流域綜合管理研究述評(píng)

杜 鵬,傅 濤

(1.清華大學(xué)環(huán)境系水業(yè)政策研究中心,北京 100084;2.寧夏大學(xué)西部發(fā)展研究中心,寧夏銀川 750021)

流域綜合管理研究述評(píng)

杜 鵬1,2,傅 濤1

(1.清華大學(xué)環(huán)境系水業(yè)政策研究中心,北京 100084;2.寧夏大學(xué)西部發(fā)展研究中心,寧夏銀川 750021)

通過對(duì)國(guó)內(nèi)外有關(guān)流域綜合管理的概念、要素、內(nèi)容和功能的辨析,認(rèn)為流域綜合管理是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)的決策制定過程,在流域的不同空間尺度和決策層面表現(xiàn)出不同的內(nèi)容和特點(diǎn),并發(fā)展為適應(yīng)性綜合管理的新趨勢(shì)。進(jìn)一步討論了流域綜合管理的信息系統(tǒng)建立原則和數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化2個(gè)共性問題和流域綜合管理中社會(huì)維度的價(jià)值和內(nèi)容。最后,對(duì)流域綜合管理的研究現(xiàn)狀進(jìn)行總結(jié)評(píng)述,并針對(duì)中國(guó)流域管理現(xiàn)狀提出幾點(diǎn)展望。

流域綜合管理;研究述評(píng);水資源綜合管理;水資源

人類對(duì)水資源的管理,經(jīng)歷了供給管理、技術(shù)性節(jié)水管理和結(jié)構(gòu)性節(jié)水管理階段,正向著社會(huì)化管理的方向轉(zhuǎn)變[1]。在水資源的社會(huì)化管理中,突出強(qiáng)調(diào)水資源的綜合管理模式。水資源綜合管理(integrated water resource management,IWRM)是一個(gè)促進(jìn)管理區(qū)水、土及相關(guān)資源協(xié)調(diào)發(fā)展和管理的過程,不僅強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)鼐用竦慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)福利最大化,而且要求確保社會(huì)的公平和可持續(xù)性。在全球水伙伴(global water partnership,GWP)的倡導(dǎo)和推廣下,得到了各國(guó)的認(rèn)同[2]。流域綜合管理(integrated river basinmanagement,IRBM)作為水資源綜合管理的一個(gè)子系統(tǒng),是水資源綜合管理在流域尺度上的一國(guó)內(nèi)部或多個(gè)國(guó)家間的具體應(yīng)用,被定義為一個(gè)綜合、系統(tǒng)的決策和管理流域內(nèi)包括水資源在內(nèi)的各種資源,它鼓勵(lì)利益團(tuán)體在流域尺度上思考社會(huì)和環(huán)境相互間的問題,運(yùn)用涵蓋自然、生態(tài)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)變量在內(nèi)的綜合手段,在流域尺度上實(shí)現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境以及人類服務(wù)的新型管理模式[3]。流域綜合管理理念提供了一種“生態(tài)”的綜合方式來解決復(fù)雜的自然資源管理問題[4]。自20世紀(jì)90年代以來,IRBM模式被廣泛應(yīng)用于包括中國(guó)在內(nèi)的100多個(gè)國(guó)家和地區(qū)。Hopper[3]通過1996—2004年的調(diào)查總結(jié)了包括流域顧問委員會(huì)在內(nèi)的全球9大類型流域綜合管理組織范式,并對(duì)IRBM的理論體系和實(shí)踐進(jìn)行了較為全面的總結(jié)。

當(dāng)前,我國(guó)的IRBM研究逐步進(jìn)入理論與應(yīng)用并重的階段。郭繼超等[5-6]對(duì)中國(guó)流域管理體制進(jìn)行了初步研究,較為系統(tǒng)地總結(jié)了流域一體化管理的理論框架、概念、要素和目標(biāo)。提出了建立流域統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)的框架。單以紅等[7]對(duì)塔里木河流域管理現(xiàn)狀研究后,提出建立流域統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu),并采用公眾參與的綜合方式組建流域管理理事會(huì)組織。中國(guó)科學(xué)院在其流域科學(xué)研究Ⅰ期基礎(chǔ)之上,開展黑河與塔里木河流域水資源利用與綜合管理研究規(guī)劃[8]。但是,我國(guó)的IRBM研究尚缺乏完備的理論體系,特別缺乏應(yīng)用和方法論層面的研究成果。因此,有必要系統(tǒng)地將國(guó)內(nèi)外IRBM的理論、方法和技術(shù)做出詳細(xì)的梳理和分析,對(duì)IRBM的研究方向做出展望。這種研究,可為我國(guó)IRBM的理論與實(shí)踐提供一定的借鑒作用和參考價(jià)值。

