醫(yī)院建設(shè)實行代建制的思考與建議

■ 李捷偉 黎愛軍 連 斌

醫(yī)院建設(shè)與管理在我國面臨著新形勢［1］。由于人民生活水平的不斷提高，患者對醫(yī)療保健服務(wù)提出了更高、更新的要求，如何去滿足這種要求已成為了醫(yī)院建設(shè)管理者必須要面臨的問題。隨著醫(yī)療技術(shù)的不斷進(jìn)步和診療設(shè)備的不斷完善，醫(yī)院功能還將進(jìn)一步增多，如何高效率低成本地建筑一所擁有一流硬件設(shè)施并以個性化和以人為本為建設(shè)理念的現(xiàn)代化醫(yī)院，已成為各界普遍關(guān)注和探討的話題。然而，作為項目建設(shè)的一種新型管理模式，代建制在多個領(lǐng)域包括醫(yī)院在內(nèi)的建設(shè)中逐步推行，獲得了社會各界的認(rèn)同［2］。

1 代建制的內(nèi)涵

項目建設(shè)實施代建制管理在美國已有近百年的歷史，并且代建方式隨著市場的需求變化而不斷發(fā)展演變。在國內(nèi)，代建制也得到了社會的廣泛關(guān)注，尤其在非經(jīng)營性政府投資中普遍推行。所謂代建制，就是國際上早已普遍采用的工程項目委托管理制，即：通過招標(biāo)等方式，經(jīng)過規(guī)定的程序，選擇專業(yè)化的項目管理單位代理投資人或建設(shè)單位負(fù)責(zé)項目建設(shè)的具體實施，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交使用單位［3］。

代建制的實質(zhì)為：一是通過招標(biāo)方式，委托專業(yè)項目管理單位作為項目建設(shè)期法人，全權(quán)負(fù)責(zé)項目"勘察、設(shè)計、施工、采購"等建設(shè)全過程的組織與管理；二是通過代建合同，明確代建人與業(yè)主的相互關(guān)系以及所承擔(dān)的責(zé)任，促使業(yè)主對項目"投資、建設(shè)、管理、使用"的職能分離；三是通過運作實施，提高工程項目建設(shè)的管理水平，達(dá)到保證工程質(zhì)量和提高投資效益的最終目的。

2 代建制與總承包的比較

目前，我國常用的工程項目建設(shè)管理模式可分為三種［4-5］：一是項目管理服務(wù)模式，即指工程項目管理單位接受業(yè)主委托，采用科學(xué)的管理思想、方法和手段，向業(yè)主提供咨詢服務(wù)。包括設(shè)計-招標(biāo)-建筑（DBB）模式、項目管理（PM）模式、代理型CM模式等。二是項目承包服務(wù)模式，是指工程項目管理單位按照合同約定，將工程承包下來，但項目管理單位往往只負(fù)責(zé)項目的全過程管理，而將施工、設(shè)計等分包出去。包括建造-運營-移交（BOT）模式、項目管理承包（PMC）模式、風(fēng)險型CM模式等。三是總承包和代建制，是國際通行的工程建設(shè)項目組織實施方式，也是我國建筑業(yè)發(fā)展的趨向［6］。其中總承包又可分為設(shè)計-施工總承包（DB）和設(shè)計-采購-施工總承包（EPC）兩種模式。不同工程項目管理模式的特點各不相同（見表1）。其中，代建制是指業(yè)主通過委托專業(yè)化的項目管理公司作為代建單位來割斷建設(shè)單位與使用單位利益關(guān)系的項目管理方式?？偝邪侵缚偝邪髽I(yè)從業(yè)主手中承包工程的勘察、設(shè)計、施工、試運行等綜合性任務(wù)的項目承包方式。這兩種廣泛運用的現(xiàn)代項目管理模式在許多方面還存在著差異。

表1 幾種常見項目管理模式的比較分析

2.1 單位性質(zhì)不同

代建單位承擔(dān)工程建設(shè)階段項目法人的地位，擁有法人的權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，屬于項目管理企業(yè)或咨詢企業(yè)的單位性質(zhì)，提供工程顧問或咨詢服務(wù)。工程總承包企業(yè)的單位性質(zhì)是承包商，實行對工程全過程或若干階段的承包，不具備項目法人地位，從而無法行使全部權(quán)利。

2.2 工作性質(zhì)不同

代建制的工作性質(zhì)為項目管理，是對建設(shè)費用的全程代管，其管理類型屬于業(yè)主方的項目管理，主要負(fù)責(zé)項目的投資管理和建設(shè)的組織實施?？偝邪墓ぷ餍再|(zhì)為工程承包，是對工程造價的整體承包，其管理類型屬于總承包方的項目管理，主要負(fù)責(zé)工程質(zhì)量、工期和造價的實施。

2.3 單位要求不同

代建制對代建單位（管理方）的資金要求較低，但與總承包相比更偏重于對技術(shù)和管理的要求，同時還要求建設(shè)過程的資金運用對業(yè)主全部透明?？偝邪罂偝邪蹋▽嵤┓剑┑馁Y金力量雄厚，且技術(shù)和協(xié)調(diào)能力強(qiáng)，與代建制相比工程建設(shè)實施對業(yè)主的透明度較小。

