些金融機(jī)構(gòu)違規(guī)操作涉及金額共計(jì)203.01億元?！?月24日,國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義在作中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)情況的報(bào)告時(shí)如是說(shuō)。

現(xiàn)任深圳某資產(chǎn)管理公司CEO的吳君亮這幾天一直在研究《2009年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》。他幾年前組建了一個(gè)“公共預(yù)算觀察志愿者”團(tuán)隊(duì),以推動(dòng)政府部門預(yù)算公開(kāi)。

通過(guò)對(duì)近十年來(lái)審計(jì)報(bào)告的分析比較,吳君亮感到很困惑:國(guó)家審計(jì)署此次公布中央部門執(zhí)行預(yù)算的違規(guī)、違法問(wèn)題,在過(guò)去十年的審計(jì)報(bào)告中同樣存在。

“我認(rèn)為屢審屢犯的根源在于長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有一個(gè)行政首長(zhǎng)是因?yàn)轭A(yù)算問(wèn)題而受到問(wèn)責(zé)或法律制裁的,導(dǎo)致有些部委漠然置之?！?月29日,吳君亮對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)。

對(duì)此,中國(guó)政法大學(xué)教授、憲政專家蔡定劍建議,應(yīng)對(duì)那些濫用預(yù)算資金、滿足“集體私利”的行政首長(zhǎng)啟動(dòng)“政治問(wèn)責(zé)”。

屢審屢犯

曾任全國(guó)人大常委會(huì)秘書(shū)組副組長(zhǎng)的蔡定劍慨嘆,從1996年國(guó)家審計(jì)署向全國(guó)人大常委會(huì)提交審計(jì)報(bào)告以來(lái),差不多每年都要披露類似的嚴(yán)重問(wèn)題,“問(wèn)題年年被揭露,違法勢(shì)頭未見(jiàn)明顯好轉(zhuǎn)”。

自2003年6月25日,時(shí)任國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華首次點(diǎn)名違規(guī)中央部門、掀起“審計(jì)風(fēng)暴”以來(lái),某些中央部委徘徊于屢犯屢審、屢審屢犯的怪圈不能自拔。

6月24日上午,劉家義在報(bào)告中再次點(diǎn)名多家中央部委。隨后,國(guó)家審計(jì)署網(wǎng)站詳細(xì)公布了此次審計(jì)報(bào)告的具體內(nèi)容。該審計(jì)報(bào)告被稱為迄今為止體系最完整的審計(jì)報(bào)告,不僅附有詳細(xì)的審計(jì)結(jié)果公告,還首次披露了因?qū)徲?jì)而查處的大要案。

此次審計(jì)報(bào)告中,有關(guān)中央部門接受和使用虛假發(fā)票列支、虛假套現(xiàn)尤為引人關(guān)注。

審計(jì)報(bào)告稱,審計(jì)署抽查56個(gè)中央部門已報(bào)銷的29363張可疑發(fā)票中,有5170張為虛假發(fā)票,列支金額為1.42億元。其中,8個(gè)部門本級(jí)和34個(gè)所屬單位在無(wú)真實(shí)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)背景的情況下,利用虛假發(fā)票套取資金9784.14萬(wàn)元,主要用于發(fā)放職工福利補(bǔ)貼等;12個(gè)部門本級(jí)和37個(gè)所屬單位對(duì)票據(jù)審核把關(guān)不嚴(yán),接受虛假發(fā)票報(bào)賬4456.66萬(wàn)元。

對(duì)此,更有輿論認(rèn)為,審計(jì)風(fēng)暴或預(yù)示收入分配改革將針對(duì)既得利益者。在我國(guó)收入分配體系中,居民收入在初次分配中的所占比遠(yuǎn)低于政府和中央企業(yè);與此相對(duì)應(yīng),政府公務(wù)員以及與政府有著千絲萬(wàn)縷聯(lián)系的壟斷央企則享受較高收入。

“在某些部委或壟斷央企,發(fā)錢不是問(wèn)題,通常讓他們苦惱的是找不到發(fā)錢的名目或如何去避稅,從而產(chǎn)生了利用假發(fā)票套現(xiàn)的現(xiàn)象?！眹?guó)家審計(jì)署科研所一位不愿具名的人士如此表示。

更有輿論直截了當(dāng)?shù)匦Q,“假發(fā)票”事件發(fā)生的深層背景,更多的就是收入分配不公。

除了“假發(fā)票”事件外,劉家義在報(bào)告中還提及,中央部門瞞報(bào)各項(xiàng)收入資產(chǎn)近6億元,擠占財(cái)政資金發(fā)津貼近11億元。

