公私合作模式在城市軌道交通中的應(yīng)用

鄭曉莉 陳 峰

(北京交通大學(xué)土木建筑工程學(xué)院,100044,北京∥第一作者,碩士研究生)

我國城市軌道交通的建設(shè)資金主要來自政府投資和政府擔(dān)保的銀行貸款。但是,面對(duì)我國城市軌道交通巨大的投資需求,光靠政府財(cái)政投資顯然是難以滿足的;而政府大量持續(xù)的發(fā)行國債或者借貸銀行資本,也并非長久之計(jì),并且會(huì)增加我國的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此,實(shí)現(xiàn)城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目融資渠道的多元化,特別是吸引國內(nèi)外民營資本的進(jìn)入,是加快我國城市軌道交通建設(shè)的必由之路。

目前,國際上較為流行的融資模式有BOT(Build-Operate-Transfer,建設(shè)-經(jīng)營-移交)、ABS(Asset-Backed-Security,資產(chǎn)擔(dān)保證券)、TOT(Transfer-Operate-Transfer,移交-經(jīng)營-移交)等幾種融資模式。從具體的運(yùn)作情況來看,這些模式都存在缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分配不合理、前期工作中缺少共同參與以及限制了先進(jìn)技術(shù)的采用等諸多問題。目前國際融資領(lǐng)域內(nèi)新興的公私合作(Public-Private Partnership,簡為PPP)模式,克服了上述融資模式的缺陷,滿足了公共部門與私營部門的多方需要,特別適合應(yīng)用于我國城市軌道交通建設(shè)。

1 城市軌道交通產(chǎn)品定位和經(jīng)濟(jì)特征

1.1 城市軌道交通的產(chǎn)品定位

城市軌道交通具有部分公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的特性,更傾向于公共產(chǎn)品,屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品的公益性表現(xiàn)在:軌道交通運(yùn)輸在消費(fèi)上具有一定程度的非競(jìng)爭性,市民可同時(shí)享受由于地鐵等開通而帶來的城市擁堵減少、空氣環(huán)境改善所帶來的好處;票價(jià)彈性較小。私人產(chǎn)品的盈利性表現(xiàn)在:軌道交通運(yùn)輸是可分割的,每個(gè)人都可以買票消費(fèi);城市軌道交通運(yùn)輸還具有一定的排他性,采取售票準(zhǔn)入的方式限制客流。

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共產(chǎn)品理論表明,準(zhǔn)公共產(chǎn)品既可以由政府直接提供,也可以在政府給予補(bǔ)助的條件下由私人部門通過市場(chǎng)提供。

1.2 城市軌道交通的主要經(jīng)濟(jì)特征

城市軌道交通是重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施,具有以下幾個(gè)明顯的經(jīng)濟(jì)特征。

1)城市軌道交通建設(shè)能帶動(dòng)沿線土地升值,促使沿線房地產(chǎn)、商業(yè)等行業(yè)的加速發(fā)展,增加城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利,帶來巨大的正的外部效應(yīng)。

2)城市軌道交通具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征,其發(fā)揮的作用以路網(wǎng)規(guī)模為前提;路網(wǎng)覆蓋面越大,客流量就越大,商業(yè)價(jià)值也越大,效率也越高,收益也就越多。

3)城市軌道交通具有獨(dú)特的產(chǎn)品周期,可分為項(xiàng)目建設(shè)期、成長期和成熟期。隨著客流逐步穩(wěn)定,網(wǎng)絡(luò)化基本形成,其規(guī)模效益增強(qiáng),最終產(chǎn)生收益。

基于城市軌道交通的準(zhǔn)公共產(chǎn)品定位及其經(jīng)濟(jì)特征,政府通常要參與城市軌道交通的投融資和經(jīng)營活動(dòng),采取多種轉(zhuǎn)移支付政策手段,把外部性效益內(nèi)部化,建立項(xiàng)目投資、運(yùn)營所需的穩(wěn)定的資金來源,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的現(xiàn)金流基本平衡。PPP模式就是一個(gè)較好的選擇。

2 PPP融資模式概述

PPP模式,即公共部門與私人企業(yè)合作模式,是基于城市軌道交通準(zhǔn)公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn),在投資上政府負(fù)責(zé)公益性部分的投資,社會(huì)投資者負(fù)責(zé)盈利性部分的投資并負(fù)責(zé)運(yùn)營管理,并要建立適度競(jìng)爭機(jī)制;同時(shí),政府部門通過采取針對(duì)性、契約化監(jiān)管方式確保項(xiàng)目的持久性、安全性、公益性,為公眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品服務(wù)。

PPP模式主要運(yùn)作思路如圖1所示。具體的運(yùn)作模式一般是政府、企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成以雙贏或多贏為理念的相互合作形式,項(xiàng)目的參與各方經(jīng)重新整合,組成戰(zhàn)略聯(lián)盟。這種模式既協(xié)調(diào)了參與各方的不同目標(biāo),也可以使參與各方達(dá)到同預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果;參與各方雖然沒有達(dá)到自身理想的最大利益,但總收益卻是最大的,從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化。

