美國州際間和州內(nèi)水資源分配方式及啟示

徐愛霞 曹建廷

(1.北京市水利規(guī)劃設(shè)計研究院 北京 100044;2.水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院 北京 100120)

水資源分配是水資源管理的重要內(nèi)容。當(dāng)前我國北方地區(qū)水資源短缺問題十分尖銳,通過水資源在省際間和省內(nèi)的科學(xué)分配,提高水資源的配置效率,對緩解水資源短缺,減少水事沖突具有重要意義。在此擬通過美國州際間和州內(nèi)的分配方式的分析,為我國的省際和省內(nèi)水資源分配提供一定的借鑒。

1 美國州際間水資源分配

1.1 州際間水資源分配方式

盡管受聯(lián)邦政府航運使用權(quán),以及國會關(guān)于管理航運的貿(mào)易條款的限制,美國各州政府擁有憲法賦予的管理其所轄范圍內(nèi)水資源的權(quán)利。盡管如此,當(dāng)一個州實施其權(quán)利開發(fā)跨州的河流時,其對相鄰的另一個州的水資源沒有直接的權(quán)利,其開發(fā)不能損害下游其他州的利益。決定一個州從跨州的河流取多少水量的權(quán)利,不是一個簡單的工作,涉及跨州河流權(quán)益爭端的裁決權(quán)也在這些州之外。

不同州際間水資源分配有三種類型:國會分配、司法判決、州際間的協(xié)議。當(dāng)由國會操作水資源分配時,國會分配類型產(chǎn)生,但這種類型很少。當(dāng)一個州有清楚的令人信服的證據(jù)說明其應(yīng)用的跨州河流的水資源權(quán)利受到縮減或消失時,這個州有權(quán)利在公平分配原則下訴諸于最高法院訴訟,司法判決分配類型出現(xiàn)。最后一種最常見和通常首選的州際間水資源分配的方式是各州間的協(xié)定或合同。協(xié)定是相關(guān)各州之間法律上關(guān)于跨州河流水資源利用達(dá)成一致的文件,并為聯(lián)邦法律的批準(zhǔn)認(rèn)可。表1為部分州際間水資源分配的協(xié)定。

表1 美國部分州際間水資源分配的協(xié)定[1]

1.2 州際間水量分配特點

在美國,州際間水量分配協(xié)定中,水資源分配的條款通常不討論州際間流量分配的基本原理,但簽署的一些協(xié)定顯示,水量分配的一個準(zhǔn)則是保護(hù)相應(yīng)州在簽定協(xié)定前水資源的利用水平。

大多數(shù)協(xié)定規(guī)定,在各州內(nèi)形成的水資源歸相應(yīng)的各州,只有共同擁有的河段的水被分配。只有一小部分協(xié)定,不管各州產(chǎn)水的多少,進(jìn)行水資源在州際間的分配。不管確定水資源公平分配的原則是什么,州際間水資源分配通常以固定徑流量,或徑流量的百分比來表示。協(xié)議說明的流量可以是年、月、或日流量。可以分配的總水量決定于確定站點的觀測資料,或者水文模型預(yù)測的特定地點的水量。

蓄水量的分配在協(xié)議中比較簡單,基本上是規(guī)定上游州蓄水的限量。蓄量的限制可以表示為固定的蓄水量,或蓄水位,或者是根據(jù)季節(jié)和流量特征變化的一系列蓄水量。在這類協(xié)定中,下游的州通常只能得到上游州滿足其蓄水份額后的流量,因此承擔(dān)大部分水資源短缺的風(fēng)險。關(guān)于蓄水量分配協(xié)定的最大優(yōu)點是相對容易操作、監(jiān)測和強制執(zhí)行。

