天保公益林區(qū)集體林權(quán)制度改革模式探討

王立安，王自力，李曉晨，王愛國，魏亞利，王恬

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天保公益林區(qū)集體林權(quán)制度改革模式探討

王立安1，王自力1，李曉晨1，王愛國1，魏亞利2，王恬1

（1.濟(jì)源市林業(yè)局，河南 454650；2.濟(jì)源市林果技術(shù)推廣中心）

以濟(jì)源市國家天然林保護(hù)區(qū)和國家重點(diǎn)公益林區(qū)為例，本著“人人平等享有初始分配權(quán)”的原則，通過實(shí)踐探索，針對不同的林區(qū)自然條件、森林資源狀況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況以及不同區(qū)域群眾的思想觀念、生存方式、生活習(xí)慣等因子，總結(jié)歸納了4種不同的林改模式，并對每個(gè)模式的優(yōu)缺點(diǎn)和操作要點(diǎn)進(jìn)行了探討，為全省乃至全國集體林權(quán)制度改革提供可鑒之經(jīng)驗(yàn)。

天保公益林；集體林權(quán)制度；改革模式

集體林權(quán)制度改革是農(nóng)村土地的二次革命，涉及廣大林區(qū)千家萬戶的切身利益，同時(shí)關(guān)系到國家森林資源的保護(hù)利用和生態(tài)安全。國家天然林保護(hù)區(qū)和國家重點(diǎn)公益林區(qū)，生態(tài)區(qū)位十分重要，但是，貧瘠惡劣的自然環(huán)境，國家資源保護(hù)性的禁伐限伐政策和開發(fā)限制性政策，影響了林農(nóng)的投資投勞、承包經(jīng)營的積極性，阻礙了集體林權(quán)制度改革的進(jìn)程。針對不同的自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，研究探討不同的林改模式，既能夠使森林資源得到有效保護(hù)，合理開發(fā)，永續(xù)利用，又能夠充分調(diào)動(dòng)廣大林農(nóng)的管護(hù)積極性，使林農(nóng)在經(jīng)濟(jì)上得到最大實(shí)惠，是本項(xiàng)課題研究的目的。

1 試區(qū)概況

以濟(jì)源市國家天然林保護(hù)區(qū)和國家重點(diǎn)公益林區(qū)為例，試區(qū)位于河南省西北部，太行山南麓、世紀(jì)工程小浪底水利樞紐工程北岸。地理坐標(biāo)為東徑112o01′~112o45′；北緯34o53′~35o16′?？偯娣e1 931km2。林業(yè)用地115 393 hm2，有林地79 886 hm2，森林覆蓋率42.38%，林木覆蓋率52.42%。北部為河南太行山國家級獼猴自然保護(hù)區(qū)，南部為國家級黃河濕地保護(hù)區(qū)，西部為國家林業(yè)重點(diǎn)工程黃河上中游天然林保護(hù)和退耕還林工程區(qū)，區(qū)劃界定國家級公益林面積51 600 hm2，天保公益林區(qū)需要林改的集體林地面積81 300 hm2，由于生態(tài)區(qū)位重要，森林資源保護(hù)和林改工作任務(wù)艱巨而繁重，總?cè)丝?8萬人，地方財(cái)政收入20個(gè)億。

2 研究內(nèi)容與方法

2.1 指導(dǎo)思想

本次林改的指導(dǎo)思想是：“明晰所有權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)”。其中：明晰所有權(quán)是改革的核心、放活經(jīng)營權(quán)是改革的關(guān)鍵、落實(shí)處置權(quán)是改革的手段、保障收益權(quán)是改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。把明晰集體林地使用權(quán)和林木所有權(quán)作為基礎(chǔ)改革和主體改革，把放活經(jīng)營權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)作為深化改革和配套改革。

2.2 內(nèi)容與方法

通過對林區(qū)自然條件、森林資源分布狀況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況以及不同區(qū)域群眾的思想觀念、生存方式、生活習(xí)慣的調(diào)查分析，從偏遠(yuǎn)閉塞深山區(qū)、交通便利淺山區(qū)、國家重點(diǎn)保護(hù)區(qū)、經(jīng)濟(jì)活躍的旅游風(fēng)景區(qū)、立地條件較好的丘陵區(qū)等不同的區(qū)域類型，探討不同的林權(quán)改革方案和模式，充分調(diào)動(dòng)山區(qū)群眾參與林改的積極性，總結(jié)一套切實(shí)可行的做法和經(jīng)驗(yàn)。

