我國農(nóng)村最低生活保障制度運行中的公正問題透析

□方 菲 張 麗 郭 倩

我國農(nóng)村最低生活保障制度運行中的公正問題透析

□方 菲 張 麗 郭 倩

農(nóng)村最低生活保障制度作為公正的制度化形式,是社會實現(xiàn)公正的一種制度安排。本文在對山西 Y地區(qū)農(nóng)村“低?！敝贫冗\行情況調(diào)查的基礎(chǔ)上,以農(nóng)村低保制度的運行為載體,分析其中存在的不公正現(xiàn)象及其成因,從而以社會公正為理念,對積極推進農(nóng)村社會公正機制進行有益探索。

農(nóng)村最低生活保障制度;公正;社會公正

農(nóng)村作為我國社會主義社會建設(shè)的重要部分,農(nóng)村的和諧將直接影響著我國和諧社會的構(gòu)建,對我國建設(shè)和諧社會具有重大意義。黨和政府也一直把完善農(nóng)村最低生活保障制度作為關(guān)注民生、保障民生、改善民生的重要舉措之一,以實現(xiàn)社會公平正義的長遠目標。

然而長期以來,由于自然、歷史因素、人口因素、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等原因,到 2007年末,我國農(nóng)村還有 1479萬絕對貧困人口,初步解決溫飽但還不穩(wěn)定的農(nóng)村低收入人口也有 2841萬人[1]。當前,物價的大幅攀升和生活成本的急劇增加,席卷全球的金融危機背景下引發(fā)的經(jīng)濟危機促使大批農(nóng)民工失業(yè)返鄉(xiāng),則更加速了新一批農(nóng)村貧困居民的形成,致使目前我國農(nóng)村仍然有大量貧困人口處在饑餓、寒冷、疾病和愚昧的重壓之中。因此,政府需要建立一項救濟制度來為這部分困難群體的基本生活“兜底”,從最低層次改善農(nóng)村貧困人口的生存狀態(tài),解決農(nóng)村民生問題,維護社會公正,促進社會主義和諧社會的建設(shè)。

因此,本文在對山西 Y地區(qū)農(nóng)村“低保”制度運行情況進行調(diào)查的基礎(chǔ)上,以農(nóng)村最低生活保障制度的運行為載體,研究當前我國農(nóng)村社會中的不公正現(xiàn)象及其影響因素,從而以社會公正理念為指導(dǎo),積極進行和諧社會視野下我國農(nóng)村社會公正機制的有益探索,進一步深化對我國社會公正問題的研究。

一、農(nóng)村最低生活保障制度：追求社會公正的重要實踐形式

“正義是社會制度的首要價值,正像真理是思想體現(xiàn)的首要價值一樣?！盵2]公正 (正義)作為一種倫理和道德觀念,任何一項制度的設(shè)計和安排都需要以公正為理念,才能夠維護社會秩序的穩(wěn)定,促進社會和諧。[3]現(xiàn)代政府作為社會公正的維護者,是實現(xiàn)社會公正的主導(dǎo),彌補市場帶來的不足。因此,政府作為設(shè)計主體須秉持公共人的價值訴求,在追求制度效率目標的同時,應(yīng)當重視制度本身蘊涵的倫理精神,體現(xiàn)倫理與道德關(guān)懷及社會的公正。

農(nóng)村最低保障制度作為社會保障制度的重要部分,其本身就是社會追求公正的產(chǎn)物,公正是農(nóng)村最低保障制度的內(nèi)在需求。農(nóng)村最低保障制度作為公正的制度化形式,是社會實現(xiàn)公正的一種制度安排。

在我國,隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展,為使社會利益分配格局公正合理從而促進社會和諧,我國政府設(shè)計了建立農(nóng)村最低保障制度,對家庭人均收入低于最低生活標準的農(nóng)村貧困人口按最低生活標實行差額補助,以滿足其最低生活水平需要。設(shè)計建立農(nóng)村低保制度,對農(nóng)村貧困人口進行適當?shù)难a償,使社會財富與收入的分配對地位不利的人有利,從而真正妥善解決農(nóng)村困難群體的基本生活問題,使改革發(fā)展的成果進一步惠及農(nóng)村困難群眾,是中國共產(chǎn)黨人追求社會公平正義價值目標的重大舉措。

