縣域城市化進程中的土地制度障礙

□張登國

縣域城市化進程中的土地制度障礙

□張登國

縣域城市化是梯度城市化的重要節(jié)點,是構建城鄉(xiāng)一體化的重要路徑,是推動縣域經濟發(fā)展的有力杠桿。縣域城市化推進過程中存在很多制度性障礙,比如戶籍制度、教育制度、社會保障制度、土地制度等的障礙,土地制度的障礙是其中比較重要的一個層面。現行的土地流轉制度、土地征用制度、宅基地制度等都制約著農民的城市化,因此,必須通過改革土地流轉制度和土地征用制度,解除土地對農民的束縛和進城的障礙,促進農民進城推動縣域城市化的發(fā)展。

縣域城市化;土地制度;障礙

一、問題的緣起

整個中國社會的發(fā)展是極不平衡的,中國社會正處于一個梯度社會轉型與進化的過程之中,決定了中國未來城市化必須走梯度性的區(qū)域發(fā)展道路,縣域城市化是梯度城市化的重要節(jié)點?？h域城市化還是構建城鄉(xiāng)一體化的重要路徑,縣域城鎮(zhèn)作為縣域范圍內經濟和社會的發(fā)展中心,一方面要利用其區(qū)位優(yōu)勢、文明與文化優(yōu)勢、產業(yè)優(yōu)勢等,主動集聚所屬農村地區(qū)的各類生產要素投入縣域城鎮(zhèn)的發(fā)展;另一方面,縣域城鎮(zhèn)也要逐步擴大對所屬農村地區(qū)的經濟、文化、生活方式等方面的輻射和擴散,提高城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展水平。

縣域城市化進程中的制度性障礙的一個重要特征就是城市化制度的滯后?！霸诋敶袊鞘谢^程中,城市化發(fā)展政策嚴重滯后,以城市經營的理論為例,很多城市早期是以行政劃撥的形式批土地,等到了開始對土地經營實行‘招拍掛’時,城市土地早已大量流失,也就是城市土地經營政策大大晚于房地產發(fā)展的實際狀況。其他諸如物業(yè)管理、房屋拆遷等,都曾出現政策滯后現象?！盵1]還比如聯產承包責任制的改革,雖然聯產承包責任制改革將農村土地的使用權與所有權做出了適當的分離,并且這樣的分離在改革早期確實極大地調動了農民的生產積極性,但是在土地非農化過程中卻不能有效地保護農民自身的利益。集體所有制限制了農村土地進入國家土地一級市場,農民不能自由買賣或出租自己的土地,也不能真正擁有對自己房產的所有權,農村房產也不能進入商品房市場。這從制度上直接構成了對農民經濟上的歧視和損害。[2]

二、土地制度制約縣域城市化的發(fā)展

長期以來,在縣域城市化進程中,大量農村人口進入城鎮(zhèn)后,都要面臨其農村承包土地權益的處置問題。土地權益是農村戶口的最大附著權益。盡管近年來的戶籍制度改革文件都明確規(guī)定：農民進鎮(zhèn)落戶后可以保留原來的承包土地。但是在地方政府的執(zhí)行操作中,存在著很多的政策疏漏,如果進城就意味著失去土地,那么就等于說他已經沒有了退路,因此進城的風險很大、成本較高?！吨腥A人們共和國憲法》規(guī)定,農村土地歸農民集體所有,但是農民集體是一個很模糊的概念,導致土地所有權主體不清,阻礙了土地使用權的轉讓。中國現有的法律允許農村集體土地流轉,但是對流轉的程序、管理、利益分配等沒有明確的規(guī)定。農村土地無法自由流轉,使土地的價值難以得到體現,造成了農民和土地之間的人身依附關系,阻礙了農民的城市化轉移。而且現行的征地補償標準過低,農民無法分享土地增值的收益分配,使失地農民難以支付城市化的各項成本。

