論環(huán)境影響評價報告的行政化傾向

朱歆瑩

(徐州市環(huán)境監(jiān)測中心站,江蘇徐州221002)

1 環(huán)境影響評價文件內(nèi)容的行政化

1.1 環(huán)境影響評價文件內(nèi)容的法律規(guī)定

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(1989年12月26日中華人民共和國主席令第22號發(fā)布)第十三條規(guī)定:建設(shè)污染環(huán)境的項(xiàng)目,必須遵守國家有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理的規(guī)定。建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報告書,必須對建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的污染和對環(huán)境的影響作出評價,規(guī)定防治措施,經(jīng)項(xiàng)目主管部門預(yù)審并依照規(guī)定的程序報環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)。環(huán)境影響報告書經(jīng)批準(zhǔn)后,計(jì)劃部門方可批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書[1]。環(huán)境保護(hù)法為環(huán)境影響報告書規(guī)定了3個內(nèi)容,并規(guī)定了要經(jīng)“環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)”。

建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報告書的重點(diǎn),顯然是“環(huán)境影響評價”,但是要做好環(huán)境影響評價,必須對建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的污染進(jìn)行評價,這是環(huán)境影響評價的前提。對建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價結(jié)果,為了協(xié)調(diào)發(fā)展,必須規(guī)定防治措施。也就是說環(huán)境影響評價的這3部分內(nèi)容有其嚴(yán)格的邏輯規(guī)律。

1.2 環(huán)境影響評價文件的性質(zhì)規(guī)定

《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》(2003年9月1日起施行)第四條規(guī)定:環(huán)境影響評價必須客觀、公開、公正,綜合考慮規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后對各種環(huán)境因素及其所構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)可能構(gòu)成的影響,為決策提供科學(xué)依據(jù)[2]。

《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》這一條,為環(huán)境影響評價的性質(zhì)進(jìn)行了規(guī)定。它既然是一種科學(xué)依據(jù),因而,環(huán)境影響評價文件(報告)必須具有科學(xué)的特征和性質(zhì)。

1.3 環(huán)境影響評價文件的行政審批規(guī)定

2005年10月27日由國家環(huán)境保護(hù)總局2005年第二十次局務(wù)會議通過,自2006年1月1日起施行的《國家環(huán)境保護(hù)總局建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價審批程序規(guī)定》(國家環(huán)境保護(hù)總局令第29號)第十二條規(guī)定:環(huán)?？偩种饕獜南铝蟹矫鎸ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件進(jìn)行審查[3]。

1)是否符合環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)

建設(shè)項(xiàng)目涉及依法劃定的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、生活飲用水水源保護(hù)區(qū)及其他需要特別保護(hù)的區(qū)域的,應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)法律法規(guī)該區(qū)域內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理的規(guī)定;依法需要征得有關(guān)機(jī)關(guān)同意的,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)事先取得該機(jī)關(guān)同意。

2)是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策和清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)或者要求;

3)建設(shè)項(xiàng)目選址、選線、布局是否符合區(qū)域、流域規(guī)劃和城市總體規(guī)劃;

4)項(xiàng)目所在區(qū)域環(huán)境質(zhì)量是否滿足相應(yīng)環(huán)境功能區(qū)劃和生態(tài)功能區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)或要求;

5)擬采取的污染防治措施能否確保污染物排放達(dá)到國家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn),滿足污染物總量控制要求;涉及可能產(chǎn)生放射性污染的,擬采取的防治措施能否有效預(yù)防和控制放射性污染;

6)擬采取的生態(tài)保護(hù)措施能否有效預(yù)防和控制生態(tài)破壞。

另外,2002年2月19日國家環(huán)?？偩直O(jiān)督管理司副司長薛祥中在國家環(huán)境保護(hù)總局環(huán)境工程評估中心2002年第一次內(nèi)部培訓(xùn)班上的講話中,提出了環(huán)境影響報告書審批6項(xiàng)原則:①產(chǎn)業(yè)政策;②工業(yè)布局;③功能區(qū)劃;④清潔生產(chǎn);⑤達(dá)標(biāo)排放;⑥總量控制。

1.4 環(huán)境影響評價文件行政審批原則規(guī)定的后果

從環(huán)?？偩謱ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件審查的6個方面以及薛祥中提出的6個審批原則看,與《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》要求的內(nèi)容相比,“環(huán)境影響評價”這一主題不是主要審查方面了,另外增加了產(chǎn)業(yè)政策、工業(yè)布局、清潔生產(chǎn)、總量控制。這些內(nèi)容主要是一些政策方面的。