二、社會公正的缺失：我國農(nóng)村最低生活保障制度運行現(xiàn)狀透視

1.農(nóng)村最低保障對象的選擇與界定

調(diào)查結(jié)果表明,低保家庭中,通過自己申請,審核通過者所占比例較低 (16.4%),不清楚或者其他原因者占 24.6%,而低保對象的確定 59%是村干部指定的,這不可避免地出現(xiàn)應(yīng)保未保、關(guān)系保、人情保等不公正、不公平現(xiàn)象——非低保對象中 61.6%的人認為存在應(yīng)保未?，F(xiàn)象,而低保對象中只有 31.3的人認為低保對象的選取非常公正或者比較公正,從而違背了低保制度建立的初衷,阻礙了黨和政府改善農(nóng)村落后面貌、實現(xiàn)社會公正的進程。

但是,村民對于這種不公正行為,通常也只是采取不作聲、默認的態(tài)度,能夠主動采取向媒體、上級領(lǐng)導(dǎo)檢舉此種現(xiàn)象、尋求公正待遇的方式所占比例極低,反映出農(nóng)民對于維護自身權(quán)利的意識不高,亟需提升。

2.農(nóng)村最低保障對象的審核程序

低保制度的運行過程中,審核程序、審核內(nèi)容、審核對象應(yīng)是村委會信息公開的一項主要內(nèi)容,是政府的義務(wù),村民對此享有知情權(quán)。而從樣本的分析來看,村委會對于低保相關(guān)信息的公示程度遠遠不夠,甚至存在不予公開現(xiàn)象,導(dǎo)致有 58%村民對于如何申請成為低保對象不知道,有一半以上的村民不了解農(nóng)村低保的基本政策。同時,村干部對于低保戶實際經(jīng)濟狀況并未進行深入調(diào)查,多為主觀判斷決定,造成低保制度運行中不公正現(xiàn)象的存在。因此,普通群眾對于政策的“無知”,是農(nóng)村低保制度運行中存在種種不規(guī)范現(xiàn)象的原因,也是導(dǎo)致農(nóng)村低保制度運行不公正、不公平的后果。

3.農(nóng)村最低保障對象的待遇標準情況

對于低保戶而言,家庭中享受低保者多為1-3人,占到 89.2%,且多為孤寡老人、或者是患有嚴重疾病、受過嚴重創(chuàng)傷而喪失勞動能力者。4-6人者占少數(shù),其基本是病患嚴重,收入單一、不固定的家庭。

針對低保金發(fā)放周期,從調(diào)查情況看基本一致,都是每半年領(lǐng)取一次低保金。雖然低保金有時未能按時發(fā)放,但能保證足額到帳。

關(guān)于低保金標準,非低保對象與低保對象之間的認識存在較大差異,折射出村民對于低保制度這一社會保障性措施的作用認識不清。村民對于低保制度的定位尚不清晰,仍把享有低保金視為政府恩賜,認為政府只是出資者,制度、標準制度者,而對于監(jiān)管、人員培訓(xùn)和機構(gòu)協(xié)調(diào)等方面的職能認識不足,這也是當前農(nóng)村低保制度中不公正現(xiàn)象存在的重要原因之一。

三、社會公正的實現(xiàn)：構(gòu)建符合社會公正原則的農(nóng)村最低生活保障體系的對策與建議

1.完善制度建設(shè)、科學(xué)界定保障對象、保障標準

農(nóng)村最低生活保障制度是現(xiàn)代社會保障制度的重要環(huán)節(jié),是公民生存權(quán)利得到保護的主要體現(xiàn)。政府作為保障者,應(yīng)把向公民提供最低生活保障視為自己的職能之一,是對公民應(yīng)盡的義務(wù)。所以,針對當前農(nóng)村低保中立法滯后、缺失現(xiàn)象,現(xiàn)階段應(yīng)該把農(nóng)村低保基本法和母法立法放在首要位置,并在此基礎(chǔ)上制定相關(guān)部門規(guī)章;其次,要抓緊地方立法,完善實施細則,使它們形成有機的法規(guī)體系,保證農(nóng)村最低生活保障制度的健康,順利發(fā)展。[4]

