中國民營電視產(chǎn)業(yè)的制度變遷

□李明海 賴黎捷

民營電視產(chǎn)業(yè)是在民營經(jīng)濟政策和電視媒介政策的雙重約束下發(fā)展的。我國民營經(jīng)濟政策的整體大環(huán)境一直不利于民營電視節(jié)目公司的成長?！笆聵I(yè)單位企業(yè)化管理”和“制播分離”以來，我國的媒介政策環(huán)境逐步寬松，在文化體制改革的浪潮中，中國民營電視產(chǎn)業(yè)的政策環(huán)境發(fā)生了深刻的變化。改革開放以來，中國民營電視產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)歷了四個階段。①

政策空白階段（1978-1994）

在中國，電視從一出生就被認為是宣傳工具而拒絕民營化，電視事業(yè)在相當長的時間內(nèi)被認為是改革的禁區(qū)。中共中央1983年37號文件對中國廣播電視業(yè)的性質(zhì)與任務(wù)作出了憲政意義上的闡述：“廣播電視是教育、鼓舞全黨全軍全國各族人民最強大的宣傳工具，是黨和政府的喉舌?！痹?994年以前，中國沒有出現(xiàn)一家以電視節(jié)目制作和經(jīng)營為主要業(yè)務(wù)的正式注冊的民營電視企業(yè)。在這一階段，政策制訂者根本沒有民營電視的概念，國家有關(guān)電視的法規(guī)和政策，也主要針對各級政府主辦的電視臺（站）及其相關(guān)人員，與民營電視沒有任何關(guān)系。

中國經(jīng)濟改革的總目標在這一時期不斷地變化：1978年中共十一屆三中全會提出“計劃經(jīng)濟為主、市場調(diào)節(jié)為輔”；1984年中共十二屆三中全會提出發(fā)展社會主義有計劃的商品經(jīng)濟；1992年中共十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制，同年中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》中將廣播電視等媒體正式列入第三產(chǎn)業(yè)，但仍然屬于事業(yè)單位。在這樣的總目標下，電視媒介政策變化頻繁。但是，從1983年“四級辦廣播、四級辦電視、四級混合覆蓋”的增量發(fā)展政策到之后的減量增質(zhì)政策，都是在不同的國有電視媒介各自的系統(tǒng)內(nèi)運作的，其他社會資本完全被排除在外。

在民營電視產(chǎn)業(yè)政策的空白期，對電視媒介的意識形態(tài)控制和對私營經(jīng)濟的歧視政策，也形成了對民營電視的禁止政策。1994年8月，鄭州電視臺就曾以開辦“鄭州電視二臺”的名義，開辦股份制的“中原電視臺”。對于一般企業(yè)來說，股份制早已不是什么新鮮事物。但是對當時中國的電視臺來說，“股份制”的提出無異于離經(jīng)叛道，結(jié)果是“胎死腹中”，有關(guān)負責人還受到了“嚴肅處理”?！疤幚怼钡睦碛沙恕拔唇?jīng)有關(guān)部門批準”外，還有“電視臺是黨的宣傳輿論部門，不能搞股份制”。但是，還是有一些民營廣告公司零星地從事電視廣告和其他節(jié)目制作業(yè)務(wù)，可以說，1994年北京嘉實文化傳播公司的成立，既利用了政策的空白，又是對禁止民營電視政策的一次大膽突破。

積極限制政策階段（1995-1997）

政策的制定和貫徹需要社會成本，因此當民營廣告公司在電視制作方面有所發(fā)展時，政策不會立即做出反應(yīng)。一般是在政府認識到了它的重要性，或是其行為已經(jīng)越軌，超出了政府所能承受的范圍時，政策的管制才接踵而來。民營電視的發(fā)展引起政府管理部門的重視，以1995年原廣播電影電視部第16號令為標志，政府對民營電視采取積極限制政策。

