淺談城市規(guī)劃中的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃

王 婷,徐 川

(成都市勘察測(cè)繪研究院規(guī)劃所,四川 成都 610081)

1 城市基礎(chǔ)設(shè)施含義

城市基礎(chǔ)設(shè)施是指城市中為滿足城市發(fā)展和城市居民生活需要而建設(shè)的各種設(shè)施以及相應(yīng)的機(jī)構(gòu)、系統(tǒng)、組織和服務(wù)。城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中構(gòu)建和諧社會(huì)制度的基本支撐體系,其完備、完善程度直接影響城市生產(chǎn)生活等各項(xiàng)活動(dòng)的開展和基本公共服務(wù)均等化。

城市基礎(chǔ)設(shè)施所轄范圍大體可確定為能源、水資源及給排水、交通、郵電通信、環(huán)境和防災(zāi)共 6大系統(tǒng)。城市基礎(chǔ)設(shè)施作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的系統(tǒng),一般具有 5個(gè)特點(diǎn):服務(wù)的公共性和兩重性;效益的間接性和綜合性;運(yùn)轉(zhuǎn)的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性;建設(shè)的超前性和形成的同步性;經(jīng)營(yíng)的多樣性和壟斷性。

城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市綜合服務(wù)功能的物質(zhì)載體,是城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ),也是城市現(xiàn)代化水平高低的一個(gè)重要標(biāo)志。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)關(guān)系到城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源環(huán)境、人口等眾多方面,牽涉到諸多利益的協(xié)調(diào),對(duì)于城市的可持續(xù)發(fā)展意義重大。城市基礎(chǔ)設(shè)施在城市可持續(xù)發(fā)展中的地位和作用可以概括為:

(1)是城市賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ);

(2)是城市產(chǎn)生集聚效應(yīng)的決定性因素;

(3)是城市物質(zhì)生產(chǎn)和人民生活的一般條件;

(4)是城市發(fā)揮作用的物質(zhì)保障;

(5)是衡量城市興衰和容納能力的標(biāo)志;

(6)是城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本保障。

2 我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展現(xiàn)狀

目前,我國(guó)城市迅速發(fā)展,城市基礎(chǔ)設(shè)施負(fù)荷日益增大。隨著城市化水平的提高、人口規(guī)模增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,需要增加大量的水、電、燃料、用地等,城市基礎(chǔ)設(shè)施的負(fù)荷日趨增大。然而,我國(guó)的這些資源是相當(dāng)有限的,城市基礎(chǔ)設(shè)施的超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)與有限的資源之間矛盾日益突出。同時(shí),我國(guó)的城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與建設(shè)工作仍經(jīng)常處于分散的、各行其道的狀態(tài),缺少統(tǒng)一的協(xié)調(diào)與綜合的考慮。

3 對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

3.1 建立城市基礎(chǔ)設(shè)施與城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃觀

近年來(lái),由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的發(fā)展,城市與區(qū)域間的關(guān)系越來(lái)越緊密,交流越來(lái)越頻繁。城市的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)就不能簡(jiǎn)單地就城市論城市,必定要從區(qū)域的角度對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行整合,才能有效地保障和促進(jìn)城市和區(qū)域的整體發(fā)展,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。城市的公共服務(wù)設(shè)施,一方面由于區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的交流(物資、人才、資金、信息等)的加強(qiáng);另一方面,由于區(qū)域間的技術(shù)性基礎(chǔ)設(shè)施(如高速公路)的建設(shè),使城市的資源在一定區(qū)域內(nèi)達(dá)到一定程度上的共享,周邊地區(qū)對(duì)城市內(nèi)的公共設(shè)施的使用頻率逐年加強(qiáng)。因此,在進(jìn)行城市社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃時(shí),對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模和布局要從城市區(qū)域使用的角度出發(fā)。單純就某城市考慮其規(guī)模及位置是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,尤其是中小城鎮(zhèn)的社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施。

以成都來(lái)說(shuō),作為新的改革試驗(yàn)區(qū),推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略,就是要求將傳統(tǒng)的“城市規(guī)劃”轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)統(tǒng)籌、覆蓋整個(gè)市域范圍的“城鄉(xiāng)規(guī)劃”,就要求進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃,合理布局城市基礎(chǔ)設(shè)施,從長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃建設(shè)考慮。這樣不僅有利于保障城市基礎(chǔ)設(shè)施的整體性和系統(tǒng)性,而且能夠保證基礎(chǔ)設(shè)施的整體性和完整性,避免重復(fù)建設(shè),適合當(dāng)今社會(huì)的發(fā)展要求,也就可打破歷史上長(zhǎng)期城鄉(xiāng)分割體制下的“規(guī)劃分治”,對(duì)資源進(jìn)行有利的整合利用,避免重復(fù)建設(shè),提高基礎(chǔ)設(shè)施使用效率,真正縮小城鄉(xiāng)差距。