在鄉(xiāng)村社會,土地是農民安身立命之本,承擔著生產和社會保障的雙重功能。馬克思曾說過,“土地是一切生產和一切存在的源泉”[3]。孟德拉斯在描述法國農民時,也指出,“金錢不是一種可靠的價值。真正具有價值的只有土地。”[4]美國學者伊利等人認為,“土地制度,正如伴隨著不動產制度的權利和責任一樣,是一個社會的基本制度?！盵5]土地制度決定著土地的獲取、土地的開發(fā)等,控制著城市地域空間的擴張和農村地域空間的轉變。中國實行的是土地公有制,城市土地歸國家所有,農村土地歸農村集體所有。由此可見,土地對于農民的重要價值,土地制度對縣域城市化的重要意義。費孝通先生也曾指出,“長在土里的莊稼行動不得,侍侯莊稼的老農也因之像是半身插入了土里?！盵6]不流動性成為鄉(xiāng)村社會的一種本質特征,大量的農民成為那種特殊環(huán)境下的附屬品,而且這種不流動性也在一定程度上限制了農民的外出流動。據估算,中國農村的剩余勞動力人口有一億人,占農村實有勞動力的近 1/4,但由于農民不掌有對自己土地使用權的轉讓權,這使得龐大數目的剩余勞動力被緊緊地拴在土地上,從而成為城市化進程的一個“瓶頸”。

從國外的情況看,大多數國家實行的是土地私有制,土地的轉讓是自由的。土地制度的差異,對城市化進程有不同的影響。在土地私有制的國家,當農業(yè)生產受到其他產業(yè)的擠壓而無利可圖時,通過土地的轉讓,可以形成規(guī)?；霓r業(yè)生產,以提高農業(yè)勞動生產率。通過城市和非農產業(yè)的拉動,農村人口和農業(yè)勞動力進入城市,加快城市化的發(fā)展。土地是農民最重要和最基本的財產,據估計,農民財產的70%-80%是以土地形式存在的隱性資產。由于沒有明確的產權,農民的土地財產無法進入市場交易,這些土地只能夠在農業(yè)用地范圍內流轉,農民卻不能夠按照工業(yè)化和城市化的方式來自由處置自己的土地。在這種情況下,即使放開城鎮(zhèn)戶口遷移政策,也難以使農民大規(guī)模進入城鎮(zhèn)。

對土地的眷戀、依賴的情愫也阻礙著鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)的遷移。張鴻雁教授曾說過：“對土地的眷戀蘊涵著傳統(tǒng)生活方式對人走入新的生活方式的羈絆。在廣西貧困山區(qū),盡管自然條件十分不利于人的生存與發(fā)展,而且使人只能維系最低生活水平,可是讓當地居民從山上遷下來時,卻很艱難。”[7]費孝通先生也講過：“土地,那相對的用之不盡的性質使人們的生活有相對的保障。雖然有壞年景,但土地從不使人們的幻想徹底破滅,因為將來豐收的希望總是存在,并且這種希望是常常能實現的。如果我們拿其它種類的生產勞動來看,就會發(fā)現那些工作的風險要大得多。一個村民用下面的語言向我表述了他的安全感：‘地就在那里擺著。你可以天天見到它。強盜不能把它搶走。竊賊不能把它偷走。人死了地還在?！加型恋氐膭訖C與這種安全感有直接關系?！盵8]

根據對山東鄒平縣進城務工農民土地處理情況的調查,超過 1/2的人是由家人耕種,其次是租給別人和交還集體。也就是說,很少有人把土地進行流轉,只有 21.7%的人把土地交還給村集體。從數據來看,由家人耕種的占到53.4%,這個數據比例很大,在一定程度上是農民城市化的一個障礙,其家人也很難實現城市化。很多人都不愿意放棄農村戶口,因為放棄農村戶口就放棄了農村的土地和宅基地,這顯然不符合農民經濟理性的心理。如果不能妥善解決農村的土地問題,縣域城市化的問題就很難推進。從鄒平的實際情況來看,全縣農戶家庭承包土地流轉合同份數 2567份,農戶家庭承包耕地流轉總面積 9997畝,其中轉包的面積5301畝,轉讓的面積 539畝,互換的面積 300畝,出租的面積 2968畝,其他形式流轉的面積889畝。魏橋鎮(zhèn)和碼頭鎮(zhèn)土地流轉為零,農戶家庭承包土地流轉合同份數為零,土地流轉面積為零。