1995年廣播電影電視部第16號令第五條規(guī)定：“個人、私營企業(yè)原則上不設(shè)立影視制作經(jīng)營機構(gòu)?！痹瓘V播電影電視部社會管理司 《關(guān)于實施<影視制作經(jīng)營機構(gòu)管理暫行規(guī)定>若干問題的通知》（廣發(fā)社字［1995］10號）明確規(guī)定：“個人或私營企業(yè)不得作為上級主管部門或者直接成立影視制作經(jīng)營機構(gòu)。已成立此類機構(gòu)的，一律取消其電視節(jié)目制作經(jīng)營業(yè)務(wù)?！薄肮煞葜乒净蛴邢挢熑喂静坏米鳛樯霞壷鞴懿块T設(shè)立影視經(jīng)營機構(gòu)。各類廣告公司不準增項開展電視節(jié)目制作業(yè)務(wù)，尤其是不得開展電視劇制作和發(fā)行業(yè)務(wù)?！薄坝耙曋谱鹘?jīng)營機構(gòu)原則上應(yīng)是全民所有制性質(zhì)，對集體所有制和有限責任公司形式的機構(gòu)要嚴格掌握，從嚴控制比例”等一系列條款。

消極限制政策階段（1997—2002）

《廣播電視管理條例》于1997年9月1日頒布實施。該條例已不再專門提“個人、私營企業(yè)”是否可以設(shè)立廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營機構(gòu)，只是強調(diào)要經(jīng)過“批準”和“取得廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營許可”（第三十一條）。以《廣播電視管理條例》的頒布實施為標志，政府對民營電視采取消極限制政策。消極限制就是有條件地發(fā)展，對民營電視采取“睜一只眼閉一只眼”的態(tài)度，與積極限制相比，消極限制是一個不小的進步。

1997年11月底召開的全國新聞廣播影視業(yè)改革開放座談會，客觀上對民營企業(yè)的發(fā)展起了推動作用。會議就調(diào)整和完善所有制結(jié)構(gòu)、允許電視產(chǎn)業(yè)進行股份制試點等改革議題達成了共識。從此以后，廣電部的16號令雖然沒有被廢除，但是，《廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營許可證》（1998年10月之前叫《影視制作經(jīng)營許可證》）的發(fā)放已沒有以前那么嚴格了。2000年廣電總局提出廣播電視的制播分離（后來改稱電視節(jié)目制作的多元化），極大地鼓舞了民營企業(yè)家的熱情，一大批有分量的民營電視節(jié)目制作公司紛紛從地下浮出水面。著名的如《歡樂總動員》的制作方歡樂傳媒、《娛樂現(xiàn)場》的制作方光線傳媒、承包北京電視臺生活頻道的銀漢傳播、以國際電視節(jié)目貿(mào)易著稱的唐龍國際、以經(jīng)營影視城為主的橫店集團等。而以投拍影視劇為主的華誼兄弟太合公司在這期間一口氣投資拍攝了 《沒完沒了》《天下無賊》等叫好又叫座的電影和《夢斷紫禁城》等電視劇。

但是，成績歸成績，限制歸限制。在國家沒有把民營電視視為中國電視市場繁榮的必要成分之前，民營電視機構(gòu)是不可能取得完全的市場權(quán)利的。即便是拿到《廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營許可證》的民營企業(yè)，也隨時有被取締的可能。2000年4月，國家有關(guān)部門在全國15個省、自治區(qū)一次就吊銷了82家廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營單位的 《許可證》，其中大部分是民營機構(gòu)。2000年，北京英事達公司全面承接重慶衛(wèi)視周六、周日的節(jié)目制作，并負責經(jīng)營這兩天的廣告。北京英事達公司帶著熱情而來，并且啟動了現(xiàn)在看來都還很時尚的節(jié)目計劃?？墒?，限制政策使電視臺的員工對民營的英事達公司有歧視，處處為難英事達公司。一年過后，英事達公司帶著600萬債務(wù)遺憾而去。

2001年8月中共中央宣傳部、國家廣播電影電視總局、新聞出版總署下發(fā)了《關(guān)于深化新聞出版廣播影視業(yè)改革的若干意見》（中辦17號文件），這是中國政府全方位深化媒體改革的一個重要文件。這一文件的出臺標志著媒體政策正式開放，經(jīng)營性資產(chǎn)可以上市是這一政策傳達的最重要信息，從此民營資本得以名正言順地進入傳媒產(chǎn)業(yè)。在這個文件的基礎(chǔ)上，國家廣播電影電視總局先后下發(fā)的有關(guān)集團化、媒介融資、跨地區(qū)經(jīng)營等方面規(guī)制的文件多達15個，初步突破了資本運作壁壘，媒介集團可在新聞出版廣播影視系統(tǒng)內(nèi)部通過融資、銀行貸款、買方借貸、股份等形式募集資金。廣播電視傳輸網(wǎng)絡(luò)公司的股份制改造、電視劇的制作、圖書發(fā)行機構(gòu)等在確保國有控股的情況下，可以吸納國外和國內(nèi)非國有資金，從而初步放寬了市場準入，擴大了社會資本和外資進入中國媒介的領(lǐng)域。