1 IRBM的概念、要素、原則與功能

曾維華等[9]對(duì)流域綜合管理與綜合管理的概念進(jìn)行了較為全面的辨析,認(rèn)為綜合管理強(qiáng)調(diào)流域水環(huán)境是一個(gè)整體,需要運(yùn)用多目標(biāo)方法來尋求整體最優(yōu)的水資源管理方案。綜合管理的缺點(diǎn)在于,盡管是全局最優(yōu)策略,但過分依賴數(shù)學(xué)模型與運(yùn)籌學(xué),所得到的最佳方案往往在實(shí)施過程中出現(xiàn)問題,很多沖突問題在這一過程中被掩蓋或回避。因此,流域水資源管理已逐步向多主體的綜合化管理體制過渡。其中,Ontario能源與環(huán)境部[10]從區(qū)域角度將IRBM定義為以水利和水文特征作為首要邊界,通過生態(tài)的系統(tǒng)方式進(jìn)行土地和水資源利用的綜合規(guī)劃與管理。Hopper[11]從最終目標(biāo)的角度定義IRBM是流域內(nèi)的土地和水資源綜合管理,通過控制和保護(hù)水資源,確保生物多樣性,減少土地退化,形成一致的土地和水資源管理社會(huì)目標(biāo)。從管理主體的角度,杜鵬等[12]將綜合管理定義為不同“利益”團(tuán)體進(jìn)行的共同管理過程,包括政府、非政府組織(NGO)、工商業(yè)團(tuán)體和其他組織,也包括有特殊利益的個(gè)人的綜合管理過程?？傮w而言,GWP的定義從IRBM的手段、空間、內(nèi)容和目標(biāo)的角度涵蓋了上述定義對(duì)IRBM的綜合解釋。

1.1 IRBM的內(nèi)容與要素

Hopper[3]與 Mitchell等[4]從 5個(gè)方面論述了IRBM的內(nèi)容。這5方面內(nèi)容分別運(yùn)用系統(tǒng)的、戰(zhàn)略的、參與的、伙伴的和平衡的方式予以對(duì)應(yīng)解決,為IRBM提供了框架性思路。在IRBM的實(shí)施層面,為了完成綜合管理的目標(biāo),需要在管理區(qū)域范圍、水資源管理重點(diǎn)方向等5個(gè)方面予以確定和保證,他們共同構(gòu)成了IRBM的內(nèi)容和要素(表1)。

表1 流域綜合管理的內(nèi)容與要素

1.2 IRBM的原則和功能

由于IRBM的功能性障礙在于難以協(xié)調(diào)跨部門、不同權(quán)限和區(qū)域上對(duì)水資源管理起作用的機(jī)構(gòu)間的關(guān)系,從而造成區(qū)域或流域尺度的“制度真空”,難以完成“自上而下”與“自下而上”管理方式的有效接軌[13]。因此,IRBM的基本原則也圍繞著如何解決“制度真空”的問題而表現(xiàn)為8個(gè)方面(表2)。IRBM的基本原則與水資源綜合管理(IWRM)都是一種管理理念,強(qiáng)調(diào)在管理體制約束條件下解決問題和沖突的分析框架[14]。IRBM功能,同樣是為了完成IRBM的內(nèi)容而設(shè)置,依賴于流域尺度上的規(guī)劃與管理背景條件。在實(shí)踐應(yīng)用中,還需考慮上述原則和功能在不同背景條件下的靈活選擇。

表2 流域綜合管理的基本原則與功能

2 IRBM過程

流域綜合管理本質(zhì)上是一個(gè)決策制定過程[15]。管理方式的轉(zhuǎn)變引發(fā)了水管理決策模式的改變,傳統(tǒng)的流域管理決策強(qiáng)調(diào)以水為中心的單目標(biāo)或多目標(biāo)線性決策方法,無法應(yīng)對(duì)流域各尺度上決策主體間的相互影響,以及這種相互影響帶來的復(fù)雜的兩難、多難決策過程。這一尷尬現(xiàn)狀,對(duì)IRBM的決策過程提出了新的要求,促進(jìn)了流域綜合管理分層決策框架和新的適應(yīng)性綜合管理模式的出現(xiàn)。