三、加強土地制度改革,推動縣域城市化

張鴻雁教授曾提出“中國正在發(fā)生第六次城市革命”的著名論斷?！暗诹纬鞘懈锩?就是需要中國真正推進和實施以“土地為核心的城市社會結構變遷”,就是在城市化過程中比較徹底地解決農民離開土地的問題?！耙朕r民富有,就必須要減少農民”,而任何減少農民的過程,都是讓農民離開土地的過程。全世界只有中國把土地無償地供農民使用,并冠以集體所有。在資本主義國家或者是后發(fā)展中國家,土地都是可以通過貨幣形式進行流轉和買賣的,而我們的農民把土地作為集體所有,在市場的流轉中十分艱難。這種土地關系很難使土地真正成為農民自己個人的保障資源。另外,一個國家最大的資產與資本就是土地,而城市化的發(fā)展必然迫使國家土地資源進行某種流轉,這個過程應該是土地合理的、科學的流轉與利用過程。中國的耕地有 18億畝左右,假設可以貨幣化,一畝地 1萬元,其總價值就是 18萬億元。如果每畝地價值十萬元,其數額將達180萬億元以上,這么大的一筆財富既沒有進入市場領域,更沒有進行人為的資本運作。如果這類資本可以運轉起來,其社會整體的財富意義具有國家整體性發(fā)展價值。但如果農民還是固化在土地上,那么未來 20年的中國城市化的發(fā)展既不可能有很好的突破,而且會帶來更多的社會問題。因此我們必須思考中國未來城市發(fā)展的結構性變遷。也就是說要在城市化進程中創(chuàng)造新型的土地的資本運作關系,下一步的社會整體發(fā)展、整體結構空間開放應該是以“實現第三次土地關系創(chuàng)新”為重要內容,給中國城市社會的來臨創(chuàng)造一個全新的社會動力機制。[9]

在縣域城市化進程中,農民進城后還面臨著與原有土地的關系處理、農地的使用權能否轉讓、宅基地是否還耕等問題,這些都是縣域城市化進程中必須要考慮的問題。要使進城后的農民能徹底轉化為城市市民,必須割斷進城農民與土地的關系。通過深化土地制度改革,積極探索農村土地使用權流轉的機制,建立農村土地使用權交易市場,盤活土地資產,允許農民對承包的土地出租和有償轉讓,并允許農民的土地作為資本入股,增強農民進城落戶的能力,解決其土地問題。已轉為城鎮(zhèn)戶口如果退出宅基地,政府應給予一定的補償。

1.健全土地流轉制度

選擇科學的土地流轉形式。農村土地使用權流轉已經成為土地改革的一個發(fā)展趨向,它是基于發(fā)生在農戶與農戶之間、農戶與企業(yè)之間、農戶與社區(qū)之間的一種市場交換行為。在實際操作中,土地流轉的形式特別多,轉包模式、反租倒包模式、土地互換模式、土地股份合作制模式、土地拍賣模式、異地承包模式、季節(jié)性流轉模式、土地信托模式等。[10]由于中國的縣域空間遼闊,地區(qū)差異較大,經濟發(fā)展水平不平衡,因此要因地制宜采取不同的土地流轉方式,避免實行“一刀切”的統(tǒng)一做法,在實踐中不斷探索最適合縣域發(fā)展的土地流轉形式,解決進城農民的后顧之憂,增強其進城落戶的能力,加快人口向城鎮(zhèn)轉移的步伐,促進縣域城市化的發(fā)展。

建立和完善土地流轉制度,完善相關的法律制度,比如,現行的《土地管理法》與《農村土地承包法》存在矛盾,《土地承包法》第三十二和三十四條明確規(guī)定：家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉?！锻恋毓芾矸ā返谑鍡l規(guī)定：“農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的,必須經過村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報鄉(xiāng) (鎮(zhèn))人民政府批準?！痹摋l款隱含著限制農村土地跨地域流轉問題,應該將《土地管理法》中限制農地流轉的有關內容刪改,與《農村土地承包法》的有關規(guī)定相一致。

建立健全土地流轉市場。規(guī)范土地流轉行為,以完善的政策指導土地流轉,以嚴格的程序管理規(guī)范土地流轉,以妥善的合同管理規(guī)范土地流轉。建立土地流轉中介組織,明確其法律地位,規(guī)范其職能,負責土地流轉的管理及中介,包括土地流轉規(guī)劃,收集發(fā)布土地供求信息,進行項目推介,規(guī)范土地流轉程序,指導辦理土地流轉手續(xù),協調處理各方關系,搞好土地流轉的各項服務。充分發(fā)揮村級集體組織在農村土地流轉中的作用,村級集體組織本身是集體土地所有權的代理人,一直充當政府與農戶之間的橋梁,執(zhí)行政府在農村的政策,同時也往往為廣大農戶謀取利益,因此能得到了廣大農戶和上級政府的雙重認同。因此,借助并充分發(fā)揮村級集體組織的力量,以較小的交易成本進行土地流轉,實現土地集中連片和專業(yè)化規(guī)模經營,是促進土地流轉,建立健全農村土地流轉市場的有效途徑。

