美國為何沒有“駐京辦”

林 達(dá)

最近看到中國在裁撤駐京辦,才一拍腦袋想:美國沒有類似的駐華(盛頓)辦,那么,美國中央和地方的關(guān)系如何協(xié)調(diào)?

美國曾經(jīng)沒有“中央”

美國確實(shí)是個(gè)獨(dú)特的國家,這和它的建國過程有關(guān),建國之初,是北美十三個(gè)英國殖民地聯(lián)合造反。當(dāng)初鬧獨(dú)立,就是它們嫌自己的中央——英國,在稅收上不公。雖是1770年左右的事情,但已經(jīng)可以看到,古往今來都一樣,中央、地方需要處理好的最關(guān)鍵問題,是利益分配。

當(dāng)時(shí)英國國內(nèi)協(xié)調(diào),由各地代表最開始當(dāng)然是各領(lǐng)地貴族在倫敦的議會(huì)商議,而后再和皇帝討價(jià)還價(jià)。北美殖民地遠(yuǎn)歸遠(yuǎn),從道理上說,也就是中央下面的一個(gè)“地方”。英國對(duì)北美殖民地沒有平等對(duì)待,英國議會(huì)沒有他們的代表,沒有討價(jià)還價(jià)的余地,殖民地利益也就無法保障。由中央拍板,叫收多少就收多少,任人宰割,稅收越來越重。而英國對(duì)北美最不了解的一點(diǎn),就是離群索居的蠻荒之地,理性的現(xiàn)代政治學(xué)觀念,反而在那里成熟普及,“無代表不納稅”的口號(hào),成為中央、地方關(guān)系斷裂的關(guān)鍵。假如聰明點(diǎn),英國應(yīng)該立即接納殖民地代表進(jìn)議會(huì),修補(bǔ)二者不合理的關(guān)系。可惜,英國與其說太傲慢,還不如說是不夠“現(xiàn)代化”,也就是論現(xiàn)代政治學(xué)水平,中央低于地方,北美獨(dú)立大勢(shì)就變得難以扭轉(zhuǎn)。

當(dāng)時(shí)所謂聯(lián)邦政府,也就是臨時(shí)各州來一些協(xié)商代表,總共幾十人。各殖民地認(rèn)為,合眾國的“眾國”們就是自己,之所以要“合”,因?yàn)楠?dú)立是個(gè)戰(zhàn)爭過程,打仗需要合力、需要錢。當(dāng)時(shí)聯(lián)邦政府和地方的關(guān)系,是聯(lián)邦政府向州政府?dāng)偱啥愂兆鲕娰M(fèi),可所謂地方政府,一開始有原殖民政府和造反政府兩套班子,有些造反政府根本收不上錢來,也就沒錢交給中央,國庫經(jīng)常是一分錢都沒有。

一旦脫離英國中央,各“地方”想的是,現(xiàn)在總算把亂收稅的中央踢掉了,還沒傻到要自己弄個(gè)新中央再來收稅的地步吧。這樣一個(gè)歷史背景,給新建立的美國自然帶來“反中央”傾向。所以,剛立國的美國沒有聯(lián)邦憲法,聯(lián)邦政府是個(gè)空架子,大家叫自己的州是“我們的國家”,把地方派到華盛頓的代表叫做“大使”。眾國哪天說“不合了要散掉”是很正常的事情。最后,是在各州相互協(xié)調(diào)以及對(duì)歐洲信用出現(xiàn)雙重危機(jī)的逼迫下,才下決心徹底“合”,開始建立聯(lián)邦憲法、認(rèn)真構(gòu)架聯(lián)邦政府,可是,這個(gè)不得已而為之建立的“聯(lián)邦政府”,仍然是越小越好的概念。

“中央”和“地方”

大家都熟悉美國強(qiáng)調(diào)個(gè)人自由,美國的保守理念就是從個(gè)人自由往上擴(kuò)展的層層“地方”自由,從一個(gè)小鎮(zhèn)到一個(gè)小城到一個(gè)州,只不過個(gè)人叫“自由”,地方稱“自治”罷了。私有財(cái)產(chǎn)制和自由貿(mào)易是它的基礎(chǔ),保障就是民主制度。所以對(duì)美國人來說,自由是性命一樣的根本,民主只是保障自由的一個(gè)手段。制度保障都是從憲法開始的。