2.1 綜合管理決策的制定過程和結(jié)構(gòu)

IRBM作為一種新的決策模式,它認(rèn)識(shí)到流域是大空間尺度復(fù)雜的綜合系統(tǒng),目前的技術(shù)手段和制度并不能解決所有的問題。因此,“生態(tài)系統(tǒng)”作為一種理念在IRBM中得到了應(yīng)用。流域被認(rèn)為是一個(gè)生態(tài)系統(tǒng),人類活動(dòng)的影響僅是流域生態(tài)系統(tǒng)整體機(jī)能的組成部分,面對(duì)復(fù)雜的流域系統(tǒng)管理問題,需要采取選擇性綜合的方法,并非將流域中所有的組分和聯(lián)系都涉及。而選擇性綜合的核心在于依靠利益團(tuán)體的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí),綜合的進(jìn)行決策過程[13]。

基于生態(tài)、系統(tǒng)與選擇性綜合的理念,IRBM的決策制定被細(xì)化為3個(gè)層面,形成了一個(gè)循環(huán)框架結(jié)構(gòu)(圖1),相應(yīng)的決策主體也分別由政府、組織機(jī)構(gòu)和利益團(tuán)體擔(dān)任[16]。

圖1 IRBM決策制定層面與內(nèi)容

IRBM的執(zhí)行與評(píng)價(jià)是決策過程的組成部分,在政策、執(zhí)行和操作3個(gè)層面中分別獨(dú)立完成,執(zhí)行的主體由相應(yīng)的政府、組織和利益團(tuán)體擔(dān)任(圖1)。在流域綜合管理中,評(píng)價(jià)過程包括前期評(píng)價(jià)、過程評(píng)價(jià)和成果評(píng)價(jià),應(yīng)用較多的是成果評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)主體由第三方機(jī)構(gòu)擔(dān)任,以期得到相對(duì)客觀、公正的決策效果,為決策調(diào)整和適應(yīng)性綜合管理提供制度保障[17]。

2.2 適應(yīng)性綜合管理

圖1的決策過程和框架是在假設(shè)流域管理組織具有政策層面的高水平?jīng)Q策,執(zhí)行層面的高水平規(guī)劃和操作層面的高水平實(shí)施條件下得出的。這種假設(shè)面臨的實(shí)際挑戰(zhàn)是下級(jí)決策主體對(duì)上級(jí)決策的不充分理解。為了解決這一難題,流域管理機(jī)構(gòu)嘗試運(yùn)用“自下而上”的參與式模式,包括提供給個(gè)體決策者經(jīng)上層認(rèn)可的改良措施,賦予操作層面的管理者信息選擇的權(quán)利來克服上下層級(jí)信息交流不對(duì)稱造成的矛盾。因此,適應(yīng)性管理模式得以出現(xiàn)。它提供了一種通過強(qiáng)調(diào)管理的靈活性來解決復(fù)雜的問題,依靠自我糾錯(cuò)機(jī)制對(duì)復(fù)雜和不可預(yù)測(cè)的管理錯(cuò)誤進(jìn)行最低程度的信息反饋,依靠反饋信息調(diào)整上一層面的決策方向,達(dá)到制度的建設(shè)性和機(jī)制的持久性,這是流域綜合管理的最新發(fā)展趨勢(shì)和實(shí)踐范式。在整個(gè)適應(yīng)性管理的反饋過程中,信息以數(shù)據(jù)形式進(jìn)行傳遞,這就需要有新的技術(shù)手段——信息支持系統(tǒng)予以保障[18]。

3 IRBM的信息支持系統(tǒng)

IT技術(shù)的普及與發(fā)展為IRBM的決策提供了新的、更為客觀和便捷的工具。作為IRBM發(fā)展的新方向,利用信息系統(tǒng)(決策支持系統(tǒng)(DSS)、地理信息系統(tǒng)(GIS)和數(shù)據(jù)庫(kù)(DBS)系統(tǒng))可以為決策過程提供可靠的數(shù)據(jù),以便做出正確的調(diào)控。信息系統(tǒng)的建立依賴于IRBM的區(qū)域背景條件,特別是流域社會(huì)系統(tǒng)、制度等人文因素的制約。因此,此類人文因素的數(shù)據(jù)整理和類型轉(zhuǎn)化,以及信息系統(tǒng)的建立原則成為不同流域面對(duì)的共性問題。