吳君亮查閱近幾年的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)報(bào)告發(fā)現(xiàn),中央部門違反財(cái)經(jīng)制度規(guī)定的問(wèn)題每年都有涉及,其中,擠占挪用財(cái)政資金和違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼、多申領(lǐng)財(cái)政資金或瞞報(bào)收入和資產(chǎn)、違規(guī)收費(fèi)及未按規(guī)定征繳非稅收入等問(wèn)題年年都存在。

“現(xiàn)在民眾已經(jīng)麻木,不像以前那樣對(duì)‘審計(jì)風(fēng)暴關(guān)注了?！眳蔷粮袊@,屢審屢犯的現(xiàn)象重創(chuàng)政府形象,將會(huì)導(dǎo)致民眾對(duì)政府的不信任。

審而無(wú)責(zé)

從2003年開(kāi)始,審計(jì)署推行審計(jì)結(jié)果公開(kāi)制度,由此掀起了一年一度的“審計(jì)風(fēng)暴”。而今年的審計(jì)報(bào)告則淡化“風(fēng)暴”意味,不注重個(gè)案介紹而注重對(duì)政策執(zhí)行的評(píng)價(jià)。

國(guó)家審計(jì)署辦公廳負(fù)責(zé)人對(duì)此解釋為,“這樣可能不會(huì)產(chǎn)生點(diǎn)名批評(píng)的轟動(dòng)效應(yīng),但便于閱讀者審視問(wèn)題,很多違法違規(guī)問(wèn)題都帶有普遍性,根源在于體制機(jī)制不完善”。

相同的觀點(diǎn),審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義也曾表達(dá)過(guò)。去年2月19日,劉家義指出,以往審計(jì)工作中出現(xiàn)的“屢查屢犯”現(xiàn)象,“說(shuō)明此類問(wèn)題不是個(gè)案,帶有一定的共性,是制度性問(wèn)題,不可能通過(guò)一次審計(jì)揭露徹底改掉,需要改革體制?！?/p>

此番國(guó)家審計(jì)署公布的整改結(jié)果顯示,在各項(xiàng)審計(jì)中,審計(jì)署上報(bào)國(guó)務(wù)院或直接向有關(guān)部門移送重大違法違規(guī)問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)犯罪案件線索104起,涉案人員473人。其中級(jí)別最高的是副省級(jí),例如國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行原副行長(zhǎng)王益受賄案。

國(guó)家審計(jì)署也在努力消除外界的質(zhì)疑,在報(bào)告之外增加了三個(gè)“附件”,分別是《已公告的單項(xiàng)審計(jì)結(jié)果》《56個(gè)部門單位2009年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況審計(jì)結(jié)果》和《2008年以來(lái)已結(jié)案的審計(jì)署移送的部分典型案例和事項(xiàng)》,以此來(lái)讓公眾獲得知情權(quán)。

但是針對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題,審計(jì)署仍然讓“問(wèn)題部委”先自查自咎。

對(duì)于這種自查自咎的方式,吳君亮很不認(rèn)同,“自查自咎是一種非法律手段,用行政溫和的辦法很難觸動(dòng)違規(guī)單位吸取教訓(xùn),因?yàn)樗麄冞`規(guī)成本很低”。

“使用假發(fā)票套現(xiàn),這明顯是觸犯刑法的,但我們沒(méi)有看到哪個(gè)部委的領(lǐng)導(dǎo)因此受罰,這在國(guó)外是無(wú)法想象的事情?！眳蔷琳f(shuō)。

2003年3月9日,媒體報(bào)道時(shí)任香港財(cái)政司長(zhǎng)梁錦松在宣布加汽車首次登記稅前,當(dāng)年1月18日購(gòu)入一輛凌志房車,卻未向行政長(zhǎng)官報(bào)告買車一事,有避稅之嫌,涉嫌以權(quán)謀私,還可能要面對(duì)法律訴訟。3月10日,梁錦松向時(shí)任行政長(zhǎng)官董建華提出請(qǐng)辭。7月16日,董建華接受了其辭職申請(qǐng)。

在整個(gè)事件發(fā)展過(guò)程中,梁錦松本人多次道歉,且兩倍捐款,最后因此丟官,還差點(diǎn)攤上刑事責(zé)任。

蔡定劍分析認(rèn)為,假如梁錦松是一名內(nèi)地問(wèn)題官員,很難想象會(huì)被這件“無(wú)足輕重”的事情弄丟官?！拔覀儸F(xiàn)在的問(wèn)題官員缺乏政治道德,如果不是上級(jí)部門罷免,他們會(huì)一直賴在位置上不走?！?/p>