建國十三年后的聯(lián)邦立憲,徹底改變了“中央”和“地方”的關(guān)系。

首先就是稅收。以前聯(lián)邦政府向各州攤派費(fèi)用,就是今天各國和聯(lián)合國的關(guān)系,各州欠稅也和今天聯(lián)合國的成員國欠稅情況類似。負(fù)責(zé)聯(lián)邦稅收的漢密爾頓收不到紐約州的稅,只好在《紐約郵報(bào)》上自己刊登署名廣告:“本年度紐約州應(yīng)繳稅款,本人尚未收到分文?！比A盛頓曾經(jīng)描繪說,這是“國會(huì)怯怯地請(qǐng)諸州解囊”,它們還愛理不理。

聯(lián)邦立憲,開始確立了聯(lián)邦政府對(duì)公民的直接稅收關(guān)系。現(xiàn)在我們都繳幾層互不相干的稅,縣、州、聯(lián)邦,各自決定自己稅率,各收各的稅,“中央”與“地方”相互之間誰也管不了誰,誰也不求誰。無形中,“美國人”的概念也因此確立:“作為公民,我直接花錢養(yǎng)了合眾國政府”,當(dāng)然也就是合眾國的人。同時(shí)也確立了現(xiàn)代公民觀念:“我直接花錢養(yǎng)了三級(jí)政府,養(yǎng)誰來為我服務(wù)當(dāng)然我要有決定權(quán)”,所以憲法有兩層,除了稅收方式,就是直選權(quán)利,權(quán)利義務(wù)并舉并存。

這樣一來,從行政上,地方政府和中央政府的臍帶就徹底切斷了。話說回來,原來有聯(lián)系,也是地方神氣中央受氣。美國此后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和它的構(gòu)架很有關(guān)系:高度自治和包產(chǎn)到戶刺激創(chuàng)造力積極性,應(yīng)該是一樣的道理。

美國層層政府都是同構(gòu)的三權(quán)分立,人們常常注意是三個(gè)分支之間的隔離、獨(dú)立,很少注意,就每個(gè)分支來說,它的上下之間也一樣是隔離的。上面說的行政分支如此,中央并不領(lǐng)導(dǎo)地方,司法、立法也一樣。就司法來說,只有案子在上訴的時(shí)候,案子本身一級(jí)級(jí)往上走,而上下級(jí)法院之間沒有任何領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。立法的議會(huì)也一樣,聯(lián)邦一級(jí)的參眾兩院,和地方的州議會(huì)沒有任何關(guān)系,前者立聯(lián)邦法,后者立州法,風(fēng)馬牛不相及。在美國人原來的構(gòu)想中,聯(lián)邦政府就是為地方解決一些他們不想管的麻煩事,諸如外交、軍隊(duì)這樣的勞什子,除此之外,我們管自己,自己掙錢自己花。這種橫向縱向都切割的設(shè)置,就把地方政府駐華(盛頓)辦的必要性給抹掉了。

立法者與利益團(tuán)體的協(xié)調(diào)

但是,全球化時(shí)代的國與國之間都利益糾葛很深,更不要說美國的各州之間、州與聯(lián)邦之間了。聯(lián)邦立法顯然可能影響各州地方利益。在一個(gè)法治社會(huì),這種地方與“中央”的溝通,也就集中在立法的國會(huì)議員身上。各州爭取自己州的民眾權(quán)益的訴求沖突,主要發(fā)生在電視直播的國會(huì)大廳。這些由各地選民直選的議員,在議會(huì)的公開辯論中,拼命為地方,也就是為自己選民的利益大聲疾呼,用公開的立法投票告訴選民,我是幫你們說話的,以爭取下次連任。

