亞太地區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展

席嘉瑨 孫 遠(yuǎn) 編譯自英刊《水電與大壩》2009年第2期

水管理一直被認(rèn)為是推動人類社會發(fā)展的需要,而發(fā)展水利基礎(chǔ)設(shè)施能發(fā)揮水管理的積極影響,降低水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。人們認(rèn)識到,水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及為水管理制定相關(guān)法律和制度框架,對于保持經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和消除貧窮問題是十分必要的。

在聯(lián)合國大會發(fā)布的2005～2015年“生命之水”國際行動十年中,不但強(qiáng)調(diào)了水管理的重要性,還強(qiáng)調(diào)了水資源是可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素,是保證環(huán)境完整性和消除貧困、饑餓的關(guān)鍵,而這些都是保證人類健康幸福的基礎(chǔ)。

聯(lián)合國亞洲及太平洋經(jīng)濟(jì)社會委員會(ESCAP)發(fā)布的經(jīng)濟(jì)社會調(diào)查報(bào)告(ST/ESCAP/2429)指出,2006年亞太地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長率為7.9%,高于2005年的7.6%。這足以證明亞太地區(qū)在過去半個(gè)世紀(jì)中經(jīng)濟(jì)與社會的驚人進(jìn)步,該地區(qū)人均收入的增長速度更是高于世界其他地區(qū)。然而這個(gè)偉大的進(jìn)步不僅僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展上,在水資源管理和水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理上也是如此。因此,為了保持這種經(jīng)濟(jì)快速增長的勢頭,對水利基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行大規(guī)模投資是必不可少的。然而,目前水資源發(fā)展的復(fù)雜局面,給我們提出了諸多問題,例如:如何解決環(huán)境快速惡化問題;如何保證公平、和諧與可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展;如何有效應(yīng)對氣候變化的影響等。

1 水利基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的需求

根據(jù) ESCAP2006年的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展需求調(diào)查,發(fā)展中國家在水利基礎(chǔ)設(shè)施上未來的年總投資應(yīng)超過現(xiàn)時(shí)水平的兩倍,也就是從約750億美元增至約1800億美元,其中亞太地區(qū)為 990億美元。亞太地區(qū)國家在水利基礎(chǔ)設(shè)施上至少需要雙倍的投入才能基本實(shí)現(xiàn)相關(guān)目標(biāo)。另一方面,由于亞太地區(qū)自然災(zāi)害頻繁,在過去15 a,持續(xù)不斷的災(zāi)害事件對發(fā)展中國家造成了年均213億美元的損失。因此災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理是亞太地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展過程中的一個(gè)極大挑戰(zhàn)。據(jù)估計(jì),亞太地區(qū)發(fā)展中國家未來在災(zāi)害預(yù)防上的年投資將需要 400億美元或者其國民總收入(GNI)的1%,重建基礎(chǔ)設(shè)施和恢復(fù)經(jīng)濟(jì)將需要150億美元,因此基礎(chǔ)設(shè)施的年總投資將達(dá)550億美元(以上數(shù)據(jù)取自 ESCAP最新調(diào)查報(bào)告)。

1.1 蓄水設(shè)施

大壩和水庫既能蓄水也能用于防洪,同時(shí)還有灌溉、供水和發(fā)電用途,從而減少礦物燃料消耗和環(huán)境污染,因此這類工程總會在戰(zhàn)略規(guī)劃中受到優(yōu)先考慮。然而,水利工程對環(huán)境與社會還是有一定的負(fù)面影響,因此必須最大程度地減少或減輕這些負(fù)面影響。

在亞太地區(qū),絕大部分大壩和水庫的建設(shè)始于20世紀(jì)50年代,在70年代到達(dá)頂峰,那時(shí)每年有數(shù)百座大壩投入使用。據(jù)估計(jì),中國擁有2.6萬座水壩,居亞太地區(qū)之首,其次為印度,達(dá) 4500座。21世紀(jì)初,大壩建設(shè)規(guī)模更是空前龐大,亞太地區(qū)已建和在建大壩數(shù)量達(dá)到了 3.6萬座,占全球總量的2/3。