2001年底，廣電總局允許符合一定條件的民間公司制作電視節(jié)目，但該“行業(yè)準入細則”并未公布，僅在行業(yè)內(nèi)部掌握。因此，民間電視節(jié)目制作機構(gòu)雖然如雨后春筍般出現(xiàn)，實際上卻沒有獲得政策的有力支撐，充其量只是電視頻道擴充造成的節(jié)目需求量大于電視臺供應(yīng)能力而產(chǎn)生的政策邊緣衍生物。黃升民教授調(diào)查后指出，電視臺的節(jié)目多以自制生產(chǎn)為主，委托社會上的制作機構(gòu)生產(chǎn)和與其合作生產(chǎn)比例較低。社會化的節(jié)目生產(chǎn)在中國仍未真正實現(xiàn)。電視媒介從內(nèi)容生產(chǎn)角度來講，還是沿襲過去自產(chǎn)自用的傳統(tǒng)，即便一些不能自制的節(jié)目，也更傾向于和社會上的制作機構(gòu)合作生產(chǎn)，而完全委托社會上制作機構(gòu)做就顯得不是那么放心。當時，民營電視的身份是不明確的，地位是不穩(wěn)固的，在電視臺需要、民營公司又循規(guī)蹈矩的情況下，管理當局對其“睜一只眼閉一只眼”。但是，一旦管理部門認為其有“違規(guī)”行為，隨時可以采取措施，因為它們沒有法規(guī)保障，特別脆弱。2002年3月唐龍被叫停事件就是最有力的說明。唐龍國際傳媒公司被叫停冠冕堂皇的理由是“沒有電視制作許可證”。政府管理上的曖昧，對民營制作公司造成諸多不確定性，使民營制作公司融資和信貸困難，與電視臺交易處于完全弱勢地位，不受市場規(guī)則保護。

在消極限制階段，廣電總局針對電視臺的一些管理規(guī)范也刺激和推動了民營電視產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。如在2000年初，廣電總局下發(fā)緊急通知，要求全國各電視臺、有線電視臺在19:00—21:30的晚間黃金時段內(nèi)，播放港臺電視劇的比例全年不超過15%，除經(jīng)廣電總局確定允許播放的引進劇外，不得安排播放引進劇。此后，港臺電視劇漸漸退出了晚間黃金檔，由此空缺出大量播出時段，大大刺激了國產(chǎn)電視劇的生產(chǎn)和交易，很多民營電視公司成為這一政策的受益者。

鼓勵政策階段（2003—）

黨的十六大和十六屆四中全會提出要通過文化體制改革解放和發(fā)展文化生產(chǎn)力，為廣播影視產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定了理論基礎(chǔ)。2003年12月，國務(wù)院辦公廳頒發(fā)了105號文件，其中第十條規(guī)定，“鼓勵、支持、引導(dǎo)社會資本以股份制、民營等形式，興辦影視制作、放映、演藝、娛樂、發(fā)行、會展、中介服務(wù)等文化企業(yè)，并享受同國有文化企業(yè)同等待遇”。2003年中共中央辦公廳21號文件提出了要全面深化文化產(chǎn)業(yè)體制改革，之后國家廣播電影電視總局下發(fā)了《關(guān)于促進廣播影視產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，新聞出版總署下發(fā)了《新聞出版體制改革試點工作實施方案》等文件，昭示著中國媒介規(guī)制變革步入了一個新的階段。這也意味著，中國民營電視產(chǎn)業(yè)發(fā)展進入了一個新時期。

