未來(lái)反腐戰(zhàn)略的取勝策略

在目標(biāo)鎖定不合理情況下，高成本反腐方式有如揚(yáng)湯止沸，難以持續(xù)發(fā)展——

改革開(kāi)放30年來(lái)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成效卓著是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，但是，與之同時(shí)，卷進(jìn)腐敗的人員之多、金額之巨，職權(quán)之重、級(jí)別之高的紀(jì)錄，也不斷地被刷新。中央對(duì)此的論斷，也是多年不變的4個(gè)字:仍然嚴(yán)峻。其原因何在?中國(guó)未來(lái)反腐戰(zhàn)略將如何取勝?

得之于政改推動(dòng)經(jīng)改，失之于政改滯后經(jīng)改

十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟了中國(guó)的改革開(kāi)放之門。很多人沒(méi)注意到，改革開(kāi)放之門是用政改之力啟動(dòng)的。首先以解放思想為號(hào)角，恢復(fù)了實(shí)事求是的思想路線;其次，終止了領(lǐng)袖個(gè)人的高度集權(quán)，代之以黨的集體領(lǐng)導(dǎo);第三，通過(guò)重建中央紀(jì)委，使黨內(nèi)有了專門監(jiān)督機(jī)關(guān);第四，此前長(zhǎng)達(dá)36天的中央工作會(huì)議和其后5天的三中全會(huì)，身體力行了黨內(nèi)生活民主化，對(duì)全黨起了重要的示范帶頭作用。這四項(xiàng)舉措都是政改推動(dòng)經(jīng)改，從而使全黨工作的重點(diǎn)得以順利轉(zhuǎn)移。

到了上世紀(jì)90年代，政改慢于、弱于并滯后于經(jīng)濟(jì)改革。經(jīng)改這一腿的過(guò)長(zhǎng)與政改這一腿的過(guò)短，其間的巨大縫隙，恰是腐敗迅速滋生蔓延的條件和土壤。現(xiàn)在繼續(xù)沿用于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的紀(jì)檢監(jiān)察體制，已經(jīng)難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

鄧小平1980年關(guān)于黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革的“8.18講話”，所針對(duì)的不是管理、技術(shù)層面的改革，而是頂層制度的改革。但此后20多年的政改，基本上都是技術(shù)層面的改革，自覺(jué)或不自覺(jué)地回避了“8.18講話”的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題。

盡管改革可以暫時(shí)地回避實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，但實(shí)質(zhì)性問(wèn)題卻不會(huì)因?yàn)闀簳r(shí)回避而自動(dòng)消失。

宏觀突破不了，微觀也要見(jiàn)到成效

面對(duì)易發(fā)多發(fā)、不斷滋生蔓延的腐敗現(xiàn)象，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在缺乏體制改革試點(diǎn)的支撐和宏觀戰(zhàn)略改革可能的情況下，為不辱使命，只好采用不斷加大斗爭(zhēng)的強(qiáng)度、懲處的烈度、打擊的力度來(lái)保持對(duì)腐敗的相對(duì)高壓態(tài)勢(shì)。于是，人員不斷增加，費(fèi)用不斷追加，機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)編，工作范圍不斷擴(kuò)大，但10多年來(lái)反腐敗形勢(shì)還是4個(gè)字:仍然嚴(yán)峻。

下面講，反腐反腐，越反越腐;上面說(shuō)，取得明顯進(jìn)展，得到不同程度的遏制。于是，在認(rèn)識(shí)反腐敗的形勢(shì)上，群眾多說(shuō)現(xiàn)實(shí)，干部多說(shuō)道理;下面多看問(wèn)題，上面多看成績(jī);專家多講體制弊端，領(lǐng)導(dǎo)多講技術(shù)改進(jìn)。

陷入困境的主要原因在于，缺乏從宏觀的體制制度層面上的突破，只好抓中觀突破，以便通過(guò)巡視、派駐，使同體監(jiān)督有所改觀。中觀層面不便深入，就不斷把工作向微觀層面鋪開(kāi)。黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)紀(jì)委，工作細(xì)微到上馬路檢查收費(fèi)，下礦井察看礦難事故……紀(jì)委查辦的案件越來(lái)越多，教育的面越來(lái)越廣，糾風(fēng)的事越來(lái)越細(xì)，而監(jiān)督的缺位、虛位和不到位改進(jìn)不大，也越來(lái)越疲于奔命。于是，8小時(shí)內(nèi)的監(jiān)督困難，就轉(zhuǎn)向抓8小時(shí)外的監(jiān)督;對(duì)官員本人難以監(jiān)督，就轉(zhuǎn)向監(jiān)督其配偶、子女、秘書;查處窩案、串案容易影響穩(wěn)定，就搞定點(diǎn)清除、量體裁衣……