全球人均蓄水量為963m3,亞太地區(qū)僅350m3,澳大利亞則多達(dá)5000m3,美國更是多達(dá) 6500m3,而阿富汗則只有140m3,由此可以看出人均蓄水量在不同地區(qū)和國家有著明顯的差別。

1.2 能源基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展

目前全球水能開發(fā)程度相當(dāng)不平衡,在歐洲和北美已有70%以上的水能得以開發(fā),而在亞洲則只有約 30%。水電作為一種潔凈能源為亞太地區(qū)提供了20%的電力。然而,水電在亞太各國所受到的重視程度不一。中國已開發(fā)的20%水能在國內(nèi)能源供應(yīng)中發(fā)揮著重要作用。而尼泊爾、老撾和緬甸在水能開發(fā)上則較為落后,如果這些國家積極開發(fā)水能,通過向周邊能源缺乏國家出口電力,則可以極大地推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1.3 飲用水供應(yīng)與公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施

作為消除貧困的主要辦法,約翰內(nèi)斯堡可持續(xù)發(fā)展宣言以及聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)都將提供安全飲用水與發(fā)展公共衛(wèi)生設(shè)施列為優(yōu)先實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。按照計(jì)劃,2015年前亞太地區(qū)應(yīng)該完成半數(shù)的聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo),由于目前仍有相當(dāng)比例的人口無法得到足夠或可持續(xù)的飲用水供應(yīng)及享用經(jīng)過改善的衛(wèi)生設(shè)施,因此按時(shí)完成相關(guān)目標(biāo)將面臨巨大的挑戰(zhàn)。實(shí)際上這也是一個(gè)全球性的問題,全球范圍內(nèi)2/3的人口仍然無法獲得安全的飲用水,而 3/4的人口沒有配備完備的公共衛(wèi)生設(shè)施,且持續(xù)增長的城市人口給城市水利基礎(chǔ)設(shè)施帶來了極大壓力,所以當(dāng)務(wù)之急是加快修復(fù)和擴(kuò)建供水和公共衛(wèi)生設(shè)施,對于貧困人群來說更是刻不容緩。

1.4 排污和廢水處理設(shè)施

對于亞太地區(qū)多數(shù)國家而言,加快建設(shè)廢水和污水收集、處置、再利用和處理基礎(chǔ)設(shè)施尤為重要,因?yàn)檫@是經(jīng)濟(jì)保持環(huán)保型可持續(xù)增長的基礎(chǔ)。一些缺水國家致力于廢水再利用基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。然而,很少有人愿意將資金投到單一的廢水處理設(shè)施上,特別是在現(xiàn)有飲用水得到保障的前提下,所以綜合考慮建設(shè)和管理供水、廢水處理設(shè)施將是一種行之有效的辦法。

1.5 灌溉供水設(shè)施

盡管經(jīng)濟(jì)和城市人口的高速增長對水資源壓力很大,但在亞太地區(qū),農(nóng)業(yè)用水仍然占據(jù)著主要地位。投資新建水利設(shè)施會提高糧食產(chǎn)量,有助于實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)——2015年前減少一半受饑荒影響的人數(shù),所以灌溉實(shí)際上是推動農(nóng)業(yè)發(fā)展的原動力。根據(jù)2001年亞洲開發(fā)銀行的調(diào)查結(jié)果,2025年亞太地區(qū)的灌溉耕地面積將達(dá)到2.3億 hm2。

然而,隨著城市與工業(yè)用水需求的增長,農(nóng)業(yè)灌溉的配用水量將持續(xù)降低。因此精心維護(hù)與修復(fù)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)水利設(shè)施,才是提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)最切實(shí)的辦法。