1.3 科羅拉多河分水案例

科羅拉多河流域而積631957.099km2,流域上游包括科羅拉多、猶他、懷俄明和新墨西哥四個州,這些州人口稀少,但產(chǎn)水量大;流域下游包括亞利桑那、加利福尼亞和內(nèi)華達(dá)三個州,這些州人口多,灌溉用水量大?？屏_拉多河最下游段流經(jīng)墨西哥,最后匯入加利福尼亞灣。

1921年,流域各州要求聯(lián)邦政府協(xié)助它們制定一項協(xié)定,以確保公平分配河水。由于各州很難就分配河水問題達(dá)成共識,聯(lián)邦政府于1922年將整個流域按上游四州、下游三州分割成兩大部分,水權(quán)各占50%,并最終制定了一個妥協(xié)方案,在上游各州未用完50%的水量時,下泄的水量可供下游使用,但上游地區(qū)保留這些水權(quán)。

1948年,上游各州達(dá)成分水協(xié)議,確定各州分水比例,其中科羅拉多州為51.7%,猶他州為23%,懷俄明州為14%,新墨西哥州為11.25%。

下游各州的水量分配方案由于加利福尼亞和亞利桑那州的矛盾難以協(xié)調(diào),最后由美國最高法院在1963年裁決,加利福尼亞州分得53.68億m3,亞利桑那州34.16億m3,內(nèi)華達(dá)州3.66億m3,另外各州還有權(quán)使用其境內(nèi)的科羅拉多河支流的水資源。

2 美國各州內(nèi)水量分配方式

在美國,水權(quán)體系管理和調(diào)節(jié)各州內(nèi)水資源的利用。決定各州內(nèi)每個用戶水資源分配份額的標(biāo)準(zhǔn),依各州水資源分配的水權(quán)體系不同而不同。水權(quán)體系確定了水的合法利用權(quán)利的條款。在美國沒有國家級的水權(quán)體系,每個州有各自的承認(rèn)合法水權(quán)的方法和標(biāo)準(zhǔn)。對地表水權(quán)來說,水權(quán)系統(tǒng)運行的兩個主要法律原則確定的法律界線為:濱岸權(quán)原則和優(yōu)先占用原則。從傳統(tǒng)來說,美國東部的州,如阿肯薩斯、特拉華、佛羅里達(dá)、佐治亞等州,由于水資源較為豐富,在他們的水管理系統(tǒng)中采用的是濱岸水權(quán)體系;而美國密西西比河以西的大部分州,如猶他州、科羅拉多州和俄勒岡州等,由于干旱缺水,用水較為緊張,采用的則是優(yōu)先占用水權(quán)體系。還有一些州采用的是混和的或雙重的水權(quán)體系。

2.1 濱岸水權(quán)體系的水量分配

濱岸水權(quán)的核心是指土地所有權(quán)人對與其土地相毗鄰的河流自然地享有水權(quán)。它起源于英國普通法,后被美國東部各州的法律所沿襲,也被西部一些州的法律所承認(rèn)。

在實施濱岸水權(quán)體系的州,沿河岸的用戶有權(quán)利用充分多的水資源,只要其利用不對沿岸其他用戶產(chǎn)生負(fù)面影響。如果產(chǎn)生沖突,通過州法院訴訟,決定沿岸用戶的水資源的公平份額,以及對產(chǎn)生損害的可能補償。盡管各州裁決各用戶用水多于或少于其份額的標(biāo)準(zhǔn)不同,但總是基于合理利用和公平的理念。關(guān)于法院確定公平分配的標(biāo)準(zhǔn),幾個一般性的標(biāo)準(zhǔn)包括:占用的優(yōu)先級、自然和氣候條件、耗水性應(yīng)用、退水規(guī)律、應(yīng)用的范圍、可得到的蓄水、下游收益與上游損失的對比。

2.2 調(diào)整的濱岸水權(quán)體系的水量分配

過去美國東部實施濱岸水權(quán)體系的州,在相當(dāng)長的時期各州水資源能夠滿足用水需求,但最近幾十年,由于極端干旱和水資源需求的增加,水資源短缺的頻次和程度增加。

