加強地溫地熱水資源管理與保護的措施與對策

□江子蔚（安陽市水利局）

一、安陽市地溫地熱水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀

安陽市地溫地熱水資源的開發(fā)利用起始于20世紀90年代中期，開發(fā)利用形式主要為地溫空調(diào)和地熱水。截至2010年8月底，市區(qū)共有地溫空調(diào)項目37個，井深在70～100m之間，主要用于夏季制冷和冬季取暖，使用面積約60多萬m2；地熱水開發(fā)利用項目共有17個，水井18眼，深度在1500～2200m之間，出水溫度多在45℃～55℃之間。目前，地溫地熱水資源使用范圍已涉及行政、教育、科研、衛(wèi)生、工業(yè)、餐飲、洗浴、商場、小區(qū)供暖制冷等領域，具有很好的環(huán)保效益、經(jīng)濟效益和社會效益。

二、加強地溫地熱水資源管理保護的主要措施

地溫地熱水資源開發(fā)利用的管理和保護工作是一項全新的領域。管理之初，存在著職責不明確、規(guī)劃未編制、政策無支持、管理粗放、分散開發(fā)運行且技術力量薄弱、監(jiān)管難度大、污染隱患多等問題。針對這些情況，安陽市大膽探索，積極創(chuàng)新，努力建立健全地溫地熱水資源管理與保護新模式。

（一）加強組織領導，成立專管機構，為地溫地熱水資源管理保護提供組織保障

2008年3月，安陽市水利局在水資源管理辦公室內(nèi)設了地溫地熱管理科，初步加強了對市區(qū)地溫地熱水資源的取用水管理，2009年2月又成立了地溫地熱水資源管理籌建辦公室。2009年5月，安陽市政府成立了安陽市地溫地熱水資源管理保護與開發(fā)利用工作領導小組，由常務副市長任組長，主管水利、建委的副市長任副組長，發(fā)改、財政、城建、水利、規(guī)劃、國土、環(huán)保等部門主要領導為成員，對全市地溫地熱水資源的審批、監(jiān)管、保護、開發(fā)利用、防止污染等工作進行組織協(xié)調(diào)。同時，市委在市水利局增設了地溫地熱水資源管理科，統(tǒng)一負責全市地溫地熱水資源的論證、審批、建設、驗收、運行、監(jiān)測以及規(guī)費征收工作。通過加強組織領導，成立專管機構，理順了關系，明確了職責，為確保安陽市地溫地熱水資源管理工作能夠依法、有序、健康開展提供了組織保障。

（二）多方調(diào)研，理順機制，為地溫地熱水資源管理保護提供體制保障

2002年底，安陽市城市地下水管理職能由建設部門劃歸水利部門，但地溫空調(diào)和地熱水的管理職能未界定清楚，特別是地熱水管理職責水利和國土部門還存在很大爭議，影響了管理工作的正常開展。為解決這一問題，水利部門組織有關單位，對北京、天津、沈陽、咸陽等城市的地溫地熱水資源管理情況進行了調(diào)研、考察和學習，經(jīng)專家多次研究論證后，積極向市主要領導匯報多部門管理的弊端和統(tǒng)一管理的必要性。2009年4月，安陽市政府下發(fā)正式文件，明確由市水行政主管部門統(tǒng)一負責全市地溫地熱水資源的管理工作。同時，水利部門積極協(xié)調(diào)市財政和國土等部門，達成了開采地溫地熱水資源只繳納水資源費，不再繳納礦產(chǎn)資源補償費的一致意見，徹底理順了管理體制，實現(xiàn)了發(fā)一證、收一費、認一家，達到了管理與保護相統(tǒng)一，提高了工作效率，為地溫地熱水資源開發(fā)利用可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎。

