林業(yè)系統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)管理評價(jià)及管理對策

王團(tuán)榮，張萬欽

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林業(yè)系統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)管理評價(jià)及管理對策

王團(tuán)榮1，張萬欽2

（1.河南省林業(yè)科學(xué)研究院，鄭州 450008；2.河南省野生動(dòng)物救護(hù)中心）

通過對河南省林業(yè)系統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)管理評價(jià)研究，總結(jié)自然保護(hù)區(qū)管理工作的經(jīng)驗(yàn)和存在的問題，為自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理提供借鑒。

自然保護(hù)區(qū)；管理評價(jià)

為了更好地發(fā)揮林業(yè)系統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)在生態(tài)保護(hù)和社會(huì)發(fā)展方面的作用，根據(jù)《國家林業(yè)局關(guān)于開展林業(yè)系統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)管理評估活動(dòng)的通知》要求，對全省25個(gè)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行了管理評估。

1 評價(jià)因素與方法

根據(jù)《自然保護(hù)區(qū)有效管理評價(jià)技術(shù)規(guī)范》（LY／T1726-2008），自然保護(hù)區(qū)管理評估包括規(guī)劃設(shè)計(jì)、權(quán)屬、管理體系、管理隊(duì)伍、管理制度、保護(hù)管理設(shè)施、資源保護(hù)工作、科研與檢監(jiān)測工作、生態(tài)旅游管理、監(jiān)督與評價(jià)等因素。

評價(jià)方法是按照自然保護(hù)區(qū)評價(jià)內(nèi)容分規(guī)劃設(shè)計(jì)評價(jià)、權(quán)屬、管理體系評價(jià)、管理隊(duì)伍評價(jià)、管理制度評價(jià)、保護(hù)管理設(shè)施評價(jià)、資源保護(hù)工作評價(jià)、科研與監(jiān)測工作評價(jià)、經(jīng)費(fèi)管理評價(jià)、社區(qū)協(xié)調(diào)性評價(jià)、生態(tài)旅游管理10大項(xiàng)，34個(gè)小項(xiàng)，每項(xiàng)賦予一定分值進(jìn)行綜合計(jì)算，綜合分值100分，85~100分為優(yōu)，60~84分為良，59分以下為差。

2 評估結(jié)論

根據(jù)評價(jià)因素與方法，河南省有效管理質(zhì)量評價(jià)為優(yōu)的有河南寶天曼國家級自然保護(hù)區(qū)等4個(gè)。有效管理質(zhì)量評價(jià)為良的有河南連康山國家級自然保護(hù)區(qū)等21個(gè)。

3 主要成效與經(jīng)驗(yàn)

3.1 主要成效

3.1.1 管理體系

河南省各自然保護(hù)區(qū)基本上都按照規(guī)劃要求進(jìn)行了管理局、管理分局、管理站、保護(hù)點(diǎn)的建設(shè)，檢查站、檢查哨卡的設(shè)置符合自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃的相關(guān)要求，形成了局—站—點(diǎn) 3 級管理體系。太行山、伏牛山、黃河濕地 3 個(gè)跨行政區(qū)國家級自然保護(hù)區(qū)實(shí)行局—分局—站—點(diǎn) 4 級管理體系。

3.1.2 管理措施

一是健全組織機(jī)構(gòu)。各自然保護(hù)區(qū)嚴(yán)格按照總體規(guī)劃要求，經(jīng)地方編委批準(zhǔn)建立了獨(dú)立的、規(guī)格相符的管理機(jī)構(gòu)，且機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置合理。

二是優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)。絕大多數(shù)自然保護(hù)區(qū)都有一批高素質(zhì)、年輕化的工作人員，中等以上學(xué)歷或持有專業(yè)資格證書的專業(yè)技術(shù)人員占人員總數(shù)的比例均在20 %以上，有些自然保護(hù)區(qū)能達(dá)到50 %以上，近年來，有不少本科畢業(yè)生充實(shí)到自然保護(hù)區(qū)隊(duì)伍中來；同時(shí)各自然保護(hù)區(qū)每年都組織職工參加各種培訓(xùn)，不斷提高人員專業(yè)化水平。