2.完善土地征用制度

世界大多數國家和地區(qū)都建立了土地征用制度,土地征用不屬于一般的土地交易范疇,而是政府的強制購買。土地征用是國家或政府為了公共目的而強制取得私有土地并給予補償的一種行為,在美國稱為“最高土地權”的形式,英國稱為“強制收買”或“強制取得”,法國、德國稱為“征收”,日本稱為“土地收用”或“土地收買”,臺灣地區(qū)稱為“土地征收”,香港地區(qū)稱為“官地收回”。無論各國及地區(qū)土地征用制度的形式如何,實質上均可歸結為土地征用權的行使問題。土地征用制度是指國家因進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業(yè)的需要,強制地將屬于單位或集體所有的土地收回或收歸國有,并給予一定補償的行為。土地征用的對象包括城市國有土地的使用權和集體所有土地的所有權。目前農村集體土地征用制度存在的若干弊端,不僅使被征地農民的合法利益得不到很好的實現,而且還導致侵占農民耕地的現象不斷發(fā)生。

明確公共利益征地的范圍。我國目前使用的是一般原則方法,規(guī)定國家可因公共利益需要征地,但沒有規(guī)定因公共利益征地的范圍。由于規(guī)定的模糊性,也就導致了各級國家行政部門擁有很大的自由度來決定公共利益的含義。在這種制度下,國家不僅可以因“公共利益”征用農地,而且還可以征用土地用于其他所有非公共用途。因此,必須將國家征用土地的權利有效地限制在具體的“公共利益”上,最好的方法是在政策和法律中明確具體地列出可以動用征地權力的“公共利益”。列舉應該是包容性列舉,而不應該是排他性列舉,同時規(guī)定任何具體列舉之外的土地征用必須由國務院批準。對于既有非盈利公共事業(yè)性質又有盈利性質的雙重用途來說,應該以用途的主要性質而定,只有其主要性質為非盈利性的公共目的,方可征地。國家對農地的征用含有任何盈利性成分的,必須證明征用土地的主要用途是公共利益性的,而不是商業(yè)性的。盈利性的用地主要動用土地儲備中心的土地,通過土地置換或移民等方式獲得非農用地。并且可以按照發(fā)達國家的經驗,征地時考慮“國家征地按市價補償”的新原則。

推行土地年租制。為了限制土地征用權濫用,保護所有者私人利益,必須嚴格界定“公共利益需要”,要嚴格區(qū)別公益性和非公益性的不同性質,采取不同的用地方式,盡量縮小征地范圍。對國家公益性 (公共利益的需要)建設用地,可采取征用的辦法,但征地補償款不應層層截留,大部分應歸農民;對非公益性 (工商企業(yè))用地,不宜再采取征用和“一次性買斷”的做法,應采取通過向國家、向農民購買、租賃(以年為限支付租金)或以土地參股等市場方式取得,價格由市場決定,使農民獲得長期穩(wěn)定的收益。其次要限制地方政府在土地征用上的審批權,杜絕以各種借口如發(fā)展地方經濟等,任意擴大地方政府審批權,濫占土地;在土地轉為非農地的問題上,要以立法的方式,制定硬性指標,提高門檻,使土地轉為非農地操作規(guī)范化。

改革征地補償辦法。宿州市現行的征地補償方法不合理,主要表現在：一是采取“一次性買斷”和現金補償的辦法,且補償費不能全部到位。二是土地征用補償費用偏低,現行的《土地管理法》規(guī)定的征用耕地的補償費用由三部分組成：一是土地補償費,標準為該耕地年產值的 6-10倍;二是安置補助費,標準為該耕地年產值的 4-6倍;三是被征用土地上附著物和青苗的補償費,三項補償合并計算,一個被征地的農民有時每畝只能得到 7000元左右的補償,并從此割斷了與土地的聯系,面臨新的生計、基本生活保障等問題。從被征地農民的長遠生計考慮,可以把“一次性買斷”的辦法,改為采用多樣化的土地征用補償辦法,除了采取貨幣補償外,還應該考慮實行實物補償、債券補償以及按月、按季度、按年的發(fā)放方式等等。征地農民在提供的多種補償方式中有更多的選擇余地,以滿足自己不同的需求。

