從小浪底移民安置成效看移民行為的自覺轉(zhuǎn)化

□郭貴明（河南省水利廳移民綜合處）

□衛(wèi)陽春（鄭州水文水資源局）

黃河小浪底水利樞紐工程是建國以來僅次于長江三峽的特大型水利工程，也是部分利用世行貸款興建的國家重點項目。水庫淹沒影響涉及河南、山西省移民20萬人，其中，河南省移民16萬人，涉及新安縣、孟津縣、澠池縣、陜縣、濟(jì)源市、洛陽市的吉利區(qū)和郊區(qū)共7個縣（市、區(qū)）、24個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、158個行政村。移民工作自1991年開始實施，至2002年基本搬遷結(jié)束。至今，首批搬遷的移民群眾在安置區(qū)已經(jīng)生活了近20年，其他移民也生活了近10年，移民群眾早已融入當(dāng)?shù)厣鐣?。水利部及國?nèi)有關(guān)專家對移民的安置情況進(jìn)行考察時，一致認(rèn)為，小浪底移民安置按世界銀行貸款協(xié)議要求，在同國際管理模式接軌方面取得了一定的成績，移民安置的質(zhì)量和投資得到了控制，安置工作達(dá)到了規(guī)劃設(shè)計的要求。世界銀行專家多次到移民村進(jìn)行考察，稱贊小浪底工程移民安置很有成效，做得很好，是世行貸款項目的典范。

小浪底移民工作的成功做法，關(guān)鍵在于把握好了非自愿性移民向自愿性移民的轉(zhuǎn)化，在實踐過程探索出了一條行之有效的途徑，即對移民的政治行政要求與對移民經(jīng)濟(jì)規(guī)律的尊重相結(jié)合，政府宏觀控制與移民參與決策相結(jié)合，對移民規(guī)劃安置方案的落實與移民權(quán)益的保障相結(jié)合，移民安置的經(jīng)濟(jì)效益與社會效益相結(jié)合。

一、以對國家、對移民負(fù)責(zé)的態(tài)度，將國家的移民目標(biāo)和移民搬遷意愿相結(jié)合

庫區(qū)移民是因國家興建水利工程被動遷移的，心態(tài)比較復(fù)雜，有依賴心理、戀念故土的心理。在搬遷過程中還交織著國家與地方、個人與集體、外遷與后靠等方方面面的矛盾與沖突。如果忽視他們的心理感受和意愿，容易激化矛盾，形成被動、消極甚至對立。因此，各級、各有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)要多體諒移民的心情，特別是移民干部，被移民看作是政府形象的具體體現(xiàn)，更應(yīng)深入移民當(dāng)中，與群眾面對面對話，化解矛盾，宣傳政策，消除誤解，聽取意見，溝通移民上訪與對話渠道，積極賦予移民的參與權(quán)。對合理合法的問題積極解決，對于不合理的要求，加以解釋，對實施中的遺漏和問題必須及時糾正，以取得移民的信任與理解，調(diào)動移民的主動性。在工作中，要注意始終堅持國家的移民目標(biāo)，樹立對移民指令的權(quán)威性。一旦形成正確的決策，就要堅決執(zhí)行，特別是容易引起移民集中關(guān)注的安置方案，是各級政府、各移民部門、廣大工程技術(shù)人員經(jīng)過反復(fù)論證后編制的，有很強(qiáng)的科學(xué)性，不能隨意變更。實施中對安置方案的優(yōu)化調(diào)整，要堅持以環(huán)境容量為前提，以移民的目前及長遠(yuǎn)利益為宗旨，并按有關(guān)規(guī)范和要求辦理。

二、認(rèn)真吸取以往移民工作的教訓(xùn)，把移民任務(wù)、政治行政要求與對移民工作經(jīng)濟(jì)規(guī)律的尊重相結(jié)合

建國后至1985年前，全省興建了2300多座大、中、小型水庫，近百萬移民離開了家園。由于當(dāng)時對移民工作的復(fù)雜性認(rèn)識不足，一味地強(qiáng)調(diào)國家需要，局部服從全局，結(jié)果，有部分水庫在移民遷出后遺留了大量的問題，不少庫區(qū)，交通不便，生產(chǎn)落后，移民生活十分困難。這種情況在全國比較多見。1986年后，國家提倡開發(fā)性移民方針，各級對移民的看法也有了很大的改變，移民工作得到了日益重視。近年來，隨著以人為本、和諧征遷理念的逐步深入，特別是國務(wù)院出臺了新的移民條例，制定了長達(dá)20年的水庫移民后期扶持政策，將移民安置工作擺上了前所未有的重要位置，自此，水庫移民群眾的命運(yùn)和移民遷安工作的地位不僅開始得到了根本性的改變，也為把國家的行政要求和市場經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合創(chuàng)造了條件，奠定了基礎(chǔ)。

