我國水資源法規(guī)體系現(xiàn)狀淺析

聶 青,周科科,劉曉輝

(西華大學(xué)能源與環(huán)境學(xué)院,成都,610039)

1 我國水資源法規(guī)現(xiàn)狀

改革開放以來,我國經(jīng)濟建設(shè)取得了前所未有的成績,工農(nóng)業(yè)迅速發(fā)展,經(jīng)濟建設(shè)舉世矚目。水資源作為工業(yè)農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ),其地位在國民經(jīng)濟發(fā)展中更是非常重要。但是由于人們對水資源的不合理利用而造成的水資源浪費、污染,使得水資源日益短缺,使得保護水資源成為迫在眉睫的重要任務(wù)。而我國正在逐步完善水利資源保護法規(guī)體系,從而實現(xiàn)水利資源的可持續(xù)利用。

我國于 1988年頒布《水法》,于 2002年頒布新《水法》。新《水法》與舊《水法》相比,在水資源的權(quán)屬、許可、管理模式等方面有很大的改進;并明確了水資源的規(guī)劃、開發(fā)利用原則,提倡建立節(jié)水型社會?？傊?新《水法》充分體現(xiàn)了解放思想、實事求是的原則,體現(xiàn)了與時俱進精神。它吸收了十多年來國內(nèi)外水資源管理的新經(jīng)驗、新理論,把這些年來黨和國家的治水方針、政策以及思路和目標(biāo)通過法律的形式固定下來,突出了水資源的管理及配置、節(jié)約和保護,強化了執(zhí)法監(jiān)督,是對我國水問題認(rèn)識的一次飛躍。

現(xiàn)行《環(huán)境保護法》于 1989年12月頒布。在水資源保護上,環(huán)境保護法第七條授權(quán)水利部門對水資源保護按有關(guān)法規(guī)進行監(jiān)督管理,并對水利資源的污染處罰做出了有關(guān)規(guī)定。

而《水土保持法》是為預(yù)防和治理水土流失,保護和合理利用水土資源,減輕水、旱、風(fēng)沙災(zāi)害,改善生態(tài)環(huán)境,發(fā)展生產(chǎn)而制定的法律。該法規(guī)定了各級人民政府水行政主管部門主管各自區(qū)域的水土保持工作,并規(guī)定預(yù)防、治理、監(jiān)督的各種措施。此外,還規(guī)定了違法的法律責(zé)任,避免過多的營養(yǎng)物質(zhì)進入水體,緩解面源污染?！端帘３址ā肥桥c水資源安全保障相關(guān)性較強的法律之一。

《中華人民共和國防洪法》是水法體系中防治水害方面的第一部法律。該法規(guī)定了流域管理機構(gòu)的執(zhí)法主體地位,是我國水資源管理體制上的重大突破。各流域機構(gòu)根據(jù)水利部的部署,開展了水政監(jiān)察規(guī)范建設(shè),在專業(yè)執(zhí)法中給予了水資源保護執(zhí)法監(jiān)察員的名額,為水資源保護執(zhí)法工作做出了較大貢獻。

2 我國水資源法規(guī)體系現(xiàn)存的問題

在國內(nèi)水法領(lǐng)域,我國目前沒有專門的水資源安全法律法規(guī)。我國有關(guān)于水資源保護的法律,由于立法時間以及當(dāng)時社會發(fā)展的局限性,已經(jīng)不能解決現(xiàn)在存在的很多問題。現(xiàn)從以下幾個方面分析我國水資源法規(guī)所存在的問題。

2.1 立法指導(dǎo)思想落后

我國目前還沒有專門的水資源安全法律法規(guī),有關(guān)水資源保護的法律法規(guī)都散見在其他的法律之中。這就使得對水資源的保護沒有針對性,也不能系統(tǒng)地提出水資源保護的具體條例。而現(xiàn)存的法律對水資源的保護僅僅是在安全的層面上,沒有從可持續(xù)發(fā)展的高度對水資源立法,這就使得立法的主體思想比較落后。

2.2 一些重要法律之間銜接不協(xié)調(diào)

由于立法時間不同,各個法律的側(cè)重點也不一樣,這就使得在相互的銜接上出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)的情況。主要表現(xiàn)在兩個方面:一是內(nèi)容上不協(xié)調(diào);二是一些術(shù)語不一致。例如《水法》與《水污染防治法》中出現(xiàn)了這樣的字眼:“重要江河的水源保護機構(gòu)”、“重要江河流域的水資源保護機構(gòu)”。這些術(shù)語在水法中出現(xiàn),它們之間到底有什么區(qū)別,如果沒有區(qū)別就應(yīng)該用統(tǒng)一的規(guī)范術(shù)語來表達。

2.3 現(xiàn)行法律可操作性差

現(xiàn)行有關(guān)水資源安全的法律規(guī)定過于死板,缺乏程序性規(guī)定,不便操作。同時,現(xiàn)行有關(guān)水資源安全的法律法規(guī)還存在不少空白點,應(yīng)該及時補充。