圖1 PPP模式的主要運(yùn)作思路

基于城市軌道交通的準(zhǔn)公共產(chǎn)品定位及其經(jīng)濟(jì)特征,在城市軌道交通建設(shè)中采用PPP模式具有以下優(yōu)勢(shì):有利于轉(zhuǎn)換政府職能,減輕財(cái)政負(fù)擔(dān);有利于降低風(fēng)險(xiǎn),較好地保障國家、民營企業(yè)、銀行及消費(fèi)者等各方的利益;有利于縮短前期工作周期,使項(xiàng)目費(fèi)用降低;有利于促進(jìn)投資主體的多元化;政府通過稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保等補(bǔ)償措施,能在一定程度上保證城市軌道交通的盈利能力。

3 城市軌道交通PPP模式應(yīng)用案例分析

作為一種新型投融資模式,PPP模式還處于一個(gè)不斷摸索和研究的階段。目前PPP項(xiàng)目在英國、日本、葡萄牙、中國等國家的城市軌道交通建設(shè)中都有不同程度的嘗試。

3.1 應(yīng)用案例

倫敦地鐵由國營倫敦地鐵公司(簡稱LUL)擁有并運(yùn)營,由于長期的投資不足導(dǎo)致地鐵系統(tǒng)產(chǎn)生許多不穩(wěn)定因素。為扭轉(zhuǎn)地鐵投資嚴(yán)重不足的局面,政府認(rèn)為完全的私有化不是解決這一問題的最佳方法,而傾向于以公私合作的方式對(duì)整個(gè)地鐵系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)改造。經(jīng)過4年多的論證和試行,LUL最終將地鐵系統(tǒng)的維護(hù)工作和基礎(chǔ)設(shè)施供給以30年特許經(jīng)營權(quán)的方式轉(zhuǎn)給了3個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施公司。運(yùn)營和票務(wù)依然由倫敦地鐵公司控制?；A(chǔ)設(shè)施公司的回報(bào)由固定支付和業(yè)績支付兩部分組成,具體的運(yùn)作模式如圖2所示。

北京地鐵4號(hào)線是我國城市軌道交通行業(yè)中第一個(gè)正式批復(fù)實(shí)施的特許經(jīng)營項(xiàng)目,是國內(nèi)第一個(gè)利用外資、引入非政府(及其代理)機(jī)構(gòu)運(yùn)作的地鐵項(xiàng)目,總投資約153億元。按建設(shè)責(zé)任主體劃分,北京地鐵4號(hào)線全部建設(shè)內(nèi)容可劃分為A、B兩部分。其運(yùn)作模式及思路如圖3及表1所示。

3.2 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

倫敦地鐵PPP模式在其結(jié)構(gòu)中內(nèi)嵌了一個(gè)定期審核機(jī)制,使簽約各方在PPP模式框架內(nèi)每7.5年重新約定合約條款。為確保合約重新審核的獨(dú)立性和權(quán)威性,倫敦地鐵PPP模式中設(shè)計(jì)了專門的仲裁機(jī)制和仲裁者,以幫助合作各方建立信任關(guān)系,保證合約的有效執(zhí)行。其中,仲裁者對(duì)于PPP協(xié)議的有關(guān)問題要提供合理和及時(shí)的指導(dǎo)和指令,并與簽署PPP協(xié)議的各方進(jìn)行建設(shè)性的合作,達(dá)成以安全、有效和經(jīng)濟(jì)的方式向社會(huì)公眾提供地鐵服務(wù)的PPP運(yùn)作主要目標(biāo)。

以特許經(jīng)營方式運(yùn)作的北京地鐵4號(hào)線,是城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資體制改革的重要?jiǎng)?chuàng)新。在其協(xié)議中,明確了政府、投資者和特許公司在項(xiàng)目投資-建設(shè)-運(yùn)營各環(huán)節(jié)的權(quán)利和義務(wù),有利于克服現(xiàn)有體制下資本金不到位、運(yùn)營過度依賴補(bǔ)貼等弊端,使地鐵項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營各環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合。

圖2 倫敦地鐵PPP模式示意圖

圖3 北京地鐵4號(hào)線PPP項(xiàng)目結(jié)構(gòu)示意圖

表1 北京地鐵4號(hào)線PPP模式運(yùn)作思路小結(jié)

城市軌道交通的特許經(jīng)營期一般設(shè)計(jì)得比較長,簽約時(shí)無法預(yù)見到未來所有可能發(fā)生的事情。倫敦地鐵PPP模式中的仲裁機(jī)制,使PPP模式具有彈性,有利于協(xié)調(diào)簽約各方的利益關(guān)系,為合約的有效執(zhí)行提供了制度保障。雖然國情不同,PPP運(yùn)作方式存在多元化,但是,倫敦地鐵PPP模式中仲裁機(jī)制設(shè)計(jì)的思想和原理還是值得北京地鐵借鑒的。