移民問題不僅是一個復(fù)雜的社會問題，又是一種經(jīng)濟(jì)行為，是區(qū)域生產(chǎn)力的空間轉(zhuǎn)移和重新布局，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會功能的重組與再造。移民能否按照國家要求和工程建設(shè)的需要，及時搬遷出去，安得穩(wěn)，富得起，不僅在于政府的高度重視和精心組織，而且在于移民工作能否遵從其本身的規(guī)律，并經(jīng)得起社會的檢驗。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展時期，一方面要宣傳顧全大局的奉獻(xiàn)精神，號召移民做好配合，支援工程建設(shè)，另一方面，要從市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律出發(fā)，既要對移民的淹沒損失做到合理補(bǔ)償，又要納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)，使移民有地種，有房住，又有發(fā)展前景。

三、從實際出發(fā)，把水庫淹沒實物普查補(bǔ)償與移民權(quán)益保障相結(jié)合

補(bǔ)償是一種經(jīng)濟(jì)行為，是對移民法定產(chǎn)權(quán)的認(rèn)可與維護(hù)，是利益的重新界定與分配，是價值的最直接體現(xiàn)。水庫的興建是以犧牲局部利益為代價的，庫區(qū)移民希望以此為機(jī)遇，重建家園。這就要求一切從實際出發(fā)，從國家和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實力出發(fā)，在對庫區(qū)淹沒實物進(jìn)行詳實的普查、登記基礎(chǔ)上，合理補(bǔ)嘗，因地制宜地做出遷建規(guī)劃。從移民與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度及技術(shù)設(shè)計的角度講，移民不僅是移人，而且要遷移與人有關(guān)的村莊、集鎮(zhèn)、企業(yè)和經(jīng)濟(jì)、文化以及服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各類設(shè)施。由此，普查工作必須突出一個“細(xì)”字，以便詳細(xì)統(tǒng)計測算，為制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和搬遷規(guī)劃提供詳實的依據(jù)。

四、加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制，確保移民安置的順利實施

移民工作涉及千家萬戶的利益，要加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制，充分保證科學(xué)性、合理性，避免決策的失誤。小浪底移民是利用世行貸款，引進(jìn)國際管理模式，所以，移民方面的監(jiān)督機(jī)制運(yùn)用比較健全和有效。從實踐來看，有政府與社會兩大方面的監(jiān)督，政府的監(jiān)督來自于各級政府、移民機(jī)構(gòu)的宏觀管理和國家政策的指導(dǎo)。在資金運(yùn)用上，由國家和有關(guān)審計部門經(jīng)常監(jiān)督審計。移民機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立比較完善的內(nèi)控制度，根據(jù)項目執(zhí)行情況搞好內(nèi)部審計，確保資金的良好供應(yīng)。社會監(jiān)督方面，一是實行監(jiān)理制，由業(yè)主、監(jiān)理部門進(jìn)行移民工作監(jiān)理；二是世界銀行進(jìn)行監(jiān)督，定期檢查移民工作進(jìn)展情況；三是讓群眾參與，政策公開，主動接受群眾監(jiān)督；四是按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，看移民能不能遷得出，穩(wěn)得住，富得起。

五、加大政府行為力度，各方團(tuán)結(jié)協(xié)作

在當(dāng)前的社會體制下，水庫移民工作進(jìn)展快慢與當(dāng)?shù)攸h委、政府的重視程度有關(guān)。在小浪底移民工作中，河南省委、省政府高度重視，各有關(guān)市、縣一把手親自安排部署，各級移民機(jī)構(gòu)履行政府賦予的監(jiān)管職能，進(jìn)行檢查督導(dǎo)，加大了政府行為力度。在搬遷高潮時，各市、縣、各有關(guān)部門統(tǒng)一行動，全力配合。水庫受益區(qū)、安置區(qū)也組織了有力的對口支援，共同促進(jìn)了移民安置工作的順利進(jìn)行。

小浪底移民遷安前后經(jīng)歷了10多年，移民安置成效也經(jīng)歷了10多年的實踐檢驗。在多年的實踐中，對非自愿性移民向自愿性移民轉(zhuǎn)化的探索，不僅確保了小浪底工程當(dāng)年的順利建設(shè)，對于其他水庫及以后新建的水庫移民，也有一定的啟迪和借鑒作用。