一些研究顯示純粹的應(yīng)用濱岸水權(quán),造成了用水的不確定性和混亂,阻礙了水短缺問題的解決。由于純粹濱岸水權(quán)體系的局限性,東部許多州在濱岸水權(quán)體系的基礎(chǔ)上,建立了新的調(diào)整的水資源許可系統(tǒng)。這一轉(zhuǎn)變從二十世紀(jì)50年代開始,通過立法條例,確定水資源的許可要求和管理機(jī)構(gòu)。

迄今,原來30個實施濱岸水權(quán)體系的州中有16個州對其水資源分配制定了綜合的管理條例。這些條例的目的包括:保護(hù)水資源、提高水利用效率、保證水利用與公共利益的一致性、編制綜合規(guī)劃、保持最小河道流量、促進(jìn)防洪、在水資源短缺時水資源分配。

在調(diào)整的濱岸水權(quán)體系的州,最大的革新是增加了水資源許可的內(nèi)容,即:為了獲得水資源的利用權(quán)力,需要管理部門的許可。只有在水短缺時,管理部門從系統(tǒng)的角度決定水資源利用的優(yōu)先級。競爭性用水的權(quán)利根據(jù)許可的條款而決定,而不是沿岸的特性。

美國東部各州通常比西部各州對生態(tài)用水更加重視,建立了最小流量的概念,對于最小流量給予更高的用水優(yōu)先級。

對滿足最小流量后剩余的水量,再依據(jù)個體水權(quán)進(jìn)行分配。確定各用水戶水資源分配額度大小有不同的方法,一般而言,額度的大小與土地面積的大小,特別是沿岸土地面積的大小相關(guān)。

分配額度通常與所占有的土地、沿河岸線長度、或用戶用水能力大小成比例。

在美國東部調(diào)整的濱岸水權(quán)體系的一些州采取特定的方法,對水權(quán)進(jìn)行評估,其額度大小取決于與國家發(fā)展利益、水利用政策、歷史上耗水、水資源利用的經(jīng)濟(jì)價值等的兼容性。

2.3 優(yōu)先占用水權(quán)體系的水量分配

優(yōu)先占用原則是指按占有、利用水資源的時間先后來確定水權(quán)的取得以及水權(quán)之間的優(yōu)先次序的原則。

有人將它表述為,先占有和利用水資源者,優(yōu)先取得水權(quán),或者其水權(quán)居于優(yōu)先位序。其產(chǎn)生和存在的必要性首先表現(xiàn)在,非毗鄰水源的土地同樣需要用水,可是依據(jù)濱岸水權(quán)體系卻達(dá)不到目的,而依據(jù)優(yōu)先占用水權(quán)體系就能實現(xiàn)用水。

在優(yōu)先占用水權(quán)體系,分配水資源的量直接與有益的利用概念相關(guān),在這一體系的早期階段,只要其優(yōu)化有益的利用,可以不受限制地利用其沒有占用的水資源量。

隨著水資源日益短缺,西部水管理更程序和條理化,各州在決定水許可份額時,更加嚴(yán)厲。在水資源分配的過程中,更加考慮其他因素,如對現(xiàn)有占用用戶的損害、區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益、水利用優(yōu)先級、節(jié)水技術(shù)、公益信托、對環(huán)境的關(guān)心。

如從1985年起,德克薩斯州在批準(zhǔn)新的水權(quán)時,要求其環(huán)境質(zhì)量委員會考慮潛在的對水生或陸生棲息地的環(huán)境損害。

影響水量分配最重要的因素是可以利用的水資源量,許多州宣布在一些流域已充分占用或過度占用,并且限制對額外的其他用戶進(jìn)行水分配。如果存在豐富的水資源沒有被占用,考慮以下四個方面進(jìn)行這些水資源的分配。(1)相對水資源要轉(zhuǎn)移的區(qū)域,水資源產(chǎn)生的地理區(qū)域;(2)以前的用水需求申請;(3)水體的排他性;(4)水資源再分配的潛力。