3.1 IRBM的信息數(shù)據(jù)類型

有效的IRBM決策需要精確、及時(shí)的信息數(shù)據(jù)。這些信息來自研究項(xiàng)目、社區(qū)資源、官方、研究機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)庫(kù)和報(bào)告等集合,包含了大量復(fù)雜的生物物理、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)定量或定性的數(shù)據(jù)形式。Hopper[3]將IRBM中的信息形式歸納為4種類型(表3),IRBM的信息支持系統(tǒng)則包括決策支持系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)3個(gè)子系統(tǒng)。

表3 IRBM的信息類型

3.2 IRBM的信息支持系統(tǒng)建立原則

由于IRBM應(yīng)用空間的基礎(chǔ)背景不同,導(dǎo)致其決策支持系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)內(nèi)容也不盡相同,但建立原則卻得到了廣泛認(rèn)可。共同參與和技術(shù)分享是流域綜合管理信息支持系統(tǒng)(IRBMIS)建立的根本思想,原則包括:①綜合管理信息系統(tǒng)(RBMIS)應(yīng)建立在各層面決策、管理、參與者能力建設(shè)的基礎(chǔ)上;②RBMIS應(yīng)以需求推動(dòng),在信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)和建構(gòu)伊始,需求便清晰地被定義,輸出結(jié)果應(yīng)面向這些終端用戶;③RBMIS應(yīng)具備足夠的靈活性,可以在次級(jí)流域系統(tǒng)傳輸和運(yùn)行;④RBMIS處理信息的過程、方法應(yīng)清晰簡(jiǎn)明,滿足技術(shù)和非技術(shù)人員選擇和評(píng)估;⑤RBMIS應(yīng)是交互式的,便捷的促進(jìn)信息共享;⑥RBMIS應(yīng)促進(jìn)不同層面決策和管理者的學(xué)習(xí),提供可利用的多種選項(xiàng);⑦RBMIS應(yīng)建立在利益團(tuán)體參與基礎(chǔ)上。上述7個(gè)原則成為IRBMIS發(fā)展的普遍原則[19-20]。

4 IRBM的社會(huì)維度

當(dāng)前對(duì)流域生物物理(水文、水循環(huán)、水利用)過程的研究毫無疑問地提高了對(duì)流域水資源轉(zhuǎn)化過程的理解,這些生物物理信息也為流域管理提供了相關(guān)的決策支持?，F(xiàn)狀卻表明,雖然研究者擁有比過去更深入的對(duì)流域過程的認(rèn)識(shí)和理解,卻并沒有在流域管理中得到預(yù)期效果,問題在于忽視了流域管理中社會(huì)維度的價(jià)值和作用。IRBM作為全新的管理模式,其不同于傳統(tǒng)模式的特點(diǎn)在于重視和利用包括社會(huì)維度在內(nèi)的多種變量(生物物理、經(jīng)濟(jì)、工程措施等)對(duì)流域進(jìn)行綜合管理。在IRBM中社會(huì)維度被解耦為社會(huì)制度與能力建設(shè)2個(gè)主要方面[21-22]。

IRBM的社會(huì)制度與能力建設(shè)涉及IRBM過程的各方面,措施也高度多樣化,但是基本思想可總結(jié)為IRBM的核心是運(yùn)用社會(huì)制度和能力建設(shè)工具來提高流域管理水平,而非作為流域管理的附著物,并進(jìn)一步將利益團(tuán)體的參與作為社會(huì)制度與能力建設(shè)的核心手段[23],具體內(nèi)容可歸納為表4。