（三）制定規(guī)范文件，完善法規(guī)體系，為地溫地熱水資源管理保護提供政策保障

結(jié)合工作實際和外地經(jīng)驗，安陽市先后制定出臺了多部規(guī)范性文件，初步形成了1個較為完善的法規(guī)管理體系。2007年2月，印發(fā)了《安陽市城市規(guī)劃區(qū)地溫空調(diào)、地熱井取用水管理暫行辦法》，對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設項目取用地溫地熱水資源的論證、審批、建設、驗收、監(jiān)測和保護進行了初步規(guī)范。2007年11月，安陽市政府印發(fā)了《關于推進我市地熱資源勘查開發(fā)的實施意見》，為地熱水資源的管理保護和開發(fā)利用指明了方向。2008年6月，印發(fā)了《安陽市水源井管理規(guī)定》，對水源井的建設、日常管理、水質(zhì)防污管理和防污保護措施等進行了規(guī)定，從源頭上控制污染途徑。2009年4月，安陽市政府印發(fā)了《關于進一步推進我市地溫地熱水資源管理保護與開發(fā)利用工作的通知》，明確水利部門負責地溫地熱水資源管理保護與開發(fā)利用工作。2009年5月，安陽市政府印發(fā)了《安陽市地溫空調(diào)和地熱水井取用水管理辦法》，規(guī)定建設項目取用地溫地熱水資源應在綜合調(diào)查評價的基礎上統(tǒng)一規(guī)劃進行，對地溫空調(diào)建設過程中的防污和運行過程中的水質(zhì)監(jiān)測等做了明確規(guī)定。目前正在修訂完善《安陽市地溫空調(diào)和地熱水井取用水管理辦法》實施細則，進一步細化論證、審批、建設、驗收、運行、監(jiān)管、監(jiān)測等環(huán)節(jié)，逐步建立市場準入、施工備案、施工監(jiān)理和防污監(jiān)測4項制度。通過出臺一系列規(guī)范性文件，明確了管理的政策依據(jù)，做到有法可依，為進一步規(guī)范地溫地熱水資源管理保護和開發(fā)利用工作提供了保障。

（四）搞好調(diào)查，編制規(guī)劃，為地溫地熱水資源管理保護提供技術保障

本文采用的數(shù)據(jù)是中國城市、農(nóng)村和流動人口居民收入調(diào)查(RUMiC)數(shù)據(jù)，該數(shù)據(jù)是由來自北京師范大學、澳大利亞國立大學的學者發(fā)起，并得到國家統(tǒng)計局和德國勞動研究所的支持。調(diào)查包含5000個流動人口家庭、8000個農(nóng)村家庭和5000個城鎮(zhèn)家庭樣本(Meng et al., 2010)。本文使用RUMiC2008和RUMiC2009城鎮(zhèn)家庭樣本，形成平衡面板數(shù)據(jù)，以控制個體不易觀察且不隨時間改變的特征變量，分析城鎮(zhèn)居民主觀幸福感的決定因素及其在整個分布上的異質(zhì)性影響(關于數(shù)據(jù)處理詳見附表1)。

2003年，由水利部門牽頭，會同環(huán)保、水文地質(zhì)等部門，歷時1年多，對地溫空調(diào)應用對地下水的影響進行了深入細致的調(diào)查研究，形成了《安陽市地溫空調(diào)對地下水環(huán)境影響研究報告》。報告顯示，地溫空調(diào)在短時間內(nèi)雖未對地下水水質(zhì)造成明顯不良影響，但必須搞好抽、回灌水的長期監(jiān)測和運行管理，才能防止地下水污染和浪費。報告為確定安陽市地溫空調(diào)的發(fā)展思路，制定地溫空調(diào)管理政策，以及開展地下水保護行動提供了重要參考。為科學合理實施地溫空調(diào)和地熱水建設項目，2009年5月，編制了《安陽市城市建設三年計劃地溫空調(diào)開發(fā)利用初步規(guī)劃》，科學布局了安陽市城市建設三年計劃配套使用地溫空調(diào)項目，劃定了地溫空調(diào)適宜發(fā)展區(qū)和限制發(fā)展區(qū)，為今后3年地溫空調(diào)發(fā)展提供了科學依據(jù)。2010年7月，啟動了全市地溫地熱水資源調(diào)查評價和開發(fā)利用規(guī)劃工作，對全市地溫地熱水資源的儲量、組成結(jié)構、水質(zhì)特征及分布狀況進行綜合分析，并在此基礎上編制開發(fā)利用規(guī)劃，作為今后審批的依據(jù)。通過加強研究和搞好規(guī)劃，為科學管理保護和合理開發(fā)利用地溫地熱水資源提供了技術依據(jù)。

（五）嚴格審批，細化管理，為地溫地熱水資源管理保護提供行政保障

1.嚴把申請和審批關。在用水單位提出取水申請后，在審批程序上按照取用水單位申請——水資源項目論證——水利局局長辦公會研究初審——政府批準等程序嚴格把關。尤其在水資源項目論證過程中，水行政主管部門提前介入，按照上述規(guī)范性文件要求對其管網(wǎng)分布、監(jiān)測裝置和計量設施的安裝提出具體的指導性意見，便于日后管理。

2.嚴把建設施工關。在施工過程中，要求建設單位必須委托有資質(zhì)的設計、鑿井、安裝、監(jiān)理等單位，按照設計——審查——施工——監(jiān)理——驗收等環(huán)節(jié)進行建設，實行全過程監(jiān)理，水行政主管部門全程監(jiān)管。特別是在施工和驗收環(huán)節(jié)，嚴格把好質(zhì)量和技術關，避免形成地下水污染、地質(zhì)沉陷等安全隱患。