在目標(biāo)的鎖定存在不合理情況下，這種靠投入更多財(cái)力物力人力的高成本反腐方式，有如揚(yáng)湯止沸，難以持續(xù)發(fā)展。不能只用加法，必須加減乘除并用。

預(yù)防腐敗關(guān)鍵在于黨內(nèi)分權(quán)

30年反腐敗，從只重治標(biāo)，到標(biāo)本兼治;從重視辦案，到源頭治理;從懲防并舉，到注重預(yù)防;從一個(gè)注重，到三個(gè)注重(注重預(yù)防、治本、制度建設(shè))。

但是，怎么預(yù)防腐敗，始終還未能破解。由于缺乏體制預(yù)防和制度預(yù)防的試驗(yàn)田，因此無(wú)法根據(jù)試驗(yàn)田的“收成”而及時(shí)提出“預(yù)防為主”的戰(zhàn)略方針。在反腐領(lǐng)域還形成不了一個(gè)“預(yù)防為主”的共識(shí)，最關(guān)鍵的原因，就在于我們?nèi)狈@方面體制制度改革試點(diǎn)的有力支撐。

遺憾的是，30年來(lái)，我們?cè)谡误w制改革上，沒(méi)有特區(qū)的試點(diǎn)和比較成功的“樣板間”，“注重預(yù)防”大多只能寫在紙上，說(shuō)在嘴上，貼在墻上，而很難落實(shí)在行動(dòng)上。

30年前鄧小平就一針見(jiàn)血地指出，“總病根”是權(quán)力過(guò)分集中。十一屆三中全會(huì)開(kāi)了改革開(kāi)放從黨內(nèi)分權(quán)起步的先河，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定不移地走下去。建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)，黨內(nèi)民主就能有存在的空間，就能有發(fā)展的時(shí)間，就能真正成為黨的生命。有了健全的黨內(nèi)民主，就能真正并有效地推動(dòng)人民民主的發(fā)展。

解決腐敗問(wèn)題，我們應(yīng)當(dāng)打破思維定式，走一條減法之路，也就是科學(xué)分解黨內(nèi)權(quán)力。一說(shuō)分權(quán)，幾十年的習(xí)慣性的思維是怕弱化權(quán)威，習(xí)慣性的做法是頭痛醫(yī)頭，即分事權(quán)。

既然一把手權(quán)力過(guò)分集中，一些地方和部門就想出了一把手不直接分管人、財(cái)、物的奇招。殊不知，一把手憑借過(guò)分集中的權(quán)力，讓依附于他的人掌管人、財(cái)、物，效果遠(yuǎn)勝于他自己直接分管。

執(zhí)政60年，必須認(rèn)真研究并實(shí)踐黨內(nèi)機(jī)構(gòu)分權(quán)。在保持中央和省委現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)體制格局不變的前提下，可通過(guò)在市、縣委搞試點(diǎn)來(lái)探索經(jīng)驗(yàn)，尋求從辦案的思維轉(zhuǎn)向監(jiān)督的思維，從峻法轉(zhuǎn)向預(yù)防，從同體監(jiān)督轉(zhuǎn)向異體監(jiān)督，從治標(biāo)為主轉(zhuǎn)向治本為主，從事后轉(zhuǎn)向事前。

改革難題是“議行合一”的體制

現(xiàn)在實(shí)踐中面臨的最大難題是，黨委實(shí)行的是“議行合一”的領(lǐng)導(dǎo)體制。馬克思在138年前對(duì)72天巴黎公社“議行合一”領(lǐng)導(dǎo)體制的贊揚(yáng)，成了各執(zhí)政的共產(chǎn)黨權(quán)力結(jié)構(gòu)的經(jīng)典模式。

無(wú)論是加強(qiáng)黨的作風(fēng)建設(shè)，還是嚴(yán)格黨的組織紀(jì)律，現(xiàn)在黨委成為同級(jí)紀(jì)委難以監(jiān)督的對(duì)象。之所以難以監(jiān)督，是因?yàn)榈胤礁骷?jí)黨委是將黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)集中于一體，而在這一體之中，又往往集中于一個(gè)人。

盡管在中央正式文件中還沒(méi)出現(xiàn)“一把手”稱謂，但如果不引起高層的足夠重視，一把手會(huì)憑借其越來(lái)越大的張力，而最終擠進(jìn)中央的正式文件。于是，常委會(huì)的召集人，演變成凌駕于班子內(nèi)所有成員讓的一把手。這種非常態(tài)的現(xiàn)象一旦常態(tài)化并固定下來(lái)，個(gè)人權(quán)力肯定會(huì)成為監(jiān)督的死角禁區(qū);對(duì)組織而言，黨內(nèi)民主肯定會(huì)受到削弱和重創(chuàng)。杜世成是如此，陳良宇也是如此。