3 美國水量分配方式對我國的啟示

3.1 我國省際間水量分配

對于我國省級行政區(qū)間的水資源分配,是多方利益相關(guān)者相互協(xié)調(diào)的結(jié)果,目前我國政治經(jīng)濟(jì)體制、法律基礎(chǔ)和水量分配巨大的司法成本,決定了不可能如美國那樣進(jìn)行司法判決。

我國省級行政區(qū)間的水量分配應(yīng)主要由流域機(jī)構(gòu)代表水行政主管部門,對流域內(nèi)省區(qū)進(jìn)行協(xié)調(diào),確定分水方案,報國務(wù)院批準(zhǔn)。最終分水方案的確定,是在國家批復(fù)的水資源綜合規(guī)劃基礎(chǔ)上,流域內(nèi)不同省份相互協(xié)調(diào)的產(chǎn)物,因此需要加強不同利益相關(guān)者的相互協(xié)調(diào)。

我國水行政主管部門應(yīng)鼓勵相關(guān)省份之間,在遵照已批復(fù)規(guī)劃的基礎(chǔ)上,相關(guān)省份進(jìn)行協(xié)調(diào),達(dá)成分水協(xié)議,上報水行政主管部門,報國務(wù)院審批?？缌饔虻乃糠峙?應(yīng)由國家水行政主管部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。

流域機(jī)構(gòu)對水量分配方案的實施應(yīng)發(fā)揮重要作用。

省級行政區(qū)間水量分配方案的表現(xiàn)形式應(yīng)盡可能簡單,應(yīng)以固定水量或固定比例的形式。流域機(jī)構(gòu)應(yīng)加強跨省級界面的水量監(jiān)測。流域機(jī)構(gòu)和相關(guān)省區(qū)應(yīng)形成會商和信息交流機(jī)制,保證水量分配方案的實施,這同時也有利于促進(jìn)水資源的有償轉(zhuǎn)讓。

在水資源過度開發(fā)的流域或區(qū)域,應(yīng)該對外宣布這些流域已過度開發(fā),禁止發(fā)放新的取水許可,禁止額外的用戶加入,防止加大對水資源開發(fā)造成資源和環(huán)境狀況的進(jìn)一步惡化。

3.2 我國省級行政區(qū)內(nèi)水量分配

我國省級行政區(qū)內(nèi)的水量分配,應(yīng)更加重視保護(hù)農(nóng)民的用水利益。農(nóng)民通常是水資源的優(yōu)先占有者,但由于城市和工業(yè)的發(fā)展,一定程度上擠占了弱勢的農(nóng)民群體的用水。當(dāng)前水量分配中重視農(nóng)民用水需要具有更加重要的意義,突出表現(xiàn)在保障糧食安全、構(gòu)建和諧社會等重要方面。

應(yīng)該實施更加嚴(yán)格的取水許可制度。各省應(yīng)根據(jù)流域水量分配的額度或各省之間水量分配的協(xié)議,根據(jù)國務(wù)院令第460號《取水許可和水資源費征收管理條例》的要求,逐級明確區(qū)域取水許可總量,并在此基礎(chǔ)上,分配到用水戶。在水資源分配到用水戶的過程中,不但要考慮現(xiàn)有的水資源量、開發(fā)利用條件,更要考慮對現(xiàn)有用戶、對生態(tài)環(huán)境的影響。

1 國務(wù)院.取水許可和水資源費征收管理條例.2006.

2 Kenney,D.S.Water allocation and management in the western United States:An overview[C].International Working Conference on Water Rights:Institutional Options for Improving Water Allocation.Hanoi,Vietnam.2003.

3 McCormick Z.L.Interstate water allocation compacts in the western United States-somesuggestions[J].Water Resources Bulletin,1994,30(3):385-395.