“我們現(xiàn)在有因?yàn)榈V難、維穩(wěn)而受到問(wèn)責(zé)的官員,但還沒(méi)有看到因?yàn)闉E用政府預(yù)算資金而受到懲罰的官員,用錢是國(guó)家最大的問(wèn)題,反而沒(méi)有問(wèn)責(zé)機(jī)制,著實(shí)令人不可思議?！辈潭▌φf(shuō)。

啟動(dòng)人大問(wèn)責(zé)

從整個(gè)框架來(lái)講,“審計(jì)風(fēng)暴”只是一種補(bǔ)救之舉。吳君亮認(rèn)為,審計(jì)改革首先要對(duì)預(yù)算建立科學(xué)嚴(yán)格的審議和批準(zhǔn)制度。其次才是對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督,直至違規(guī)后的問(wèn)責(zé)和糾偏?！暗壳白畲蟮膯?wèn)題還是違規(guī)、違紀(jì)沒(méi)有相關(guān)的問(wèn)責(zé)機(jī)制”。

目前,在全國(guó)人大常委會(huì)審議中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告時(shí),缺少問(wèn)責(zé)這一環(huán)節(jié)。

“以前,公眾喜歡以審計(jì)報(bào)告是否點(diǎn)名或者點(diǎn)名多少作為檢驗(yàn)審計(jì)監(jiān)督力度的標(biāo)準(zhǔn),而事實(shí)上這是錯(cuò)誤的?！辈潭▌φJ(rèn)為,對(duì)審計(jì)報(bào)告披露的問(wèn)題進(jìn)行問(wèn)責(zé),是衡量加強(qiáng)審計(jì)報(bào)告監(jiān)督力度的方向。

吳君亮更是呼吁,改變目前“審計(jì)部門報(bào)告什么,人大聽(tīng)什么”的狀況,啟動(dòng)人大問(wèn)責(zé)制。

2006年6月1日新修訂的《審計(jì)法》明確規(guī)定,政府應(yīng)向人大常委會(huì)報(bào)告問(wèn)題糾正情況和處理結(jié)果。蔡定劍認(rèn)為,人大應(yīng)依法介入審計(jì)問(wèn)題的處理,并借助于人大監(jiān)督權(quán)的實(shí)施,加大對(duì)政府行政機(jī)關(guān)行為的監(jiān)督力度。

同樣,2007年開(kāi)始實(shí)施的《監(jiān)督法》也規(guī)定,全國(guó)人大常委會(huì)的一大監(jiān)督領(lǐng)域就是預(yù)算的執(zhí)行情況,聽(tīng)取審計(jì)報(bào)告是實(shí)施預(yù)算及財(cái)政收支監(jiān)督的一個(gè)重要手段。

從這個(gè)意義上講,蔡定劍認(rèn)為承擔(dān)問(wèn)責(zé)的機(jī)構(gòu)就是全國(guó)人大及其常委會(huì)?！侗O(jiān)督法》第20條規(guī)定,“常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要時(shí),可以對(duì)審計(jì)工作報(bào)告作出決議;本級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在決議規(guī)定的期限內(nèi),將執(zhí)行決議的情況向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告?！?/p>

對(duì)此,北京大學(xué)憲政學(xué)者姜明安也表示贊同,審計(jì)署是國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu),只負(fù)責(zé)公布審計(jì)結(jié)果,在國(guó)外也是如此?！叭珖?guó)人大及其常委會(huì)是財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督者,必須承擔(dān)起監(jiān)督的職責(zé),否則某些行政部門在沒(méi)有強(qiáng)制監(jiān)督的情況下,必然為了‘集體私利而濫用預(yù)算資金?！?/p>

蔡定劍建議,全國(guó)人大或其常委會(huì)應(yīng)該啟動(dòng)詢問(wèn)或質(zhì)詢案:在審計(jì)報(bào)告完成之后,要求各個(gè)部門行政首長(zhǎng)或違規(guī)使用財(cái)政資金簽字的負(fù)責(zé)人,到全國(guó)人大或其常委會(huì)進(jìn)行面對(duì)面的解釋、說(shuō)明,對(duì)產(chǎn)生重大社會(huì)影響的問(wèn)題責(zé)任人,應(yīng)該啟動(dòng)政治問(wèn)責(zé)制度,并向社會(huì)公開(kāi)。

6月25日,國(guó)家審計(jì)署官方網(wǎng)站發(fā)布了《關(guān)于2009年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》的網(wǎng)上問(wèn)卷調(diào)查。在改進(jìn)審計(jì)工作報(bào)告建議中,很多網(wǎng)友也希望能啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制,希望弄清假發(fā)票來(lái)源,并追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任,給納稅人一個(gè)交代。

6月28日,全國(guó)人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)委副主任尹中卿在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示,人大監(jiān)督工作將進(jìn)一步規(guī)范化、程序化,專題詢問(wèn)將成為一種常態(tài)?！?/p>