三是完善制度建設(shè)。各自然保護(hù)區(qū)均編制了各自的制度匯編，涵蓋野外巡護(hù)、森林防火、工程建設(shè)、財(cái)務(wù)管理、人事勞動(dòng)等一系列制度，做到人手一冊、制度上墻，并按照各項(xiàng)制度抓好落實(shí)，確保各項(xiàng)工作有序開展。

四是抓好區(qū)域控制。各自然保護(hù)區(qū)都能夠積極開展巡護(hù)工作，嚴(yán)禁外來人員進(jìn)入核心區(qū)和緩沖區(qū)，并有效防止火災(zāi)和偷獵盜伐現(xiàn)象的發(fā)生。

3.1.3 管理成效

一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步完善。國家級自然保護(hù)區(qū)大多數(shù)都根據(jù)建設(shè)規(guī)劃要求完成了一期工程項(xiàng)目投資，建設(shè)了辦公用房、保護(hù)站、保護(hù)點(diǎn)、界樁界碑、宣傳標(biāo)牌等基礎(chǔ)設(shè)施，購置了一批保護(hù)管理工作常用和必備的設(shè)施設(shè)備，如巡護(hù)車輛、電腦、照相機(jī)、GPS、望遠(yuǎn)鏡、防火器材等。國家示范保護(hù)區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)寶天曼、雞公山國家級自然保護(hù)區(qū)已經(jīng)完成了 3 期建設(shè)。省級自然保護(hù)區(qū)在經(jīng)費(fèi)緊缺的前提下也積極籌措資金，進(jìn)行了必需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

二是生態(tài)系統(tǒng)與關(guān)鍵動(dòng)植物資源得到有效保護(hù)。森林生態(tài)系統(tǒng)得到恢復(fù)，提高了自然保護(hù)區(qū)抗御自然災(zāi)害的能力。濕地生態(tài)系統(tǒng)明顯好轉(zhuǎn)，鳥類數(shù)量逐年增加，鄭州黃河濕地省級自然保護(hù)區(qū)連續(xù) 3 年監(jiān)測到大鴇在此越冬，曾一次監(jiān)測到96只的大群，越冬灰鶴數(shù)量明顯增多，曾一次監(jiān)測到1 200多只的大群，野生動(dòng)植物特別是國家重點(diǎn)保護(hù)種群資源得以不斷恢復(fù)和擴(kuò)大，種群的數(shù)量及生存質(zhì)量均有了長足的進(jìn)展。

3.2 管理經(jīng)驗(yàn)

3.2.1 加大宣傳教育力度，提高全民對自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)意識

鄭州黃河濕地省級自然保護(hù)區(qū)管理中心連續(xù) 3 年累計(jì)印制濕地知識臺歷9 000份、宣傳畫冊2 000份、宣傳單10 000份、宣傳折頁3 000份、制作宣傳展板40塊，舉辦觀鳥活動(dòng)7次、進(jìn)行媒體宣傳3次，每年以“世界濕地日”、“愛鳥周”、“保護(hù)野生動(dòng)物宣傳月”等活動(dòng)為契機(jī)多形式宣傳濕地保護(hù)，并采取走進(jìn)學(xué)校，走進(jìn)社區(qū)的形式進(jìn)行宣傳，在自然保護(hù)區(qū)沿線的中小學(xué)校開展?jié)竦乇Ｗo(hù)知識講座。特別是在人代會(huì)期間，將濕地保護(hù)宣傳展板放置在人大代表住宿地進(jìn)行宣傳，取得了良好的宣傳效果。濮陽黃河濕地省級自然保護(hù)區(qū)截至目前已在“濕地中國”發(fā)表信息600余篇，“人民網(wǎng)”、“新華網(wǎng)”、“搜狐網(wǎng)”、“大河網(wǎng)”等先后轉(zhuǎn)載相關(guān)新聞報(bào)道20余篇。利用輿論平臺提升了社會(huì)各界對自然保護(hù)區(qū)工作的重視程度。