最低生活保障制度能否發(fā)揮其應(yīng)有的功能,關(guān)鍵還在于能否科學(xué)合理地界定保障對象、制定最低生活保障標準。應(yīng)建立科學(xué)的農(nóng)村居民最低生活保障制度,明確最低生活保障線制定和調(diào)整的方法,增加最低生活保障標準的科學(xué)性和準確性,并使其成為各地制定最低生活保障線的規(guī)范。同時在現(xiàn)有保障對象的基礎(chǔ)上,全面掌握貧困家庭的成員結(jié)構(gòu)、收入水平,生活費支出,致貧原因等情況的基礎(chǔ)上,充分考慮到當?shù)卣呢斄彤數(shù)剞r(nóng)村的實際消費水平,堅持低標準、低起步、廣覆蓋,盡可能使低保的范圍覆蓋每一個需要救助的人,充分發(fā)揮其“最后一道防線”應(yīng)有的作用。

2.加大財政支出力度,建立轉(zhuǎn)移支付制度,確保保障公平的物質(zhì)基礎(chǔ)

完善財政撥款制度,加大財政轉(zhuǎn)移支付力度,充分發(fā)揮中央和地方各級財政的作用,將農(nóng)村最低生活保障資金列入各級財政預(yù)算,并做到及時足額撥款到位。調(diào)整各級財政的支出結(jié)構(gòu),特別是應(yīng)加大中央財政的投入力度。盡快明確和調(diào)整中央和省、市、縣財政對于最低生活資金的分擔(dān)比例。還要把過去中央財政的補貼改為正常的撥款,這樣有利于明確中央政府的責(zé)任,減輕各級地方政府的壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體目前已經(jīng)沒有經(jīng)濟能力負擔(dān)農(nóng)村最低生活保障,解除鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村集體對于農(nóng)村最低保障的經(jīng)濟責(zé)任,農(nóng)村最低生活保障的物質(zhì)基礎(chǔ)才能有切實的保障。[5]

同時,還應(yīng)通過加快農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),推進農(nóng)村農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營,積極發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)等方面擴大農(nóng)民增收渠道、增強農(nóng)民就業(yè)能力,從根本上改善農(nóng)民的生活現(xiàn)狀,解決農(nóng)村貧困問題,也有利于農(nóng)村最低保障制度的順利實施。

3.完善組織,加強監(jiān)督,建立農(nóng)村最低生活保障的制度基礎(chǔ)

相關(guān)機構(gòu)和專業(yè)人員是制度有效實施的重要保障。因此應(yīng)盡快建立健全相關(guān)機構(gòu),加強各部門之間的協(xié)調(diào)與配合。充分發(fā)揮民政部、財政部、扶貧部門等相關(guān)職能部門的作用,建立健全各項規(guī)章制度,推進信息化建設(shè),不斷提高規(guī)范化、制度化、科學(xué)化管理水平。要加強監(jiān)督檢查,及時查處違法違紀行為。同時,加強專業(yè)人員的培訓(xùn)教育,不斷提升執(zhí)法人員的專業(yè)素質(zhì),確保各項制度的有效實施。此外,要積極向廣大農(nóng)民宣傳最低生活保障工作,使他們認識到享受最低生活保障是自己的一項基本權(quán)利,不是政府的恩賜,只有這樣,才能將更多的貧困農(nóng)民納入到這一制度體系中來。

[1]新華網(wǎng)：http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2008-07/08/content_8510642.h tm.

[2][美]約翰·羅爾斯.正義論 [M].北京：中國社會科學(xué)出版社,1988：50.

[3]吳忠民.走向公正的中國社會 [M].濟南：山東人民出版社,2008.

[4]李鴻文.建立與健全我國農(nóng)村最低生活保障制度[D].湘潭大學(xué),2007,(5).

[5]賀大姣.構(gòu)建農(nóng)村最低生活保障制度的保障措施探析[J].云南行政學(xué)院學(xué)報,2008,(3).

The ruralminimum living security system,as an institutionalized form of justice,is a kind of system agreement to achieve social justice.In this paper,on the basis of empirical investigation of Shanxi Y ruralminimal living security system,the author analyzes its social injustice and causes.And on the perspective of social justice,the author explores the mechanis ms to actively promote rural social justice.

Studies on Justice of Ch ina’s RuralM in imum L iving Security System in ItsOperation

Fang Fei,Zhang L i&GUO Q ian(22)

F323.8

A

1008-8091(2010)01-0022-03

2009-12-22

華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院,湖北 武漢,430070

方 菲 (1972- ),女,華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院副教授,碩士生導(dǎo)師,研究方向：農(nóng)村社會公正。

鄧秀麗)