3 林權(quán)改革的主要模式

3.1 模式1：分山到戶

3.1.1適宜范圍：淺山丘陵區(qū)，立地條件或林相較好，交通便利，群眾對林改要求迫切，林地或林下經(jīng)營積極性高的地區(qū)。

3.1.2操作要點(diǎn)：突出一個(gè)“分”字，按照群眾意愿，本著“人人平等享有初始分配權(quán)”的原則，采取均分到人按戶承包的方式進(jìn)行確權(quán)，將山林面積劃分到一家一戶。

3.1.3操作范例：采取本模式的有濟(jì)源市大峪鎮(zhèn)的王莊村、偏看村、槐姻村、陡溝村等，林改推進(jìn)面積20300 hm2，占林改總面積的25%左右。

3.2 模式2：均山均股

3.2.1適宜范圍：交通不便或立地條件惡劣的深山區(qū)，林相較差、經(jīng)濟(jì)效益低下的劣質(zhì)的林分，或林下經(jīng)營困難，群眾積極性不高的地區(qū)或不宜開放經(jīng)營的自然保護(hù)區(qū)。

3.2.2操作要點(diǎn)：突出 “股權(quán)均衡，利益均分”的原則，按照林改程序，尊重群眾意愿，依照2/3以上村民或村民代表表決通過的均山均股方案，將林地按股平均分給每個(gè)集體組織成員，分股不分山，聯(lián)戶或合作社的形式經(jīng)營，利益均分，并將股權(quán)證發(fā)放到戶，確保林農(nóng)的初始分配權(quán)。

3.2.3操作范例：采用本模式的有濟(jì)源市王屋鎮(zhèn)的清虛村、迎門村、邵原鎮(zhèn)的黃楝樹村、神溝村等，林改推進(jìn)面積為42 500余hm2，占林改總面積的53%左右。

3.3 模式3：自留山和大戶承包政策延續(xù)

3.3.1適宜范圍：林改起步早，在上世紀(jì)八九十年代已確權(quán)到戶或大戶承包，林權(quán)清楚無糾紛，合同完善并執(zhí)行良好的地區(qū)。

3.3.2操作要點(diǎn)：突出“政策的延性”，確保林業(yè)政策的穩(wěn)定延續(xù)性和民心的穩(wěn)定。按照群眾意愿，按照政策保持不變，自留坡繼續(xù)由農(nóng)戶長期無償使用，不強(qiáng)行收回，不隨意調(diào)整。上世紀(jì)八九十年代進(jìn)行的“四荒”拍賣大戶承包情況，對合同完整符合政策的進(jìn)行確權(quán)；對合同不完整、不規(guī)范的進(jìn)行完善；對違反政策的予以糾正，確保政策的連續(xù)性。

3.3.3操作范例：采用本模式的有濟(jì)源市思禮鎮(zhèn)的鄭坪村、承留鎮(zhèn)的趙老莊村、倉房莊村等，林改推進(jìn)面積為10 000 hm2，占林改總面積的12%左右。

3.4 模式4：集中規(guī)模流轉(zhuǎn)

3.4.1適宜范圍：立地條件較好，林下經(jīng)營或生態(tài)旅游開發(fā)空間大，林區(qū)群眾謀生項(xiàng)目多，一家一戶經(jīng)營形不成規(guī)模效益的林區(qū)。

3.4.2操作要點(diǎn)：突出“初始分配權(quán)的均衡性”，是林權(quán)主體改革完成后的配套改革形式。新確權(quán)的林地，必須將林權(quán)首先明確到每個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員，然后再自愿流轉(zhuǎn)；過去已經(jīng)分山到戶、面積較小、四至清楚的山林，農(nóng)戶自愿采取流轉(zhuǎn)的形式將林地流轉(zhuǎn)給有技術(shù)、經(jīng)營能力強(qiáng)的大戶進(jìn)行經(jīng)營，林地流轉(zhuǎn)后能給林農(nóng)帶來一定效益，且不影響今后生活質(zhì)量的，集中向規(guī)模大戶流轉(zhuǎn)。，

