中國(guó)環(huán)境與規(guī)劃(三)

Albert F.Appleton

中國(guó)人常說：“良藥苦口，忠言逆耳”。在中國(guó)做了10年規(guī)劃，我看到了一些不是簡(jiǎn)單的問題。有些問題不知道是否應(yīng)該說出來，但是如果不說出來，我認(rèn)為有愧領(lǐng)導(dǎo)的愛護(hù)。有一次，我與好朋友前紐約環(huán)境保護(hù)局局長(zhǎng)、世界上一流的水處理專家AL APPLETON交談這些問題。沒想到，他與我有許多共同的看法。后來，我告訴他我正在寫一本有關(guān)對(duì)中國(guó)規(guī)劃建議的書，不如他來個(gè)“友情演出”，替我寫一篇我們對(duì)環(huán)境保護(hù)共同看法的文章。為了得到更多“外腦”的意見和支持，我要求編輯必須將原文登出。

這是一個(gè)大膽的做法。但是，如果你是有心的讀者會(huì)了解我們的苦心。如果環(huán)境保護(hù)及規(guī)劃上諸多問題再不引起中國(guó)官員的重視，我們相信在中國(guó)快速發(fā)展的進(jìn)程中，中國(guó)的后代會(huì)為我們目前的一些建設(shè)付出沉重的代價(jià)。

——美國(guó)龍安集團(tuán)行政總裁饒及人

急需杰出的、不斷前進(jìn)的規(guī)劃

對(duì)于規(guī)劃師來說，環(huán)境的可持續(xù)性發(fā)展問題首先是規(guī)劃問題。只有經(jīng)過規(guī)劃，才能有適合當(dāng)?shù)氐拇笠?guī)模工程。這些工程的實(shí)施應(yīng)該考慮社會(huì)的各個(gè)基礎(chǔ)層面，并且在地理、財(cái)務(wù)和社會(huì)范圍內(nèi)進(jìn)行操作。沒有有效的規(guī)劃，就不可能達(dá)成明確的目標(biāo)和創(chuàng)造力。而這些原則與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有協(xié)同作用，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和平衡當(dāng)前利益與未來責(zé)任的關(guān)鍵。這些任務(wù)都是規(guī)劃者的任務(wù)。在中國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展，需要花費(fèi)數(shù)千億美元的資金、與成千上萬的企業(yè)和政府協(xié)調(diào)、在整個(gè)大陸的版圖上操作，而且要對(duì)過去教訓(xùn)、當(dāng)前趨勢(shì)和未來風(fēng)險(xiǎn)有相當(dāng)深刻的理解——只有杰出的、不斷前進(jìn)的規(guī)劃才能做到這一切。

為了使中國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展，規(guī)劃者必須成功地協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境要求之間的關(guān)系。為達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，可能要用到以下的一些概念和技術(shù)。

首先是價(jià)值回收。環(huán)境問題每年給中國(guó)造成數(shù)十億美元的GDP損失，并且迫使中國(guó)在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上花費(fèi)數(shù)十億美元。合理的環(huán)境政策能夠節(jié)約不少資金?；谑袌?chǎng)的環(huán)境政策包括，使用部分節(jié)約下來的成本進(jìn)行環(huán)境改造。例如，20世紀(jì)90年代初，紐約市的缺水問題異常嚴(yán)重，當(dāng)時(shí)紐約市已經(jīng)計(jì)劃花費(fèi)30億美元，在哈得遜河上建立一座新的自來水廠。不過，后來紐約市最終決定，花費(fèi)5億美元進(jìn)行水資源保護(hù)，這項(xiàng)舉措不僅成功地將紐約的水耗永久性地降低了20％，還省去了建自來水廠的麻煩。紐約市用建設(shè)設(shè)施成本的一部分實(shí)施了更加有可持續(xù)性環(huán)境價(jià)值的措施，從而節(jié)約了25億美元，而且無須任何外部投資。既然紐約可以將計(jì)劃用于新建自來水廠的投資用于水資源保護(hù)工程，那么這種節(jié)約方式就并不困難。對(duì)于其他諸如改善環(huán)境衛(wèi)生方面，分散的機(jī)構(gòu)框架使價(jià)值收回變得相當(dāng)困難。例如，如果進(jìn)行污染控制可以減少50％的呼吸道疾病發(fā)病率，那么中國(guó)人在保健方面的費(fèi)用就可以大大降低，工人的生產(chǎn)率也會(huì)大大提高。但這部分成本節(jié)約可能分散在成千上萬的雇主、職員和衛(wèi)生保健供應(yīng)者中。同樣的道理，如果上游的污染源停止污染行為，那么直接的受益者主要就是下游的用水者。