2.4 水資源的權(quán)屬虛置

根據(jù)現(xiàn)行《水法》規(guī)定:“水資源屬于國家所有。水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使”,明確了國家是水資源所有者的主體。但具體到區(qū)域或者流域,水法規(guī)定,地方政府或流域機構(gòu)代表國家行使所有者主體的權(quán)利,地方政府即對水資源有所有權(quán),也具有收益權(quán)。這樣就不免出現(xiàn)了有些地方政府唯利是圖,將自己的利益放在國家利益之上,從而出現(xiàn)國家資源浪費的情況。雖然水法明確了水資源的權(quán)屬,但實際上造成了水資源所有權(quán)的虛置,引發(fā)權(quán)屬沖突,造成國有資產(chǎn)流失,直接影響到水資源的安全。

2.5 資金缺乏

雖然國家每年都有專項資金支持水資源保護,很多企業(yè)也投入了不少資金,但是這些資金還不足以滿足水資源保護事業(yè)發(fā)展。有些流域的水利工程由于資金不到位,一直不能修繕。資金不足也嚴(yán)重的影響著管理、科研項目開發(fā)等方面的發(fā)展。

3 我國水資源法規(guī)體系現(xiàn)存問題解決方案

水資源安全管理貫穿于水資源的開發(fā)利用、資源的流轉(zhuǎn)和資源的補救全過程,如果其中任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)紕漏,水資源安全就難以有效維持。所以,我們就必須建立有效且完備的水資源保護制度,以保證水資源管理的順利進行。對于水資源的開發(fā)與保護,我們應(yīng)該本著可持續(xù)發(fā)展思路,進一步完善我國有關(guān)水資源的法律法規(guī)體系。

3.1 根據(jù)我國水資源實際情況,應(yīng)該在有關(guān)法律基礎(chǔ)之上,盡快制訂《節(jié)水法》,依法促進節(jié)水型社會和水管理體制的轉(zhuǎn)變。

節(jié)水意識的形成并非一朝一夕,節(jié)水效應(yīng)也只有在全社會的參與下方能形成。必須加大宣傳力度,切實提高公眾水資源危機和節(jié)水意識。在我國,節(jié)水宣傳應(yīng)重點做好三個方面的工作:(1)強化對政府、企業(yè)、工廠等人員的宣傳,提高這群人的節(jié)水意識;(2)面向群眾,把宣傳節(jié)約用水的重點放在公眾;(3)從中小學(xué)生抓起,從小孩開始教育,提高節(jié)水意識。通過法律途徑規(guī)范節(jié)水型社會的建設(shè)和高效水管理體制的形成,是節(jié)水得以順利發(fā)展的前提和方向。一部法律要發(fā)揮其應(yīng)有效用,必須建立在一套有效的法律程序上,水資源的保護也不例外。在法律設(shè)置水資源安全法制保障制度時,必須注重對行政行為的程序性規(guī)定,以保障公眾的環(huán)境民主得以實現(xiàn)。

3.2 水權(quán)是水資源所有權(quán)、水資源使用權(quán)、管理經(jīng)營權(quán)等與水資源有關(guān)的一組權(quán)利的總稱。

首先,法律在明確水資源屬國家所有的同時,應(yīng)進一步明確水資源的國家所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。其次,要對水權(quán)體系中用水權(quán)能的權(quán)益、責(zé)任和義務(wù)進行規(guī)范。而所謂初始水權(quán)分配,就是按照一定的規(guī)則分配水資源的使用權(quán)。這樣可以充分發(fā)揮用水者的管理積極性,又更多地運用了市場的力量來優(yōu)化水資源配置,這對水資源的保護、節(jié)約并最終提高用水效率具有十分重要的作用。同時,建立適宜的水權(quán)流轉(zhuǎn)機制和合理的水資源收益補償機制也是必要的措施。

3.3 我國在國內(nèi)立法上應(yīng)當(dāng)貫徹上述原則,引入公平合理利用原則、細(xì)化區(qū)域合作的相關(guān)規(guī)定等,使國內(nèi)立法盡快與國際水法接軌,從而為國際水事合作交流奠定基礎(chǔ),有效維護國家水資源安全。

我國邊界遼闊,特別是西南地區(qū),與多國接壤,許多河流發(fā)源我國而流經(jīng)其他國家。如雅魯藏布江發(fā)源我國西藏而流經(jīng)印度等。長期以來,我國既沒有積極參加與相關(guān)國際水法方面的研究工作,不了解參與國際河流合作開發(fā)所擁有的權(quán)利和可能產(chǎn)生的利益,這樣就使得我國在開發(fā)水利資源時不能有力地維護我們的利益。所以,積極參加國際水法的研究,不但有助于我國維護自己的利益,也有利國家周邊的安全。

4 結(jié)語

面對 21世紀(jì)的競爭,在保障我國水資源安全的過程中,必然會遇到各種各樣的問題和挑戰(zhàn)。但是,只要從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度出發(fā),深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀,更新觀念、改革體制、創(chuàng)新機制、健全法制、加強宣傳,就可以逐步解決存在的問題和矛盾,實現(xiàn)水資源的可持續(xù)發(fā)展,從而達到保障我國經(jīng)濟安全和國家安全的目的。

〔1〕陳 雷.加強水資源保護,促進可持續(xù)發(fā)展——在中國水資源與水環(huán)境保護高級圓桌會議上的講話.2008-04-05.

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