基于上述需求,發(fā)展中國家新建水利基礎(chǔ)設(shè)施和應(yīng)對未來需求的年投入將會非常龐大,包括供水和公共衛(wèi)生設(shè)施、農(nóng)業(yè)和環(huán)境保護(hù)費(fèi)用在內(nèi),年投入約為 990億美元。

對于如此龐大的投入,不但需要合理的資金管理計(jì)劃,還需要制定明確的策略方案,因?yàn)檫@不但是滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,也是保證社會和諧與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長的基礎(chǔ)。

2 水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理現(xiàn)狀

根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì),自20世紀(jì) 90年代末以來,對水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資明顯減少,而在能源、交通和電子通訊上的投資則持續(xù)增加。為保證水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展,需要從以下 4個(gè)方面開展研究:①水利基礎(chǔ)設(shè)施的使用周期;②公眾參與水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理;③全球氣候變化的影響;④可持續(xù)發(fā)展的總體原則。

2.1 水利基礎(chǔ)設(shè)施的使用周期

根據(jù)國際大壩委員會的調(diào)查,亞太地區(qū)的多數(shù)水利基礎(chǔ)設(shè)施建于20世紀(jì) 60～80年代,歐洲和美國的大壩普遍建于50年代。世界大壩委員會2000年的研究報(bào)告指出,對大壩及其附屬建筑物的老化問題必須予以重視。在過去幾年,許多研究機(jī)構(gòu)探究了退役壩的概念。

許多國家,特別是相關(guān)的援助國,對退役壩開始逐漸重視,在可持續(xù)發(fā)展水利基礎(chǔ)設(shè)施的研究中也加入了對大壩使用周期的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)世界大壩委員會的定義,一座大壩的使用周期應(yīng)從設(shè)計(jì)直至退役,這意味著在大壩環(huán)境影響研究中,也必須包括大壩退役可能帶來的各種影響的研究。

2.2 公眾參與水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理

人們逐漸意識到,將權(quán)力下放到地方并加強(qiáng)地方團(tuán)體的能力建設(shè),對可持續(xù)發(fā)展和管理水利基礎(chǔ)設(shè)施非常有效,這樣公眾可以參與相關(guān)設(shè)施的建設(shè)與管理。這種方式在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家都有成功的案例。

(1)在一些亞洲國家,主要通過建立用水者協(xié)會的方式來提高水利設(shè)施的利用效率,特別是在現(xiàn)代化灌溉方面。在中國、印度尼西亞、泰國和越南都有相當(dāng)成功的案例。

(2)在德國,通過將開發(fā)權(quán)力下放給地方,成功創(chuàng)造了一種市政企業(yè)模式,這些市政企業(yè)能夠吸引高素質(zhì)管理人員、工程師和相關(guān)優(yōu)秀人才,共同推動城市的發(fā)展。

(3)在美國,地方政府咨詢委員會屬于官方特許批準(zhǔn)成立的機(jī)構(gòu),通過提供咨詢服務(wù),增強(qiáng)國家與地方機(jī)構(gòu)的能力,協(xié)助環(huán)保署增強(qiáng)與地方政府的合作關(guān)系,以實(shí)施相關(guān)的環(huán)境服務(wù)和項(xiàng)目,例如增強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度等。

此外,通過建立機(jī)制,讓地方團(tuán)體加入到水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中,以多樣化的方式回收相關(guān)成本,例如交易碳排放配額等。