3.2 城市基礎(chǔ)設(shè)施在規(guī)劃中可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題

城市基礎(chǔ)設(shè)施是引導(dǎo)和支持城市增長(zhǎng)的一個(gè)重要方面。城市增長(zhǎng)涵蓋了經(jīng)濟(jì)、文化、娛樂(lè)、環(huán)境等各方面的內(nèi)容,即城市的可持續(xù)發(fā)展。城市基礎(chǔ)設(shè)施的結(jié)構(gòu)、數(shù)量和形態(tài)則已經(jīng)延伸成為城市增長(zhǎng)功能的導(dǎo)向性因素?；谝陨显?城市基礎(chǔ)設(shè)施必須與城市發(fā)展保持協(xié)調(diào)。我國(guó)現(xiàn)階段的城市的主要環(huán)境問(wèn)題,如交通擁擠、空氣污染、城市垃圾、水污染和城市沉降等,大多數(shù)都是由于城市各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緩慢、缺乏協(xié)調(diào)性以及環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施投資落后于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展而造成的。要想彌補(bǔ)城市基礎(chǔ)設(shè)施供給短缺等問(wèn)題,提高供給水平,在加大城市基礎(chǔ)設(shè)施投資力度的同時(shí),更應(yīng)注意保證城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)自身各方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。

從對(duì)我國(guó)近年來(lái)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增長(zhǎng)等方面情況的綜合分析看,城市交通是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)。解決城市發(fā)展問(wèn)題,首先,應(yīng)解決城市交通問(wèn)題。因?yàn)榻煌ㄊ菄?guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),是一切經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)的載體,是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)得以正常進(jìn)行和發(fā)展的前提條件。為適應(yīng)城市的可持續(xù)發(fā)展要求,各類城市應(yīng)根據(jù)自身發(fā)展的需要,建立交通綜合信息系統(tǒng),優(yōu)先發(fā)展地鐵、輕軌、市郊鐵路等軌道交通。軌道交通是解決交通擁擠問(wèn)題的最有效手段,具有運(yùn)量大、速度快、節(jié)約用地、保護(hù)環(huán)境等優(yōu)勢(shì)。同時(shí),還應(yīng)該通過(guò)城市區(qū)域功能的合理布局,以確立減少交通需求的發(fā)展模式,發(fā)展公共交通,改善交通管理,通過(guò)建立先進(jìn)的交通監(jiān)控系統(tǒng)、交通信息系統(tǒng)、交通環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)、自動(dòng)收費(fèi)系統(tǒng)、交通安全及事故處理系統(tǒng)來(lái)改善交通狀況。

城市基礎(chǔ)設(shè)施中的交通、通信、能源及環(huán)保各類設(shè)施之間,不同程度地存在著相互依存、相互制約和互為因果的關(guān)系。實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,城市各類設(shè)施之間應(yīng)該相互協(xié)調(diào),相互補(bǔ)充,平衡發(fā)展,形成合理的結(jié)構(gòu)和比例關(guān)系,這是城市基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本保證。城市交通、通信、能源及環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施每個(gè)部門的發(fā)展都牽動(dòng)著其他部門的持續(xù)發(fā)展。城市基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃,就要理清各類基礎(chǔ)設(shè)施中環(huán)環(huán)緊扣的關(guān)系,各類設(shè)施的建設(shè)不能割據(jù)似地獨(dú)立超前發(fā)展,必須兼顧其他,點(diǎn)面結(jié)合,協(xié)調(diào)發(fā)展,避免發(fā)展中出現(xiàn)“瓶頸”現(xiàn)象。

3.3 城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)政策和市場(chǎng)政策

發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)政策具體包括信貸、資金、利稅、價(jià)格、市場(chǎng)等內(nèi)容。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)企業(yè)都是服務(wù)性的,與一般工業(yè)企業(yè)有著本質(zhì)區(qū)別。它以提高社會(huì)效益為主要目的,并非營(yíng)利性質(zhì),因此必須采用各種經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段及其他優(yōu)惠和扶植的經(jīng)濟(jì)政策,在部分市政公用設(shè)施中推行合理科學(xué)的有償使用和服務(wù)政策,并實(shí)施綜合開發(fā)、配套建設(shè)的指導(dǎo)方針。同時(shí)針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施各個(gè)行業(yè)采取適應(yīng)本行業(yè)、本部門的一系列技術(shù)政策和經(jīng)濟(jì)政策。例如:在我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中,采取 BOT、BOOT、BOO等融資方式,進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、再建設(shè)。不僅可以改善我國(guó)投資結(jié)構(gòu),吸收大量的國(guó)際資本和國(guó)民資本,減少政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)并避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),而且可以通過(guò)BOT項(xiàng)目這一渠道,引進(jìn)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)水平,推動(dòng)我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。