首先，將媒介業(yè)按屬性的不同分為公益性事業(yè)和經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)兩類，將除新聞宣傳以外的社會服務(wù)類、大眾娛樂類節(jié)目和專業(yè)報刊出版等經(jīng)營性資源從現(xiàn)在的事業(yè)體制中分離出來，按現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)和企業(yè)制度組建公司，實行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，并推進經(jīng)營性資源的區(qū)域整合和跨地區(qū)經(jīng)營。這一點與中辦17號文件有所不同，即將改革的重點放在了經(jīng)營性資源上。其次，全面放開對經(jīng)營性資源的資本運作，允許各類所有制機構(gòu)作為經(jīng)營主體進入非新聞宣傳類的其他項目運營。將核心業(yè)務(wù)從市場主體的經(jīng)營中抽離，所有的市場性政策都是就“經(jīng)營性資源”而言的?！蛾P(guān)于促進廣播影視產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》明確規(guī)定：“允許各類所有制機構(gòu)作為經(jīng)營主體進入除新聞宣傳外的廣播電視節(jié)目制作業(yè)”。為各類資本進入進一步消除了政策的障礙。《意見》強調(diào)：“凡是法律法規(guī)未禁止的領(lǐng)域都要允許非公有資本進入或參與?！边@可以看作政策“底線”在逐漸降低，顯然會對民間機構(gòu)有利，但主要目的是便于主流媒體聚集社會資源，以確保主流媒體在市場中的強勢地位，扶植民間資本進入電視領(lǐng)域并不是政策的目標。

2004年8月，國家廣電總局頒發(fā)實施了新的《廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營管理規(guī)定》（第34號令）。該令第五條明確規(guī)定：“國家鼓勵境內(nèi)社會組織、企事業(yè)機構(gòu)（不含在境內(nèi)設(shè)立的外商獨資企業(yè)或中外合資、合作企業(yè)）設(shè)立廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營機構(gòu)或從事廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營活動”。第八條規(guī)定：“審批機關(guān)應(yīng)在收到齊備的申請材料之日起的二十個工作日內(nèi)作出批準或不批準的決定。對符合本規(guī)定第六條、第七條規(guī)定的，應(yīng)為申請機構(gòu)核發(fā)《廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營許可證》；對不批準的，應(yīng)向申請機構(gòu)書面說明不予批準的理由?！痹摿畹牡谑龡l對申領(lǐng)《電視劇制作許可證（甲種）》的條件也大幅度放寬。

為貫徹落實《行政許可法》，推進廣播影視依法行政，根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》的相關(guān)規(guī)定，2005年3月發(fā)布的《關(guān)于廢止部分法規(guī)性文件的決定》，決定廢止《影視制作經(jīng)營機構(gòu)管理暫行規(guī)定》（廣播電影電視部令第16號）、《關(guān)于實行廣播電視節(jié)目制作、發(fā)行行業(yè)準入制度的實施細則》（試行）（廣發(fā)辦字〔2001〕1476 號）等 45 件廣播影視法規(guī)性文件，中國民營電視的政策環(huán)境大為改善，原來規(guī)章和規(guī)范性文件經(jīng)常出現(xiàn)的“禁止”“嚴禁”“制止”“堅決制止”“處罰”等字眼大大減少，“鼓勵”“允許”“促進”“服務(wù)”“程序”“依法管理”等字眼大大增多。

自國家廣播電影電視總局頒發(fā) 《關(guān)于促進影視產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》以來，“中國電視產(chǎn)業(yè)的開放就在市場和法規(guī)政策兩個方面齊頭并進，相互推動”。②但是，和世界發(fā)達國家的廣播電視法規(guī)和政策的開放性和規(guī)范性相比，和中國電視產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際需求相比，中國廣播電視產(chǎn)業(yè)法規(guī)和政策都需要進一步完善。民營電視要想爭得和電視臺一樣的市場地位，還有待時日，更有待于政府的政策扶持。從政策的開放到穩(wěn)定，再到實際的落實，還需要一段時間，甚至?xí)霈F(xiàn)反復(fù)。

注釋：

①陸地教授把民營電視的發(fā)展分為三個階段（參見陸地：《解析中國民營電視》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2005年版），筆者參考了他的研究成果，從政策制訂者的視角提出四階段說法，并對每個階段的標志性事件做了說明。

②陸 地：《2004年中國電視產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告》，選自《中國傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告》，北京，中國科學(xué)文獻出版社，2005年版。