表4 IRBM社會(huì)制度與能力建設(shè)集

5 評(píng)述與展望

IRBM的本質(zhì)是一種管理理念,它是一種受管理體制約束條件下解決問題的思維方式和分析框架。流域綜合管理的生命力在于它的基本價(jià)值和原則可以在不同流域背景的各個(gè)層面上靈活和適應(yīng)性的實(shí)踐,是流域管理最高層的“生態(tài)”、綜合和選擇性理念與執(zhí)行、實(shí)施層面的“自下而上”式管理的完美結(jié)合的方法論,它具備以下主要特征:

a.IRBM是一個(gè)決策制定過程,需要在流域不同空間尺度上的各個(gè)層面完成政策的制定、執(zhí)行、操作、評(píng)估和反饋循環(huán)。在此過程中,靈活的管理機(jī)制和體制促進(jìn)了適應(yīng)性管理模式的發(fā)展和應(yīng)用。

b.IRBM強(qiáng)調(diào)公眾和利益團(tuán)體的參與在中觀、微觀管理尺度上的價(jià)值和作用,并將參與機(jī)制融入流域綜合管理的社會(huì)制度和能力建設(shè)工具中,進(jìn)而作為流域管理的必要手段和步驟,并不作為流域管理的附著物,這是IRBM模式與以往其他流域管理模式的根本差異所在。

c.IRBM的寬范圍、多層面和多團(tuán)體參與的特點(diǎn)對(duì)流域綜合管理的決策、執(zhí)行、評(píng)估和反饋過程提出了更高、更精確的要求,信息支持系統(tǒng)作為一種新技術(shù)手段,可以滿足這一新要求。而流域綜合管理信息支持系統(tǒng)的建立則要依賴于所在區(qū)域背景條件,涉及流域系統(tǒng)社會(huì)、制度等人文因素的特征。

基于上述特征的總體把握,結(jié)合對(duì)國(guó)內(nèi)外IRBM研究的系統(tǒng)梳理和分析[24],可以得出IRBM研究的突破點(diǎn)和新方向:①IRBM理論與實(shí)踐發(fā)展的相互關(guān)系,經(jīng)歷了先實(shí)踐后理論的過程,在GWP等組織和研究機(jī)構(gòu)的推動(dòng)下,將進(jìn)入理論研究與實(shí)踐探索并重,實(shí)踐總結(jié)和理論更新相互促進(jìn)的新階段。②IRBM的“自下而上”參與理念在流域小空間尺度上的決策或執(zhí)行層面的應(yīng)用,將會(huì)為流域綜合管理模式在傳統(tǒng)管理制度下的采納和應(yīng)用提供可能,這將是引入流域綜合管理研究的切入點(diǎn)和與傳統(tǒng)管理體制接軌的結(jié)合點(diǎn),也將是IRBM研究的重點(diǎn)方向。③在我國(guó)現(xiàn)有流域管理體制下,相對(duì)閉合的流域系統(tǒng)(如黑河、塔里木內(nèi)陸河流域)的水資源與生態(tài)環(huán)境矛盾突出,管理層面涉及部門相對(duì)較少,將是進(jìn)行IRBM改革的優(yōu)先區(qū)域,也是流域綜合管理研究與實(shí)踐的重點(diǎn)區(qū)域,相信在不久的將來,將會(huì)有干旱區(qū)內(nèi)陸河流域特點(diǎn)的成果出現(xiàn)。

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Comment on integrated river basin management research

DU Peng1,2,FU Tao1
(1.Water Policy Research Center,Environmental Science and Engineering Department,Tsinghua University,Beijing100084,China;2.Western Development Research Center,Ningxia University,Yinchuan750021,China)

Integrated river basin management(IRBM)is a new idea and analytical framework for resolving water problems and conflicts under restrictions from traditional river basin management systems.IRBM emphasizes the idea that high-level decision-makers use ecological and selective integrated management ideas combining implementation and carrying out of the level participatory mode together to resolve water issues.The core value of social institutions and organizations is used to increase the river basin management efficacy.By means of identifying the concepts,elements,contents,and functions of IRBM in China and elsewhere,IRBM should be considered a decision-making process for complex systems.The content and the features are different for river basins with different spatial dimensions and at different decision levels.IRBM has become a new tendency in integrated management.The principle of establishing information systems,two common problems in data transformation,and the value and content of the social dimension are further discussed in thispaper.The current research statusof IRBM is reviewed and several perspectives are proposed for current basin management in China.

integrated river basin management(IRBM);research comment;integrated water resources management;water resources

TV213.4

A

1004-6933(2010)03-0068-05

國(guó)家水體污染控制與治理科技重大專項(xiàng)(2008ZX07318-008)

杜鵬(1979—),男,寧夏吳忠人,助理研究員,博士,從事流域水資源、水環(huán)境管理與生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的研究。E-mail:pengkong829@126.com

2008-10-31 編輯:高渭文)