3.2.2 廣泛開展國內(nèi)外交流協(xié)作，搞好科研與監(jiān)測工作

寶天曼國家級自然保護(hù)區(qū)與中國林業(yè)科學(xué)院森林生態(tài)與環(huán)境研究所聯(lián)合建立了寶天曼過渡帶森林生態(tài)系統(tǒng)定位研究站，修建了碳通量觀測塔、水文水質(zhì)監(jiān)測站、自動(dòng)氣象站、坡面徑流觀測場、固定觀測樣地等觀測設(shè)施，購置了一系列專業(yè)儀器設(shè)備。并與中國科學(xué)院植物研究所、中國林業(yè)科學(xué)院、河南省農(nóng)科院、河南大學(xué)、鄭州大學(xué)等科研單位和大專院校建立了科研合作關(guān)系。通過持續(xù)的科研工作，及時(shí)監(jiān)測自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的物種資源演替變化，充分發(fā)揮自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)服務(wù)功能。同時(shí)該自然保護(hù)區(qū)還與加拿大人與生物圈委員會(huì)、美國哈佛大學(xué)、日本靜岡大學(xué)進(jìn)行廣泛的交流，通過對外合作交流提高自然保護(hù)區(qū)在林業(yè)生態(tài)專業(yè)領(lǐng)域乃至社會(huì)上的知名度。

3.2.3 加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)，扎實(shí)推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)管理工作

河南丹江濕地國家級自然保護(hù)區(qū)總面積64 027 hm2，其中水域面積36 695 hm2，野生動(dòng)物保護(hù)和環(huán)境監(jiān)測是日常重點(diǎn)工作，該自然保護(hù)區(qū)管理處為副處級單位，縣政府黨組成員任管理處主任，有利于與漁政、環(huán)保、林業(yè)等有關(guān)部門的協(xié)調(diào)，建立了每月一次聯(lián)席交流機(jī)制，及時(shí)通報(bào)有關(guān)情況，對破壞濕地資源的苗頭和案事件及時(shí)通報(bào)，共同打擊，始終對破壞濕地資源行為保持高壓態(tài)勢。

3.2.4 積極開展生態(tài)旅游，為自然保護(hù)區(qū)工作提供支持

河南雞公山國家級自然保護(hù)區(qū)審時(shí)度勢，順應(yīng)旅游業(yè)發(fā)展的大潮流，結(jié)合自身有利條件，大力發(fā)展生態(tài)旅游，保護(hù)區(qū)抓住今年省委批準(zhǔn)建立雞公山文化旅游綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)的機(jī)遇，積極推進(jìn)雞公山文化旅游綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，投入數(shù)百萬元資金加強(qiáng)旅游景區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)，擴(kuò)建道路，維修景區(qū)設(shè)施，完善基礎(chǔ)條件，升級電力及通訊設(shè)施。在鞏固完善原有登山古道、靈化寺生態(tài)景區(qū)的基礎(chǔ)上，先后投資近千萬元又開發(fā)建設(shè)了長生谷、波爾登兩個(gè)生態(tài)旅游景區(qū)。2009年旅游門票收入達(dá)到200余萬元，接待游客近20萬人次，目前旅游收入已經(jīng)成為保護(hù)區(qū)的主要經(jīng)濟(jì)來源，近年來保護(hù)區(qū)從旅游收入中拿出大部分用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和員工福利發(fā)放，提高了職工的工作積極性，促使自然保護(hù)區(qū)事業(yè)與生態(tài)旅游相互促進(jìn)，相互發(fā)展。

4 主要問題和建議

4.1 管理體制不順，機(jī)構(gòu)規(guī)格偏低

一是河南黃河濕地國家級自然保護(hù)區(qū)沒有管理局機(jī)構(gòu)，目前由河南省野生動(dòng)物救護(hù)中心代管；二是河南伏牛山、太行山國家級自然保護(hù)區(qū)管理總站掛靠河南省野生動(dòng)物救護(hù)中心，管理職能不強(qiáng)；三是河南有國家級自然保護(hù)區(qū)9個(gè)，其中7個(gè)為處級單位，還有2個(gè)為正科級單位，規(guī)格偏低 ；四是市縣級保護(hù)區(qū)管理部門規(guī)格不一，職能偏弱。建議設(shè)立河南黃河濕地國家級自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，賦予一定職能，統(tǒng)一全省自然保護(hù)區(qū)機(jī)構(gòu)級別。