環(huán)境影響評價文件行政審查重點(diǎn)的變化,對環(huán)境影響評價文件撰寫的導(dǎo)向作用是十分顯著的。環(huán)境影響評價具體實(shí)踐活動中,在主題沒有改變的情況下,環(huán)境影響評價文件圍繞行政審批原則進(jìn)行撰寫,不但淡化了主題,而且增加了與主題不十分相關(guān)的內(nèi)容。這不但造成環(huán)境影響評價文件寫作方面的重點(diǎn)不突出或文不對題的問題,也忽略了環(huán)境影響評價本身所應(yīng)該蘊(yùn)含的科學(xué)特征,環(huán)境影響評價文件科學(xué)性弱化了,也造成了邏輯性混亂。

從《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》給定的環(huán)境影響評價任務(wù)看,新增加的產(chǎn)業(yè)政策、工業(yè)布局、清潔生產(chǎn)、總量控制4個任務(wù),環(huán)境影響評價本身并沒有能力完成。因?yàn)檫@4個任務(wù)只能是項(xiàng)目能否啟動的前提。例如,不符合產(chǎn)業(yè)政策,也就沒有必要啟動環(huán)境影響評價程序。如果沒有啟動環(huán)境影響評價程序,也談不到項(xiàng)目的環(huán)境影響問題,等等。一個環(huán)評項(xiàng)目在明顯不符合既定政策的情況下,進(jìn)入環(huán)評程序顯然是違反常識的。

隨著社會的發(fā)展,人們的關(guān)注點(diǎn)變化了,環(huán)境影響評價的行政審批的關(guān)注點(diǎn)也會有所變化。在這種情況下,環(huán)境影響評價的內(nèi)容也會有所增減。但一定要在法律界定的環(huán)境影響評價的范圍之內(nèi)。法律界定的環(huán)境影響評價范圍之外的,一方面是超出了環(huán)境影響評價單位能力,同時環(huán)境影響評價單位也不可能在短時間內(nèi)具備這方面的能力,而且國家都有相關(guān)部門具體負(fù)責(zé),可以參照有關(guān)職能部門的意見。也就是說這些關(guān)注點(diǎn),可以通過其它途徑解決。為了環(huán)保行政主管部門的審批需要,環(huán)境影響評價單位做一些超出能力范圍之外的工作,結(jié)果肯定不會好。這種做法也是不科學(xué)的。

2 環(huán)境影響評價文件技術(shù)評估方法的行政化

正如《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第四條指出的,環(huán)境影響評價是科學(xué)依據(jù),具有科學(xué)的特征(表現(xiàn)為客觀、公開、公正)。因此,對于環(huán)境影響評價文件的評估方法也應(yīng)該是科學(xué)的。也就是說,應(yīng)以是否能作為科學(xué)依據(jù)為目的進(jìn)行評估。圍繞環(huán)境影響評價能否作為科學(xué)決策的依據(jù),那么,采用的評估方法應(yīng)該是學(xué)術(shù)討論的方法,廣泛、充分發(fā)表意見。

事實(shí)上,目前的環(huán)境影響評價文件的評估,還是對環(huán)境影響評價單位的年度考核,主要還是圍繞行政審批的要求進(jìn)行討論。

3 環(huán)境影響評價評估機(jī)構(gòu)的行政化

3.1 環(huán)境影響評估機(jī)構(gòu)的定位

2002年2月19日國家環(huán)?？偩直O(jiān)督管理司副司長薛祥中在國家環(huán)境保護(hù)總局環(huán)境工程評估中心2002年第一次內(nèi)部培訓(xùn)班上的講話中,對國家環(huán)境保護(hù)總局環(huán)境工程評估中心的作用作了說明:“國家環(huán)境保護(hù)總局在環(huán)境影響報告書審批前的技術(shù)評估交由評估中心來完成?！边@說明,國家環(huán)境保護(hù)總局環(huán)境工程評估中心是國家環(huán)境保護(hù)總局的技術(shù)支持部門。當(dāng)然,省市兩級也都有自己的下屬評估部門。

在《國家計(jì)委、國家環(huán)境保護(hù)總局關(guān)于規(guī)范環(huán)境影響咨詢收費(fèi)有關(guān)問題的通知》(計(jì)價格[2002]125號)中,有以下規(guī)定:“環(huán)境影響咨詢是建設(shè)項(xiàng)目前期工作中的重要環(huán)節(jié)。環(huán)境影響咨詢內(nèi)容包括:編制環(huán)境影響報告書(含大綱)、環(huán)境影響報告表和對環(huán)境影響報告書(含大綱)、環(huán)境影響報告表進(jìn)行技術(shù)評估。”[4]

3.2 建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響咨詢收費(fèi)屬于中介服務(wù)收費(fèi)