2.4 工作范圍不同

代建單位主要履行建設(shè)項目的招標(biāo)和驗收、手續(xù)的辦理和報批、資金使用的上報和監(jiān)管等多項管理職責(zé)，并不承擔(dān)任何工程實體的建設(shè)任務(wù)?？偝邪痰墓ぷ鞣秶却ㄖ拼螅秊闈M足業(yè)主要求和完成合同目標(biāo)所產(chǎn)生的任何工作以外，還包括保證工程的完整、安全、可靠及有效運行所必需的全部工作。

2.5 責(zé)任風(fēng)險不同

代建單位收取咨詢費、代建管理費和投資節(jié)余提成，風(fēng)險來源于收益與賠償不均衡和制度風(fēng)險兩方面，不承擔(dān)具體的工程風(fēng)險。與代建單位相比，總承包商收取的是利潤空間很大的工程款，但承擔(dān)的風(fēng)險也很大，除自然條件和不可抗力的風(fēng)險由業(yè)主承擔(dān)外，其余的風(fēng)險全部由總承包商承擔(dān)，且風(fēng)險分配比較均衡。

3 代建制與醫(yī)院建設(shè)的關(guān)系分析

3.1 代建制是醫(yī)院建設(shè)的最佳選擇之一

長期以來，我國衛(wèi)生建設(shè)項目管理模式比較單一，普遍實行的是醫(yī)院自建自用的分散管理模式，存在著投資超、工期拖、質(zhì)量差等現(xiàn)象［7］。面對當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)體制，該模式已經(jīng)越來越不能適應(yīng)激烈的競爭形勢，必須對醫(yī)院建設(shè)項目管理方式進(jìn)行體制創(chuàng)新和流程再造。作為一種新型工程項目管理模式，代建制具有決策科學(xué)、節(jié)省經(jīng)費、監(jiān)控有力、遏制腐敗等優(yōu)勢，克服了傳統(tǒng)管理模式的種種不足，保證了工程的質(zhì)量、工期、經(jīng)費、安全，實現(xiàn)了管理隊伍的專業(yè)化、建設(shè)過程的規(guī)范化。據(jù)統(tǒng)計，代建工程管理費用比自建項目一般可以降低5％。另外，上海等一些大中城市在政府部門指導(dǎo)下設(shè)立的專業(yè)建設(shè)代理機(jī)構(gòu)通過在一些醫(yī)院建設(shè)中試點推行取得了顯著效果，值得在醫(yī)院建設(shè)中推崇和應(yīng)用。

3.2 醫(yī)院建設(shè)是代建制的適應(yīng)項目之一

目前，代建制在國內(nèi)非經(jīng)營性政府投資中逐步推行，比較適合于資金來源可靠、技術(shù)與管理要求高、業(yè)主參與程度低的公益性工程項目，主要應(yīng)用在一些重大公共建筑設(shè)施和市政工程項目，如地鐵、高速公路等，在醫(yī)院建設(shè)中部分也實行了代建制。十五規(guī)劃期間，上海市衛(wèi)生系統(tǒng)批準(zhǔn)實施代建制項目就達(dá)到25個。其原因在于：對于大多數(shù)醫(yī)院而言，不了解工程建設(shè)的制度和程序，缺少專業(yè)技術(shù)人員和管理經(jīng)驗以及專業(yè)知識和技能。而且，醫(yī)院建設(shè)具有自身的特點和要求，必須在建筑的總體規(guī)劃和總體布局上反映病人的要求，展現(xiàn)自身的特色，并注重安全與節(jié)約，為病人營造舒適優(yōu)美的環(huán)境。因此，我們必須積極探索代建制作為政府投資項目管理方式的改革，加快推進(jìn)代建制在醫(yī)院建設(shè)中的應(yīng)用。

圖1 代建管理組織結(jié)構(gòu)體系

4 實行代建制應(yīng)注意的幾個問題

雖然一些大城市在衛(wèi)生基建工作中進(jìn)行了代建制的探索和試點，但醫(yī)院建設(shè)在代建制建設(shè)領(lǐng)域仍處在探索發(fā)展階段，自身有諸多不完善的地方，需要在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上不斷完善，在出現(xiàn)的問題上給予正確引導(dǎo)，以下幾個問題值得關(guān)注。

4.1 建立組織體系，確保建設(shè)目標(biāo)的順利實現(xiàn)

建立健全組織體系是項目管理目標(biāo)得以實現(xiàn)的必要保證措施［7］。為更好地推進(jìn)醫(yī)院建設(shè)實行代建制，必須發(fā)展代建市場，以公開招標(biāo)的方式從代建單位的資本、資質(zhì)、信譽(yù)、經(jīng)驗以及專業(yè)水平等方面選擇代建單位，與醫(yī)院選派的基建管理人員一起組建項目管理組織體系，即籌建辦，并根據(jù)分工不同可設(shè)置項目工程部、財務(wù)部、設(shè)計部、招投標(biāo)部、綜合辦公室等部門，負(fù)責(zé)組織醫(yī)院建設(shè)的全過程管理，確保醫(yī)院各項目建設(shè)順利實現(xiàn)。