4.2 經(jīng)費(fèi)不足，制約保護(hù)區(qū)發(fā)展

河南省自然保護(hù)區(qū)普遍存在職工工資沒有保障、事業(yè)費(fèi)少、缺乏科研監(jiān)測經(jīng)費(fèi)的問題。有些自然保護(hù)區(qū)實(shí)行差供或定補(bǔ)，財(cái)政撥付的經(jīng)費(fèi)很難滿足人員工資和事業(yè)費(fèi)，保護(hù)區(qū)職工待遇偏低，難以吸引高層次技術(shù)人才，基礎(chǔ)設(shè)施和科研設(shè)施建設(shè)資金缺口較大，嚴(yán)重影響了保護(hù)區(qū)各項(xiàng)工作的開展。建議將自然保護(hù)區(qū)列為全供事業(yè)單位，經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，并加大對科研監(jiān)測經(jīng)費(fèi)的投入。

4.3 技術(shù)人員專業(yè)水平不高，科研與監(jiān)測工作進(jìn)展緩慢

全省自然保護(hù)區(qū)從業(yè)人員中取得中級以上職稱的只有253人，其中高級職稱僅36人，占從業(yè)人員的0.94 %?？蒲蟹矫娉?個(gè)國家級和2個(gè)省級自然保護(hù)區(qū)與科研單位、大專院校合作開展了科研項(xiàng)目外，其它自然保護(hù)區(qū)的科研工作仍是空白。大多數(shù)自然保護(hù)區(qū)的監(jiān)測工作處在對主要保護(hù)對象不定時(shí)監(jiān)測階段，不能滿足保護(hù)區(qū)科研工作的需要。建議引進(jìn)高水平專業(yè)技術(shù)人員，對現(xiàn)有技術(shù)人員加強(qiáng)培訓(xùn)和交流，增強(qiáng)科研力量，積極開展科研與監(jiān)測工作。

4.4 法制建設(shè)薄弱，行政執(zhí)法不力

全省只有鄭州黃河濕地省級自然保護(hù)區(qū)經(jīng)由鄭州市政府制定頒布了《鄭州黃河濕地自然保護(hù)區(qū)管理辦法》，其他自然保護(hù)區(qū)都沒有針對本保護(hù)區(qū)的管理辦法。絕大多數(shù)保護(hù)區(qū)管理局沒有行政執(zhí)法權(quán)，影響了保護(hù)區(qū)內(nèi)執(zhí)法管理。建議加強(qiáng)保護(hù)區(qū)法制建設(shè)，落實(shí)“一區(qū)一法”。賦予保護(hù)區(qū)行政執(zhí)法權(quán)力，并進(jìn)一步明確自然保護(hù)區(qū)的執(zhí)法權(quán)限，加大對破壞保護(hù)區(qū)資源的打擊力度。

4.5 濕地權(quán)屬不統(tǒng)一，管理難度大

濕地類型自然保護(hù)區(qū)對區(qū)內(nèi)集體林和灘涂地沒有土地所有權(quán)，由于在政策及補(bǔ)償落實(shí)上均缺乏相應(yīng)的措施，因此保護(hù)區(qū)管理部門無法對保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行有效管理。建議出臺相關(guān)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)群眾多渠道創(chuàng)業(yè)。在國家大力投資建設(shè)的同時(shí)，省、市、縣財(cái)政應(yīng)給予一定資金扶持。如對保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境治理以及停止捕漁、采沙業(yè)等造成的群眾減收給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。并對受影響的群眾轉(zhuǎn)向其他行業(yè)創(chuàng)業(yè)給予資金的扶持（例如優(yōu)惠貸款等），從而使群眾積極支持濕地保護(hù)工作。

2010-12-24

S759.9

B

1003-2630（2010）04-0049-02

（責(zé)任編輯：王團(tuán)榮）