2.3 全球氣候變化的影響

2007年,政府間氣候變化專門委員會(IPCC)發(fā)布的報(bào)告認(rèn)為,人類活動是導(dǎo)致氣候變化的主要原因,應(yīng)減少溫室氣體排放,以避免氣候變化造成的影響,因而需要各國的積極行動、政治領(lǐng)導(dǎo)人的承諾和公民的合作。在 IPCC的報(bào)告中,還總結(jié)歸納了幾個(gè)地區(qū)因?yàn)闅夂蜃兓艿降挠绊?中亞、青藏高原和北亞的升溫速度有可能會遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出全球平均值,東亞、南亞和東南亞地區(qū)也會出現(xiàn)類似情況。冬季,青藏高原與北亞的降水很有可能會明顯增加,而東南亞南部與東亞的降雨則有可能增加。夏季,北亞、東亞、南亞和東南亞大部的降水將會增加,但中亞地區(qū)的降水將會減少。同時(shí)在南亞部分地區(qū)和東亞的強(qiáng)降雨會變得更為頻繁,且東亞、東南亞和南亞與熱帶氣旋有關(guān)的極端降雨和大風(fēng)也會明顯增多。這些氣候變化將會導(dǎo)致亞洲各地受到嚴(yán)重影響:

(1)由于喜馬拉雅山脈冰川融化,將增加洪水泛濫與不穩(wěn)定坡面巖崩的可能性,這將對未來20～30a的水資源造成影響。由于冰川消退,河道流量將會減少,因此預(yù)計(jì)氣候變化將導(dǎo)致中亞、南亞、東亞和東南亞,特別是大型流域范圍內(nèi)的可用淡水資源明顯減少。隨著人口的增長和生活質(zhì)量要求的不斷提高,在21世紀(jì)50年代之前將對10億多人造成不良影響,而南亞、東亞和東南亞海岸,特別是人口密集的三角洲地區(qū),則會受到洪水泛濫的威脅。

(2)到21世紀(jì)中期,東亞和東南亞的農(nóng)作物產(chǎn)量預(yù)計(jì)將增加20%,而中亞和南亞預(yù)計(jì)將會減少30%。

(3)人口的快速增長與城市化進(jìn)程,導(dǎo)致部分發(fā)展中國家未來將面臨嚴(yán)重的糧食危機(jī)。

(4)全球變暖致使東亞、南亞和東南亞的水文循環(huán)發(fā)生變化,將會引發(fā)洪水和干旱,并造成痢疾的流行,從而導(dǎo)致地方病發(fā)病率與死亡率升高,而海水升溫也將造成南亞地區(qū)霍亂的流行。

這樣持續(xù)惡化的環(huán)境將導(dǎo)致亞太國家不可避免地遭受各種毀滅性災(zāi)害,實(shí)際上該地區(qū)已經(jīng)受到了極端氣候的影響。2006年,全球因自然災(zāi)害傷亡2.1萬多人,亞太地區(qū)占74%,全球10個(gè)主要遭受災(zāi)害的國家,ESCAP成員國就占了 8個(gè),這些國家分別是:中國、印度尼西亞、菲律賓、印度、阿富汗、越南、巴基斯坦和澳大利亞。此外,海平面上升對亞太地區(qū)的島嶼也是極大威脅和破壞。

世界氣象組織臺風(fēng)委員會的最新調(diào)查表明,極端天氣事件發(fā)生頻率的增加,將會增大基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃的風(fēng)險(xiǎn),所以該規(guī)劃應(yīng)由常規(guī)型轉(zhuǎn)為適應(yīng)型。適應(yīng)型規(guī)劃就是在經(jīng)濟(jì)條件可行的基礎(chǔ)上,利用社會科學(xué)加強(qiáng)地區(qū)應(yīng)對災(zāi)害的能力,從而應(yīng)對規(guī)劃中的不確定因素,可將其總結(jié)為:

(1)一個(gè)發(fā)展的過程;

(2)用于在不確定性較高時(shí)作出決策;

(3)采取創(chuàng)新措施最大程度地降低風(fēng)險(xiǎn),并做好準(zhǔn)備工作應(yīng)對各種變化;

(4)采取新手段,包括更精確的模型、全面細(xì)致的評估框架和利益相關(guān)方參與決策的高效機(jī)制。

2.4 可持續(xù)發(fā)展的總體原則

聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署(UNDP)1990年發(fā)布的人類發(fā)展報(bào)告引入了人類發(fā)展的總體概念,同時(shí)研制了人類發(fā)展指數(shù)的第1個(gè)模型。它能綜合度量發(fā)展?fàn)顩r,包括國家收入、教育和健康醫(yī)療支出。將人類發(fā)展概念由單一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式改進(jìn)成更全面的多元模式,即以人為本的發(fā)展。報(bào)告指出,社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要和諧并有利于貧困人群,以實(shí)現(xiàn)全社會健康幸福生活為目標(biāo)。