4 實(shí)現(xiàn)PPP融資模式的政策建議

在城市軌道交通建設(shè)中運(yùn)用PPP模式有利于解決建設(shè)資金短缺的問題,具有很好的應(yīng)用前景。但由于PPP模式在中國還是一種新興的融資模式,即使在全世界的城市軌道交通項(xiàng)目中實(shí)施PPP模式的案例也不多,還需要在實(shí)踐中不斷完善。PPP模式在我國應(yīng)用中應(yīng)注意以下幾點(diǎn)。

1)PPP項(xiàng)目及其合作伙伴的選擇。由于PPP項(xiàng)目周期較長,選擇項(xiàng)目時(shí)應(yīng)考慮到當(dāng)?shù)卣呢?cái)力情況以及居民整體收入水平。項(xiàng)目一旦確立,政府進(jìn)行招投標(biāo)工作時(shí),不僅要考慮到投資方的資金投入量,還要將項(xiàng)目施工以及運(yùn)營過程的實(shí)施情況予以考慮,鼓勵(lì)國內(nèi)外有實(shí)力的企業(yè)積極參與合作,朝著最有效投資、最利于實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量服務(wù)水平的方向進(jìn)行磋商談判。

2)政府角色的轉(zhuǎn)換。實(shí)施PPP模式,政府不再是直接的經(jīng)營者,政府的角色要轉(zhuǎn)向合作、監(jiān)督和管理,要?jiǎng)澢逭O(jiān)管職能與市場(chǎng)主體之間的責(zé)權(quán)關(guān)系。

3)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)。在設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)時(shí)要考慮項(xiàng)目方案的吸引力,一個(gè)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)是一個(gè)項(xiàng)目方案是否具有吸引力的關(guān)鍵。通?？筛鶕?jù)各方獲利多少的原則考慮相應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn),使項(xiàng)目參與的各方包括政府部門、民營公司、貸款銀行及其它投資人等都能夠接受。

4)完善的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),健全的法律、法規(guī)。PPP模式的內(nèi)容、組織形式比較復(fù)雜,合作各方之間不可避免地會(huì)產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責(zé)任分歧。政府必須明確建設(shè)和運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn),通過完善的法律法規(guī)明確雙方責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn),對(duì)參與各方進(jìn)行有效約束,在求同存異的前提下使項(xiàng)目能順利、有效地運(yùn)行。

5)有效的監(jiān)管構(gòu)架。我國現(xiàn)行的體制下普遍存在“建管分離、重建設(shè)輕管理”的問題。由于監(jiān)管涉及部門多,監(jiān)管成本的總和會(huì)很高,隱患很大。在此情況下,政府有必要成立專門監(jiān)管部門,形成有效的監(jiān)管構(gòu)架,有效協(xié)調(diào)政府各個(gè)部門的意見,解決多頭管理、政出多門的弊端。

6)資源統(tǒng)籌開發(fā)。城市軌道交通能夠帶動(dòng)周圍經(jīng)濟(jì)發(fā)展,創(chuàng)造可觀的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,因此可以結(jié)合城市軌道交通相關(guān)資源進(jìn)行捆綁運(yùn)行。如將城市軌道交通與沿線土地、車站地下空間以及其它公交等公共資源統(tǒng)籌考慮,開發(fā)收益,用于城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。

7)加強(qiáng)人才的培養(yǎng)。PPP模式在我國尚屬新生事物,相應(yīng)的工程項(xiàng)目管理人才和經(jīng)驗(yàn)都存在著不足,因此要大力加強(qiáng)人才培養(yǎng)。一方面政府可以委派專業(yè)人士到國外參與實(shí)踐和進(jìn)行理論學(xué)習(xí),通過國外的先進(jìn)理論和成功經(jīng)驗(yàn)促進(jìn)我國PPP模式的研究和開展;另一方面積極加強(qiáng)國內(nèi)教育和人才培養(yǎng),促進(jìn)項(xiàng)目融資的學(xué)科建設(shè),實(shí)現(xiàn)人才的本土化培養(yǎng)。

[1] 王灝.城市軌道交通投融資問題研究[M].北京:中國金融出版社,2006.

[2] 魯慶成,任潤堂.PPP融資模式在我國鐵路融資中的應(yīng)用研究[J].鐵道工程學(xué)報(bào),2007(9):98.

[3] 蔡蔚.城市軌道交通的基本屬性對(duì)投融資的啟示[J].城市軌道交通研究,2007,10(1):11.

[4] 魯慶成,馬健.城市軌道交通項(xiàng)目采用公私合作模式融資的幾個(gè)問題[J].城市軌道交通研究,2008(4):5.

[5] 許靜,徐杭蘇.軌道交通引入民間資本的探討[J].城市軌道交通研究,2009(7):28.

[6] 陳柳欽.PPP:新型公私合作融資模式[J].建筑經(jīng)濟(jì),2005(3):76.

[7] 袁志學(xué).公私合作融資模式在我國的應(yīng)用研究[D].河北:河北工業(yè)大學(xué),2006.