3.4 城市基礎(chǔ)設(shè)施與城市防災(zāi)系統(tǒng)的綜合協(xié)調(diào)問(wèn)題

城市的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃是與相同層次的規(guī)劃階段相協(xié)調(diào)、相匹配的,使之達(dá)到協(xié)同規(guī)劃、同步建設(shè)、聯(lián)手開發(fā)的目的。城市防災(zāi)系統(tǒng)的綜合指揮、專業(yè)防災(zāi)工程、醫(yī)療救護(hù)、生命線系統(tǒng)的綜合協(xié)調(diào),尤其是生命線系統(tǒng)工程直接涉及交通、供電、通訊等工程專業(yè),更需要有機(jī)結(jié)合,彼此協(xié)作。

4 推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的幾點(diǎn)想法

(1)城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃向區(qū)域整體方向發(fā)展。比如:城市水系統(tǒng)規(guī)劃必須從流(區(qū))域范圍綜合研究,需要該流域的各城市協(xié)同布局;另外城市交通工程、電力系統(tǒng)都體現(xiàn)了區(qū)域的特性,其區(qū)域性研究工作在其規(guī)劃工作中占重要地位。

城市基礎(chǔ)設(shè)施總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃同步,預(yù)測(cè) 20年的需求和負(fù)荷,進(jìn)行重大主體設(shè)施的配置布局,控制未來(lái)發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn),留有可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和余地。但重點(diǎn)在近期建設(shè)規(guī)劃上下功夫,保證近遠(yuǎn)期順利過(guò)渡,不埋“釘子”、避免“拉鏈”現(xiàn)象,減少重復(fù)浪費(fèi)。

(2)在城市短、中、長(zhǎng)期整體規(guī)劃時(shí),應(yīng)參照城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增長(zhǎng)、居民生活水平等方面預(yù)期指標(biāo),以決定城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)各子項(xiàng)系統(tǒng)的投資規(guī)模、技術(shù)水平,以促使城市各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的同步發(fā)展,最終實(shí)現(xiàn)同等投資規(guī)模下城市建設(shè)功效的最大化。

(3)推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè),關(guān)鍵是實(shí)行政企分離的政府管制體制。并且通過(guò)有效競(jìng)爭(zhēng),提高基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率,逐步以經(jīng)濟(jì)原理制定為基礎(chǔ),在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中,建立高效率的的價(jià)格管制體制,以刺激降低成本,提高生產(chǎn)效率,使企業(yè)追求利潤(rùn)最大化過(guò)程中,不斷自我發(fā)展,推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。另外除城市財(cái)政支出、基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)收入外,尋求發(fā)行股票債券向社會(huì)集資、向國(guó)內(nèi)外銀行貸款也是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中有效的籌資途徑。

(4)從城市基礎(chǔ)設(shè)施布局著手,著眼于進(jìn)行規(guī)劃編制中,把城市基礎(chǔ)建設(shè)與城市防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)緊密結(jié)合,利用點(diǎn)、線面狀分布的基礎(chǔ)設(shè)施,承載一定的防災(zāi)功能,同時(shí)完善城市的生命線工程?！?·12”地震從某種程度上就反映了我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化程度偏低,生命線系統(tǒng)的防災(zāi)方面十分薄弱,造成人民生命財(cái)產(chǎn)的巨大損失。地震災(zāi)害過(guò)后,更應(yīng)該對(duì)城市防災(zāi)體系的構(gòu)建提上議事日程,吸取有益的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),在城市綜合防災(zāi)的總目標(biāo)下,認(rèn)真開展對(duì)城市生命線系統(tǒng)防災(zāi)的研究,并落實(shí)到規(guī)劃、計(jì)劃和措施。城市生命線的防災(zāi)應(yīng)當(dāng)在針對(duì)主要災(zāi)害進(jìn)行防御的同時(shí),考慮對(duì)可能發(fā)生的其他災(zāi)害(包括衍生災(zāi)害和二次災(zāi)害)實(shí)行綜合的防治,同時(shí)還應(yīng)增加資金投入,提高其科技含量,使生命線得到可靠的保障,使城市在安全的前提下得到可持續(xù)發(fā)展。

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