4.2 劃分職責(zé)權(quán)利，明確代建各方的主體地位

代建制在我國至今尚未建立一個統(tǒng)一完善的管理辦法，各地代建制的管理職權(quán)劃分也不盡相同。另外，代建單位的法律地位也沒有得到認(rèn)可，與使用單位之間的責(zé)、權(quán)、利還不夠明確。因此，在醫(yī)院建設(shè)過程中，為實現(xiàn)“投資、建設(shè)、管理、使用”職能分離的目標(biāo)，我們必須合理劃分投資人（政府部門）、代建人（代建單位）和使用人（醫(yī)療機(jī)構(gòu)）的職責(zé)權(quán)利，從中明確代建各方的主體地位，發(fā)揮他們的積極性和主動性，保證工程質(zhì)量和投資效益。在代建制中，各方的權(quán)責(zé)如下［8］：

4.2.1 政府部門。負(fù)責(zé)監(jiān)督代建公司建設(shè)管理情況，檢查建設(shè)規(guī)模、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)是否符合合同約定的內(nèi)容，核撥工程建設(shè)資金，負(fù)責(zé)工程審價、編制及上報工程竣工決算，組織或參與竣工驗收。

4.2.2 代建單位。負(fù)責(zé)對項目建設(shè)進(jìn)行全方位、全權(quán)制、全責(zé)制的管理，對項目的投資、質(zhì)量、工期進(jìn)行專業(yè)化控制與管理，并接受投資方和使用方的監(jiān)管，確保項目建設(shè)按合同要求順利實施。

4.2.3 醫(yī)療機(jī)構(gòu)。負(fù)責(zé)在項目方案設(shè)計階段提出有關(guān)建設(shè)工程的具體要求和具體指標(biāo)的意見與建議，并監(jiān)督代建單位的行為，組織參與工程驗收和移交，負(fù)責(zé)建筑物的使用和維護(hù)。

4.3 完善規(guī)章制度，保證代建任務(wù)的正常實施

各項規(guī)章制度是完成代建任務(wù)的保障。但是，在代建制管理方式中，由于參與人員較多，工程建設(shè)復(fù)雜，代建各方的地位和職權(quán)在實際工作中難以完成落實，客觀上也存在著許多不足和矛盾，完善規(guī)制已成當(dāng)務(wù)之急。我們必須擁有一整套可供操作的規(guī)章制度，以保證醫(yī)院建設(shè)規(guī)范有序地實施。代建項目可操作的主要規(guī)章制度有［7］：

4.3.1 招標(biāo)管理制度。工程招標(biāo)及設(shè)備材料招標(biāo)制度是遵循公開、公平、公正的原則，選擇最適合作單位，維護(hù)項目利益，保證項目質(zhì)量的一項管理制度。

4.3.2 財務(wù)管理制度。財務(wù)管理制度是為了加強(qiáng)投資控制，使投資資金得以統(tǒng)籌安排，提高資金使用效益，合理使用支付管理費及其它費用的一項規(guī)章制度。

4.3.3 驗收移交制度?？⒐を炇找平恢贫仁且?guī)范醫(yī)院基本建設(shè)工程項目竣工驗收、移交工作，做好監(jiān)督管理，確保驗收質(zhì)量、交付時限的操作規(guī)程。

4.3.4 廉政自律制度。廉政自律制度是為加強(qiáng)工程建設(shè)中的廉政建設(shè)，規(guī)范工程建設(shè)中的各項活動，防止管理人員腐敗而制定的行為標(biāo)準(zhǔn)。

［1］于宗河.當(dāng)前我國醫(yī)院建設(shè)與管理面臨的形勢［J］.中國醫(yī)院建設(shè)筑與裝備，2007，（1）：8-11.

［2］劉小虎.醫(yī)院建筑工程管理新模式［J］.中國醫(yī)院建筑與裝備，2007，（6）：8-13.

［3］姚蓁.“代建制”模式的實踐和思考［J］.中國醫(yī)院建筑與裝備，2007，（8）：42-45.

［4］姜早龍，季同月，鄧錦麗.常用工程項目管理模式分類探討［J］.建筑技術(shù)開發(fā)，2005，（1）：85-87.

［5］何棟梁，成彥惠.工程項目管理模式探析［J］.山西科技，2008，（2）：28-30.

［6］王紅艷.淺談工程代建制與工程總承包［J］.甘肅科技，2008，（5）：106-108.

［7］張建忠.醫(yī)院基本建設(shè)工程實行“代建制”的現(xiàn)狀與思考［J］.中國醫(yī)院建筑與裝備，2007，（5）：32-47.

［8］郭永瑾.醫(yī)院基本建設(shè)代建制的若干思考［J］.中國衛(wèi)生資源，2005，（5）：197-198.

連斌：第二軍醫(yī)大學(xué)附屬東方肝膽外科醫(yī)院副院長、教授。

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