3.創(chuàng)新農村宅基地制度

對于在小城鎮(zhèn)就業(yè)的農民來說,如果要在城鎮(zhèn)建房或者買房,他要付出很大一筆城市土地使用費,而在村里建房的話,卻可以不付土地使用費。雖然現在農民進入小城鎮(zhèn)的限制很小,但是小城鎮(zhèn)的社會保障體系很薄弱,農民在放棄農村權利時在小城鎮(zhèn)得不到相應補償,農民進入小城鎮(zhèn)的熱情不會高。城鎮(zhèn)土地有償使用的優(yōu)越性已經被證明,而農村宅基地使用制度改革的潛力很大。從宅基地有償使用的改革情況看,控制宅基地的多占、亂占肯定是必要的,農村宅基地可能的改革方向是,地方政府對宅基地的面積確立一個指標,土地占用與指標相同的,不收費;占用土地少于指標的給予資金補償,占用越少,補償越多;占用土地高于指標的收費,占用越多,收費越高。如果農民已經在小城鎮(zhèn)就業(yè),不在村里建房獲得的資金補償可以在小城鎮(zhèn)買房。這筆補償資金一部分來自于宅基地多占用的收費,另一部分來自對整個集體的平均收費。因為,任何一個村集體的農民從集體土地中退出,實際上讓每一個留下的人多了一份分配的份額。在農村人多地少的情況下,人口從農村遷出肯定對農村發(fā)展有利。關鍵在于是否承認集體土地的價值和每個所有者的權利,如果充分肯定集體土地的價值,充分肯定每個所有者的權利,這樣做就是順理成章的事。沒有遷出去的人獲得了更多的土地,這個收益是長期的,而且還有從國家征用中獲取更多利益的可能。

另外,政府還應制定相應的政策,合理處理農村宅基地問題,鼓勵農民進城就業(yè)居住。(1)對于那些全家進入小城鎮(zhèn)、轉為城鎮(zhèn)人口,并且已有自己城鎮(zhèn)住房的農民,其農村原有住房可以由集體收回并進行復墾。(2)實行宅基地“以舊換新”的政策,對退出宅基地的農戶,在小城鎮(zhèn)建新房所需宅基地的費用給予適當減免,或者在購買商品房時給予適當優(yōu)惠。(3)將宅基地指標集中使用,新建住房盡可能安排在縣域城鎮(zhèn)的居民小區(qū)內,實現居住的社區(qū)化和集中化。(4)支持有條件的村莊整體搬遷到城鎮(zhèn),建設集體住宅小區(qū),將原有村莊用地進行復墾。

[1]張鴻雁,謝靜.“制度投入主導型”城市化論[J].上海城市管理職業(yè)技術學院學報,2006,(2).

[2]王春光.城鄉(xiāng)結構：中國社會轉型中的遲滯者[J].中國農業(yè)大學學報 (社會科學版),2007,(1).

[3]馬克思恩格斯選集 (第二卷)[M].北京：人民出版社 ,1974：109.

[4][法]孟德拉斯著,李培林譯.農民的終結 [M].北京：中國社會科學出版社,1991：147.

[5][美]R.T.伊利,E.W.莫爾豪斯著;滕維藻譯.土地經濟學 [M].北京：商務印書館,1982：164.

[6]費孝通著.鄉(xiāng)土中國生育制度 [M].北京：三聯書店 ,1985：3.

[7]張鴻雁.農村人口都市化與社會結構變遷新論——孟德拉斯《農民的終結》帶來的思考 [M].民族研究,2002,(1).

[8]費孝通著.江村經濟[M].南京：江蘇人民出版社,1986：129.

[9]張鴻雁.中國式城市文藝復興的發(fā)生與第六次城市革命[J].城市問題,2008,(1).

[10]錢良信.土地使用權流轉的主要模式及需要注意的問題[J].調研世界,2002,(10).

F323

A

1008-8091(2010)01-0041-05

2009-10-29

教育部哲學社科研究重大課題攻關項目《城市化理論重構與城市化戰(zhàn)略研究》階段性成果之一,項目主持人：南京大學社會學院張鴻雁,項目批準號：05JZD00038。

中共山東省委黨校管理學部,山東 濟南,250021

張登國 (1977- ),男,漢族,山東濟南人,南京大學博士研究生,山東省委黨校管理學教研部講師,主要研究領域：城市管理、城市社會問題等。

鄧秀麗)