3.4.3操作范例：采用本模式的有濟(jì)源市坡頭鎮(zhèn)的佛澗村、克井鎮(zhèn)棗廟村等，林改推進(jìn)面積為8 500 hm2，占林改總面積的10%左右。。

4 工作措施和成效

4.1 充分尊重民意，嚴(yán)格把握政策

確保人人享有平等的初始分配權(quán)，堅(jiān)持“公開、公平、公正”的原則，堅(jiān)持做到內(nèi)容、程序、方法、結(jié)果公開，公平競爭，規(guī)范操作，保證農(nóng)民真正享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在家庭承包經(jīng)營、股份合作經(jīng)營、有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營等確權(quán)方式中，選擇哪種改革方式，最終要由群眾自主決定，充分調(diào)動(dòng)群眾的積極性。王屋鎮(zhèn)清虛村屬于國家天保工程禁伐區(qū)和公益林區(qū)，管護(hù)任務(wù)重，目前只能進(jìn)行撫育和林下經(jīng)營，一家一戶管理有困難。村里在廣泛征求群眾意見的基礎(chǔ)上，制定了“分股不分山，分利不分林”的林改方案，全村252戶，1 039口村民，打破村組界線，自愿組成了13個(gè)聯(lián)戶承包單位，每個(gè)聯(lián)戶承包單位選出一名聯(lián)戶代表，同時(shí)村里組織30名黨員群眾代表，對全村近2 000 hm2山林劃片估價(jià)，分為25宗，按人均山林價(jià)值均分給13個(gè)承包單位，每個(gè)聯(lián)戶承包單位領(lǐng)取一個(gè)聯(lián)戶林權(quán)證。13個(gè)承包單位以林權(quán)證入股，成立了林業(yè)專業(yè)合作社，聯(lián)戶代表作為理事，并選舉出公平仗義、德高望重、懂經(jīng)營會(huì)管理的村民擔(dān)任理事長，合作社為每個(gè)村民頒發(fā)了股權(quán)證，人人是股東，個(gè)個(gè)是主人，利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，林下經(jīng)營和林區(qū)管護(hù)秩序良好。

4.2 制定優(yōu)惠政策，進(jìn)行資金扶持

市政府每年拿出400萬元資金用于天保工程區(qū)的生態(tài)效益補(bǔ)償，解決林農(nóng)的生產(chǎn)、生活問題，真正讓林農(nóng)從林地資源中得到實(shí)惠，調(diào)動(dòng)林農(nóng)參與林改的積極性，確保林改工作順利進(jìn)行。

4.3 典型引路，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

濟(jì)源市委市政府根據(jù)山地多、丘陵區(qū)面積大的實(shí)際情況，市財(cái)政連續(xù)3年，拿出了6 000多萬元資金，用于核桃苗木和良種補(bǔ)貼，每栽植一株薄皮核桃苗，市財(cái)政補(bǔ)貼4元錢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政補(bǔ)貼1元錢，幾年中發(fā)展薄皮核桃10 000 hm2，形成了當(dāng)?shù)氐凝堫^產(chǎn)業(yè)。

同時(shí)鼓勵(lì)林下產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對連片種植藥材的，每667 m2補(bǔ)貼100~200元，對林下養(yǎng)殖達(dá)到一定規(guī)模的，分別給予5~10萬元的補(bǔ)貼，以此引導(dǎo)和帶動(dòng)百姓致富。2008年，五龍口鎮(zhèn)山口村響應(yīng)市政府的號召，利用“濟(jì)源冬凌草”種群獨(dú)特，品質(zhì)地道，被授予“國家地理標(biāo)志保護(hù)產(chǎn)品”的優(yōu)勢，在36 hm2退耕還林地上種植冬凌草，當(dāng)年增加收入20余萬元，平均每667 m2凈增收入400元。由于冬凌草”屬多年生草本植物，一次種植，多年收獲，管理相對簡單，效益較好，深受農(nóng)戶歡迎。目前，濟(jì)源市克井鎮(zhèn)棗廟村、邵原鎮(zhèn)前王莊村、金溝村、大交村、下冶逢北村、陶山、峽北頭村等十多個(gè)村套種冬凌草面積都在60 hm2以上，全市種植總面積1 400多hm2，每667 m2年產(chǎn)250~400 kg，每667 m2可凈增收300~500元，年增收入1 000余萬元。以冬凌草系列產(chǎn)品為主打品種的龍頭企業(yè)－濟(jì)世藥業(yè)有限公司，采取“公司+農(nóng)戶”的合作方式，年生產(chǎn)利稅達(dá)上億元，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶和企業(yè)的互利共贏。