那么,背后的運(yùn)作呢?政府直接面對(duì)民眾的構(gòu)架,顯然有面對(duì)一盤散沙的問題,所以在各種方式之外還有這樣的思路:民眾總是可以歸為不同的利益集團(tuán),例如企業(yè)、工會(huì)、環(huán)保等民間組織、少數(shù)族裔等等,他們可以合法公開出錢雇人,專業(yè)地為他們整理材料、提供策略,為他們向國會(huì)議員陳情,也就是承認(rèn)各利益集團(tuán)(包括外國利益集團(tuán))政治游說的合法性。普遍認(rèn)為,大量民眾若沒有專業(yè)的游說協(xié)助,他們將無法快速有效地讓立法顧及自己的利益,這也使得議員們?cè)诹⒎ㄖ?多了許多了解詳情的渠道。

可是,如何防止游說者行賄議員?這和綜合監(jiān)督環(huán)境有關(guān),游說者必須依法登記、公開自己,他們和參眾兩院總共幾百個(gè)議員,也就在無數(shù)家媒體、民間組織監(jiān)督之下,立法辯論過程又在電視直播,如若發(fā)現(xiàn)貪腐必有司法懲治,如此等等,局限了非法行賄犯罪的空間。這些年最大的游說犯罪,是阿波拉莫夫欺詐案,主要罪行是欺詐自己的印第安社區(qū)顧客,拿的錢和游說服務(wù)嚴(yán)重不成比例。此案牽涉收受錢財(cái)?shù)恼賳T,有一名共和黨眾議員和一名前行政官員,前者涉及接受五萬多美元的國外高爾夫俱樂部招待等,后者涉及接受了幾百美元的音樂會(huì)、運(yùn)動(dòng)會(huì)門票沒有申報(bào)。這在美國已經(jīng)是非常轟動(dòng)的貪腐案件了。

除弊必須依靠整體制度設(shè)置

美國的游說和立法如何協(xié)調(diào)運(yùn)作,仍然是公眾最不放心的一環(huán),監(jiān)督也一直在討論中。尤其它不僅涉及民眾與立法的關(guān)系,還涉及國外利益集團(tuán)。例如日本豐田公司就具有龐大游說的力量。越來越多的國家或地區(qū),開始了解公開合法游說在美國政治中的意義,例如中國近年來用于對(duì)美國游說的花費(fèi)翻了好幾倍。那么,如何保證美國立法者不被收買?仍然依靠監(jiān)督制度的整體設(shè)置。例如豐田這次在美國國會(huì)聽證會(huì)之前大張旗鼓游說,最后還是不能改變國會(huì)對(duì)豐田造成三十九人死亡的故障原因和處理過程窮追猛打的追究。因?yàn)槁犠C會(huì)是電視直播的,議員只能對(duì)選民負(fù)責(zé)。所以,游說溝通方式的存在,和運(yùn)作透明、監(jiān)督機(jī)制健全、嚴(yán)格法治分不開。假如沒有這些先決條件,這種溝通協(xié)調(diào)方式早就不能生存。

裁撤駐京辦,固然因其弊端橫生,滋養(yǎng)貪腐?？墒?我們?cè)诜簇澚ㄔO(shè)中,往往陷入頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的陷阱。結(jié)果是頭痛腳痛輪番發(fā)作,始終沒有一個(gè)根治的方式。假如記者像狗仔隊(duì)盯著娛樂圈一樣,盯著駐京辦和官員們的蛛絲馬跡,有違法行為拿到證據(jù)眼睛都不眨就可以見報(bào),證據(jù)確鑿法庭立即嚴(yán)辦,那么,駐京辦貪腐也可以大為縮減。再進(jìn)一步說,假如中央和地方、省和地區(qū)、地區(qū)和縣,不是一個(gè)如此嚴(yán)格自上而下的體系,許多由制度性弊端引出的問題,也就自然消解了。今天大家看到的體系,是一個(gè)官構(gòu)架,實(shí)際上沒有民眾的位置。更不要說,一些駐京辦成為土皇帝的代理人,逾越界限,到了侵越法治的地步了。

所以,歸根結(jié)底,改革不是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳,而必須是對(duì)整體制度設(shè)置的逐步改變。

【原載2010年第9期《南都周

刊》】

插圖 / 簡單粗暴的改革 / 邁克