在這一權(quán)力過(guò)分集中的體制下，執(zhí)政時(shí)間越長(zhǎng)，黨委一把手權(quán)力集中的程度就越高;在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程越長(zhǎng)，權(quán)力的含金量就越重;其根源無(wú)不出自權(quán)力過(guò)分集中的“總病根”。

改革開(kāi)放30年來(lái)，由于種種原因，我們始終未能解決好這一“總病根”。于是，小病慢慢釀成大病，違紀(jì)漸漸形成歪風(fēng)，腐蝕逐步成為腐敗。雖經(jīng)組織部?jī)?yōu)中選優(yōu)，并經(jīng)黨委、紀(jì)委嚴(yán)格把關(guān)，一把手犯錯(cuò)誤的比率居然高于普通黨員和其他領(lǐng)導(dǎo)干部40%，個(gè)別地方甚至超過(guò)50%。

如果權(quán)力過(guò)分集中的“總病根”不能得到根治，民主就難以生存，監(jiān)督就難以有效，體制就難以健全!失去監(jiān)督的權(quán)力，不僅必然腐敗，而且也容易逃脫懲處。腐敗一旦在較長(zhǎng)時(shí)間、較大范圍保持一種“出生率”大于“死亡率”的態(tài)勢(shì)，就會(huì)在局部出現(xiàn)人心思貪的現(xiàn)象，就會(huì)在一些人中間發(fā)出“沒(méi)有機(jī)會(huì)腐敗”的喟嘆，就會(huì)在部分人中出現(xiàn)笑廉不笑貪的心態(tài)。

于是，稱謂上，書記變成了老板，老板又變成了大爺。權(quán)力所內(nèi)含的獨(dú)占性、擴(kuò)張性和排它性，在這“總病根”的催化下，對(duì)內(nèi)形成強(qiáng)烈的封建式的人身依附關(guān)系，對(duì)外先滋生成跑官要官，再蔓延成買官賣官，最后發(fā)展成騙官殺官。

黨內(nèi)的決策、執(zhí)行兩權(quán)應(yīng)該分開(kāi)

對(duì)于黨內(nèi)分權(quán)，半個(gè)世紀(jì)前的黨的八大有過(guò)嘗試。設(shè)立了黨內(nèi)最高權(quán)力機(jī)關(guān)中央委員會(huì)，毛澤東為主席;設(shè)立了黨內(nèi)最高執(zhí)行機(jī)關(guān)中央書記處，鄧小平為總書記;設(shè)立了黨內(nèi)最高監(jiān)督機(jī)關(guān)中央監(jiān)察委員會(huì)，董必武為書記。甚至從中央到地方還推行了黨代會(huì)常任制。然而由于國(guó)際形勢(shì)的突變，毛澤東關(guān)于設(shè)立“黨內(nèi)國(guó)會(huì)”的構(gòu)想及其黨代會(huì)常任制的推行，也就戛然而止。

黨內(nèi)分權(quán)、黨政分工、黨政分開(kāi)，孰先敦后?上世紀(jì)80年代也有過(guò)教訓(xùn)。當(dāng)時(shí)在黨內(nèi)還沒(méi)有科學(xué)分權(quán)，黨政還沒(méi)有合理分工，黨的肌體還沒(méi)有建設(shè)好的情況下，就倉(cāng)促地提出黨政分開(kāi)，結(jié)果欲速則不達(dá)。

黨內(nèi)分權(quán)怎么才是科學(xué)合理，可向現(xiàn)代企業(yè)借鑒?，F(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)通常由決策機(jī)關(guān)(董事會(huì)或股東大會(huì))、執(zhí)行機(jī)關(guān)(總經(jīng)理及各級(jí)經(jīng)理人員)、監(jiān)督機(jī)關(guān)(監(jiān)事會(huì))等三大部分組成。分工明確，制衡有效。

在縣級(jí)黨委進(jìn)行改革黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的試點(diǎn)，既符合黨的十七大提出的選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代表大會(huì)常任制的要求，也符合建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)構(gòu)的要求，還能有效推進(jìn)黨代會(huì)常任制的試行工作。通過(guò)黨內(nèi)科學(xué)分權(quán)，逐步實(shí)現(xiàn)黨政合理分工，再到完成黨政分開(kāi)。這分權(quán)、分工、分開(kāi)的過(guò)程，既是有效并充分發(fā)展黨內(nèi)民主的過(guò)程，也是切實(shí)恢復(fù)黨員主體地位的過(guò)程，還是從戰(zhàn)略層面上真正實(shí)現(xiàn)預(yù)防和遏制腐敗滋生蔓延的過(guò)程。