這時(shí)就需要運(yùn)用創(chuàng)造力來設(shè)計(jì)節(jié)約成本的體系，并且還能夠把節(jié)約下來的資金分配使用。例如，由下游的用水者分擔(dān)上游的污染控制成本，或者由政府和保險(xiǎn)公司來確定人們潛在的保健成本節(jié)約的計(jì)算方法，以及將節(jié)約下來的資金重新投入到環(huán)境中；可以將特別理想的土地或開發(fā)獎(jiǎng)金給予承諾使用可持續(xù)性商業(yè)行為的—方；對(duì)廢水或垃圾的支付體系，可以結(jié)合對(duì)最佳環(huán)保方式進(jìn)行激勵(lì)的機(jī)制(按照這些方式的節(jié)約力度)。規(guī)劃者應(yīng)重點(diǎn)考慮一些方法，使用這些方法將可持續(xù)性的收益用于環(huán)境的可持續(xù)性投資(特別是在地區(qū)一級(jí))。

另一個(gè)促進(jìn)環(huán)境可持續(xù)性發(fā)展市場(chǎng)化的方式是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的概念。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是未被破壞的生態(tài)系統(tǒng)向經(jīng)濟(jì)提供的有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的服務(wù)，包括潔凈的空氣、潔凈的水、自然水凈化、林產(chǎn)品和天然食品、碳封存、土壤穩(wěn)定、生物藥品和生態(tài)旅游。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的目的是通過將當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)資源價(jià)值物化，獲得用于保持和恢復(fù)農(nóng)業(yè)地區(qū)環(huán)境完整性的資金。這種根植于市場(chǎng)，使得當(dāng)?shù)鼐用窨梢酝ㄟ^做環(huán)境管理員的方式掙錢，賦予該地全新的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。此前，這些地區(qū)也曾追求過工業(yè)化，把工業(yè)化作為自己唯一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展出路。傳統(tǒng)的環(huán)境規(guī)定已經(jīng)與農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益發(fā)生了直接的沖突，因?yàn)槠浣商岣吡宿r(nóng)民的生產(chǎn)成本，同時(shí)不會(huì)給農(nóng)民以任何補(bǔ)償。

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)概念是改變這種狀況的市場(chǎng)化手段。與環(huán)境規(guī)定不同，它倡導(dǎo)向環(huán)境管理方向投資、向提高當(dāng)?shù)厥杖牒徒ㄔO(shè)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的方向投資。繼而，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)在保持了環(huán)境的同時(shí)，還會(huì)取得新的既得利益。通常，支持生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的投資多來自于城市地區(qū)，這是因?yàn)槌鞘械貐^(qū)是生態(tài)服務(wù)的主要消費(fèi)者。雖然城市地區(qū)支付了以往無須支付的費(fèi)用，但城市地區(qū)也得到了好處，也就是通過與農(nóng)村的合作對(duì)保持自然提供服務(wù)的能力所花費(fèi)的成本，遠(yuǎn)比自然資源退化后的清理成本低得多。