自1990年以來,UNDP公布了 600多個(gè)全球、地區(qū)和國家級別的人類發(fā)展報(bào)告,用于應(yīng)對160多個(gè)國家面臨的各種問題。隨后發(fā)現(xiàn)了人類發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展之間的重要關(guān)系。隨著時(shí)代的進(jìn)步,可持續(xù)發(fā)展的概念也逐漸從一種保護(hù)自然的純粹手段轉(zhuǎn)變成一種發(fā)展需求。在整個(gè)概念的轉(zhuǎn)變過程中不但獲得了寶貴的經(jīng)驗(yàn),同時(shí)得出社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)在于讓世世代代能夠擁有健康、長壽和快樂的生活以及擁有受教育的機(jī)會。

如果將可持續(xù)發(fā)展視為人類發(fā)展的最終目標(biāo),那么必需以“可持續(xù)與和諧地發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)”為目的建設(shè)發(fā)展水利基礎(chǔ)設(shè)施。

3 綠色增長方式

ESCAP在2005年提出了綠色增長方式。該方式通過創(chuàng)建一套嚴(yán)謹(jǐn)且綜合合理的法規(guī)解決可持續(xù)發(fā)展中的利益沖突問題。另外也通過了解人與自然間的相互依賴性,加強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展。這樣,不但能促進(jìn)整體的發(fā)展,還能更好地將可持續(xù)發(fā)展的三大支柱(經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展和環(huán)境的可持續(xù)性)緊密融入到各級政府的決策、規(guī)劃和實(shí)施中去。

亞太地區(qū)目前急需以新發(fā)展路線取代舊發(fā)展路線(發(fā)展第一,環(huán)境第二),新路線是以經(jīng)濟(jì)的增長支持并加強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展。綠色增長方式在以前并不受重視,但是隨著環(huán)保型可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長概念的誕生,綠色增長方式也逐漸成為亞太地區(qū)發(fā)展的焦點(diǎn)。

在環(huán)境資源方面,希望通過綠色增長方式實(shí)現(xiàn)以下 3個(gè)目標(biāo):

(1)盡量減少對非再生資源(包括能源)的利用,盡量利用可再生資源;

(2)通過良好的管理,嚴(yán)格遵守可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求,提高可再生資源的利用率;

(3)通過在可持續(xù)利用和生態(tài)保護(hù)方面的國際合作,維護(hù)好海洋、淡水和陸地物種以及生境與生態(tài)系統(tǒng)。

4 結(jié) 語

針對目前亞太地區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展現(xiàn)狀,本文討論了幾種概念性的可持續(xù)發(fā)展方法及其影響因素。這些概念性方法的復(fù)雜性及其適用于亞太地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)情況的固有困難,需要以戰(zhàn)略的方式驗(yàn)證水利基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)發(fā)展。從戰(zhàn)略規(guī)劃的角度而言,水利基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)發(fā)展必須考慮以下 4個(gè)框架。

(1)發(fā)展的總體目標(biāo):和諧和可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(2)指導(dǎo)發(fā)展的原則:公眾參與和權(quán)力下放。

(3)指導(dǎo)規(guī)劃的原則:最大程度地降低風(fēng)險(xiǎn)和增強(qiáng)恢復(fù)力。

(4)制造新機(jī)遇:綠色商業(yè)和國際義務(wù)。

根據(jù)這些原則,建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的水利基礎(chǔ)設(shè)施,將有利于加快形成共識與發(fā)展和諧社會,以完成千年發(fā)展目標(biāo)并實(shí)現(xiàn)亞太地區(qū)的社會繁榮。