從法律基礎(chǔ)的角度來考察,我國機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)屬性有很大差別。我國的法人包括企業(yè)法人、事業(yè)法人、社團(tuán)法人和政府法人四大類。每一類法人的設(shè)立、運(yùn)行、管理都是依據(jù)不同的法律基礎(chǔ)。行政性事業(yè)單位屬于事業(yè)法人,絕大多數(shù)社會中介代理機(jī)構(gòu)屬于企業(yè)法人,兩者的法律基礎(chǔ)完全不同,因而不能等同視之。

中介機(jī)構(gòu)應(yīng)按國家規(guī)定成立。按《中介服務(wù)收費(fèi)管理辦法》(1999年12月22日 中華人民共和國國家計(jì)劃委員會)有要求:第一,政府集中采購機(jī)構(gòu)與社會中介代理機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)屬性有所不同。政府集中采購機(jī)構(gòu)嚴(yán)格講應(yīng)屬于準(zhǔn)行政組織,也就是通常所說的行政性事業(yè)單位。而社會中介代理機(jī)構(gòu)是經(jīng)國家工商行政管理部門登記注冊的營利性組織,并不具有準(zhǔn)行政組織的屬性。另外,從法律基礎(chǔ)的角度來考察,政府集中采購機(jī)構(gòu)與社會中介代理機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)屬性也有很大差別。我國的法人包括企業(yè)法人、事業(yè)法人、社團(tuán)法人和政府法人四大類。每一類法人的設(shè)立、運(yùn)行、管理都是依據(jù)不同的法律基礎(chǔ)。行政性事業(yè)單位屬于事業(yè)法人,絕大多數(shù)社會中介代理機(jī)構(gòu)屬于企業(yè)法人,兩者的法律基礎(chǔ)完全不同,因而不能等同視之。第二,政府集中采購機(jī)構(gòu)與社會中介代理機(jī)構(gòu)所行使的職能不同。集中采購機(jī)構(gòu)作為一種準(zhǔn)行政組織,與一般的事業(yè)單位最大的區(qū)別在于它有一定的行政職能,一般事業(yè)單位行使的主要是專業(yè)化的社會服務(wù)職能,所以中介機(jī)構(gòu)應(yīng)“獨(dú)立執(zhí)業(yè)、依法納稅、承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任”。[5]

這說明環(huán)境影響評價技術(shù)評估機(jī)構(gòu)是技術(shù)性部門,是對社會服務(wù)的部門,屬于中介服務(wù)機(jī)構(gòu),應(yīng)獨(dú)立執(zhí)業(yè),它應(yīng)該進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)證。

以某環(huán)境工程咨詢中心為例,該單位是省環(huán)境保護(hù)廳直屬的事業(yè)單位,其資質(zhì)情況:國家發(fā)展和改革委員會頒發(fā)的工程咨詢乙級資質(zhì)。這種機(jī)構(gòu)并不像環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)要具備國家正規(guī)頒發(fā)的環(huán)境影響評價資質(zhì),目前國家沒有頒發(fā)正規(guī)的環(huán)境影響評價的技術(shù)評估資質(zhì)。

3.3 技術(shù)評估原則

技術(shù)評估原則應(yīng)遵循:①需求性原則;②客觀性原則;③系統(tǒng)性原則;④可行性原則;⑤公正性原則,亦稱“中性原則”。[6]

可見,環(huán)境影響評價技術(shù)評估應(yīng)堅(jiān)持客觀性原則、公正性原則(或中性原則)。

在最近出臺的《環(huán)境影響技術(shù)評估導(dǎo)則》(征求意見稿)中指出:“在評估依據(jù)、內(nèi)容、方法、時限等方面必須體現(xiàn)為環(huán)境保護(hù)行政主管部門環(huán)境管理決策服務(wù)的原則?！?/p>

這種環(huán)境影響評價技術(shù)評估本身應(yīng)堅(jiān)持的客觀性原則和公正性原則必須與環(huán)境影響技術(shù)評估“服務(wù)原則”很好的結(jié)合起來。否則,環(huán)境影響評價技術(shù)評估的警報功能,參謀功能就會失去。

[1] 中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(1989年12月26日中華人民共和國主席令第22號發(fā)布).

[2] 中華人民共和國環(huán)境影響評價法(2003年9月1日起施行).

[3] 國家環(huán)?？偩?國家環(huán)境保護(hù)總局建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價審批程序規(guī)定(國家環(huán)境保護(hù)總局令第29號)2005.

[4] 國家計(jì)委、國家環(huán)境保護(hù)總局關(guān)于規(guī)范環(huán)境影響咨詢收費(fèi)有關(guān)問題的通知(計(jì)價格[2002]125號2005-10-12).

[5] 中華人民共和國國家計(jì)劃委員會.中介服務(wù)收費(fèi)管理辦法[S].北京:中國標(biāo)準(zhǔn)出版社,1999.

[6] 錢學(xué)成.技術(shù)學(xué)手冊[M].上海:上海科學(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社, 1994:309.