紐約市飲用水保護(hù)工程經(jīng)典案例

20世紀(jì)90年代初期，保護(hù)紐約市飲用水水質(zhì)不受農(nóng)村污染的工程是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的經(jīng)典案例。這個(gè)案例曾在全球范圍內(nèi)被廣泛引用和效仿。該工程是由本文作者在紐約市當(dāng)規(guī)劃局局長(zhǎng)時(shí)開發(fā)的，當(dāng)時(shí)本書的作者饒及人也正在為紐約市規(guī)劃局工作。

時(shí)至今日，紐約市的自來水仍可直接飲用，無須事先進(jìn)行機(jī)械過濾。世界上這樣的城市已經(jīng)為數(shù)不多了。在這一項(xiàng)結(jié)合了偉大規(guī)劃預(yù)見和卓越的給水工程的方案中，紐約市創(chuàng)建了一系列的農(nóng)村水域，有的距離曼哈頓遠(yuǎn)達(dá)200公里之外，仍可從這些水域提取大量被專家認(rèn)為是全球最佳的飲用水。但是，到了20世紀(jì)80年代末期，農(nóng)業(yè)工業(yè)化形式增加、郊區(qū)發(fā)展延伸至水域使得紐約市的飲用水水源再次受到污染。為了保證飲用水的安全，紐約需要花費(fèi)數(shù)十億美元修建大量的水凈化設(shè)施。紐約市為了尋求更加節(jié)約成本的解決方案，開始同水域的農(nóng)民和小鎮(zhèn)進(jìn)行環(huán)境合作伙伴談判。談判結(jié)果是紐約市與水域的農(nóng)民成立了一個(gè)由當(dāng)?shù)毓芾淼奈廴究刂坪献鹘M織。按照協(xié)議，農(nóng)民采用可保證環(huán)境可持續(xù)性發(fā)展的耕作方式，另外，紐約市會(huì)定期發(fā)給農(nóng)民補(bǔ)貼。這樣農(nóng)民們的收入就比使用傳統(tǒng)的對(duì)環(huán)境有污染的耕作方式更增加了許多。紐約市還同意向當(dāng)?shù)匦℃?zhèn)提供管理員報(bào)酬，通過這種方式農(nóng)民們同意放棄破壞環(huán)境、污染水質(zhì)的發(fā)展方向或行業(yè)，并支持環(huán)境的可持續(xù)性發(fā)展。

雙方在可持續(xù)性水域管理工程上取得一致意見后，大約20萬名水域居民有了更高的收入和更有吸引力的生活方式。紐約市則大大減輕了來自水域的污染負(fù)荷，保持了其飲用水的品質(zhì)并且無須修建昂貴的凈化設(shè)施。雖然整個(gè)工程涉及面甚廣，但該水域工程的成本還不到修建凈化設(shè)施成本的20％。這樣整個(gè)項(xiàng)目基本上使用的都是自有資金。

有了紐約市的先例，全球范圍內(nèi)便興起了不少生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)項(xiàng)目。這些項(xiàng)目都是用了傳統(tǒng)方式成本的一小部分就完成了環(huán)境資源的保護(hù)。這些舉動(dòng)意義重大。保持本地區(qū)提供有價(jià)值的生態(tài)服務(wù)的能力是一項(xiàng)尖端的、基于市場(chǎng)的規(guī)劃技術(shù)。

第三個(gè)是追求環(huán)境可持續(xù)性發(fā)展的重要技術(shù)是水域規(guī)劃，土地使用開發(fā)、基于河流或河流體系的整個(gè)流域的需要和特性的環(huán)境戰(zhàn)略。即便是對(duì)場(chǎng)地十分有針對(duì)性的城市項(xiàng)目，水域分析也可能是一個(gè)非常有價(jià)值的工具。它可以突出場(chǎng)地的特性，并大幅度降低環(huán)境成本和影響。從地區(qū)范圍來講，它可以突出生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)方式的機(jī)會(huì)，幫助明確如何協(xié)調(diào)環(huán)境措施和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，并精確指出土地使用決策的環(huán)境含義。這種方法可以提供統(tǒng)一的地區(qū)規(guī)劃。