4.4 建立林木資產(chǎn)流轉(zhuǎn)平臺，實(shí)現(xiàn)林木資產(chǎn)貨幣化

組建專門機(jī)構(gòu)，對林木資產(chǎn)進(jìn)行評估作價(jià)，使其市場化貨幣化，能夠流轉(zhuǎn)變現(xiàn)，也能夠用于抵押貸款，使綠色山林真正成為了山民致富的搖錢樹和綠色銀行。克井鎮(zhèn)棗廟村村民朱文，2008年通過流轉(zhuǎn)方式承包村里西大荒18 hm2山林，經(jīng)營權(quán)50年，市政府為其頒發(fā)了林權(quán)證。吃到了這顆“定心丸”后，他把家搬到了山上，帶領(lǐng)一家老小植樹造林，幾年下來，栽植速生楊樹3萬余株，柏樹2萬余株，薄皮核桃7000多株，林木資產(chǎn)達(dá)到800余萬元。去年冬天，他又在自己的林區(qū)開發(fā)生態(tài)旅游，建設(shè)綠色生態(tài)農(nóng)莊，硬化林區(qū)道路5 000 m，修建甬道3 000 m，修建涼亭、房舍20余間，當(dāng)其資金出現(xiàn)困難時(shí)，市林業(yè)局的同志上門服務(wù)，對其林地資產(chǎn)進(jìn)行評估，協(xié)調(diào)銀行部門，以林權(quán)抵押的方式，幫其貸款160萬元，解決了資金周轉(zhuǎn)問題。

截至目前，全市80 000多hm2集體林地全部分到戶包到人，徹底杜絕了無主林，無主樹，林改工作進(jìn)展順利。

5 問題與建議

5.1 天保公益林區(qū)集體林權(quán)制度改革，和其它地區(qū)林改工作一樣，必須嚴(yán)格按照中央十號文件精神，準(zhǔn)確把握政策，“充分尊重民意，確保人人享有平等的初始分配權(quán)”，堅(jiān)持“公開、公平、公正”的原則，一是林改方案必須經(jīng)過2/3以上村民或村民代表表決通過，二是必須堅(jiān)持三榜公示，堅(jiān)持做到內(nèi)容、程序、方法、結(jié)果公開，公平競爭，規(guī)范操作，保證農(nóng)民真正享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

5.2 分山到戶是中央林改精神的精髓和實(shí)質(zhì)，應(yīng)大力倡導(dǎo)和推進(jìn)，但是該模式工作量大，對邊界劃分和界樁保存要求較高，操作不慎容易造成邊界權(quán)屬糾紛，必須保證野外界樁的牢固準(zhǔn)確永久和圖面檔案資料的清晰完整，在技術(shù)手段上，應(yīng)采用GPS坐標(biāo)定位，在檔案資料上標(biāo)明坐標(biāo)位置備查。

5.3 均山均股模式工作量相對較小，界限確定較為容易，但在利益分配上容易出現(xiàn)偏差和糾紛，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照股份制經(jīng)營的運(yùn)作方式，制定規(guī)范的利益分配方案，對國家生態(tài)補(bǔ)償資金及林地各種收益合理分配，公開透明并加強(qiáng)監(jiān)管。

5.4 天然林保護(hù)區(qū)和國家重點(diǎn)公益林區(qū)，生態(tài)區(qū)位重要，立地條件較差，天然林禁伐限伐等限制性政策，對林區(qū)經(jīng)營開發(fā)造成一定的影響。因此，為鞏固林改成果，國家政策扶持和生態(tài)效益補(bǔ)償資金應(yīng)適當(dāng)傾斜和足額到位，并隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高和物價(jià)上漲因素逐年提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以確保林區(qū)群眾生活水平的提升和森林資源的有序增長。

F326.2

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1003-2630（2010）04-0059-03

2010-11-25

（責(zé)任編輯：王團(tuán)榮）