3.嚴把運行使用關。在運行使用環(huán)節(jié)加強了5個方面的管理：一是計量管理。在用水單位取、回水設施井口處按照規(guī)范安裝計量設施，實施鉛封，注重日常檢查，確保準確計量。二是防污管理。要求用水單位設立明顯警示標志，指派專職人員對取、回水設施進行管理和保護，著重對井口處進行密閉，防止污染地下水資源。三是征收管理。按照法律法規(guī)規(guī)定的范圍和標準，嚴格計量收費，杜絕協(xié)議收費，對地溫空調(diào)消耗水按水資源征收標準加兩倍征收，通過經(jīng)濟杠桿保證了地溫空調(diào)項目的回灌率。四是監(jiān)測管理。從2004年起，對地溫地熱水資源取、回（排）水實行長期監(jiān)測制度，委托有地下水環(huán)境監(jiān)測資質(zhì)的部門，嚴密監(jiān)測水質(zhì)、水位、水溫的變化情況，每年編制兩次地下水監(jiān)測報告；五是季節(jié)管理。對地溫空調(diào)用戶施行季節(jié)性封停管理，每個運行期結(jié)束后3日內(nèi)封停取水設施，運行期開始前3日內(nèi)對取水設施檢查合格后啟封使用。

（六）成立專業(yè)公司，統(tǒng)一開發(fā)運作，為地溫地熱水資源管理保護提供市場保障

安陽市本著“政府主導、國有控股、市場運作、統(tǒng)籌兼顧、集約開發(fā)，規(guī)范管理”的原則，加強了對地溫地熱水資源開發(fā)利用市場行為的行業(yè)指導，組建了由水利部門、城建熱力部門、民營上市公司三方合資，專業(yè)從事地溫地熱水資源開發(fā)利用和運行管理的國有控股公司——安陽大地能源利用開發(fā)有限公司，公司的行業(yè)主管為水行政主管部門，具有公用事業(yè)服務性質(zhì)。公司的組建方式體現(xiàn)了4個優(yōu)勢：一是水行政主管部門代表政府國有控股，有利于政府宏觀管理規(guī)劃的落實，有利于促進行政監(jiān)管，保障有序發(fā)展；二是城建熱力部門入股，有利于集中供熱與地溫地熱水資源開發(fā)利用的銜接和協(xié)調(diào)，還可充分爭取國家扶持資金，發(fā)揮其在管道和熱力設備安裝施工方面的優(yōu)勢；三是民營上市公司入股，不僅體現(xiàn)了積極吸納民營資本、促進投資多元化的原則，還可以充分借鑒其成熟的市場運作經(jīng)驗、管理經(jīng)驗，有利于公司的高效、健康發(fā)展；四是實行統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一管理，增強了技術力量，提高了項目效能，減少了污染隱患，既有利于保護資源，也為社會提供了更多的勞動就業(yè)機會。通過專業(yè)公司統(tǒng)一開發(fā)同時取得較好的經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益。

通過一系列措施的實施，安陽市地溫地熱水資源管理步入了規(guī)范、科學、可持續(xù)的發(fā)展軌道，引起了國家水利部的高度關注。2009年10月，在水利部和丹麥環(huán)境部聯(lián)合舉辦的全國地下水資源管理研討班上，安陽市作了題為《加強地溫地熱水資源管理保護和開發(fā)利用，建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會》的專題發(fā)言。

三、幾點思考

（一）扎實工作，爭取支持是前提。安陽市通過扎實工作和積極匯報，引起了領導的高度重視，市政府在機構、人員和經(jīng)費上給予了大力支持；省水利廳和水利部水資源管理方面的各位領導，專門聽取匯報，提出指導性意見,對安陽市的工作給予了充分肯定和有力支持，這些都是安陽市迅速打開局面、取得初步成效的前提。

（二）理順體制，嚴格執(zhí)法是關鍵。通過理順管理體制，確立水利部門為行業(yè)主管，減少了部門間的推諉、扯皮。同時，加大執(zhí)法力度，大膽作為，嚴查各種違法違規(guī)行為，如安陽市人大、中級法院、檢察院等單位，均依法納入了行業(yè)管理，維護了良好的地溫地熱水資源開發(fā)秩序，從根本上為地溫地熱水資源管理保護創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。

（三）做好規(guī)劃，出臺政策是基礎。在編制地溫地熱水資源調(diào)查評價和開發(fā)利用規(guī)劃時，堅持在水資源優(yōu)化配置的基礎上與城市建設、供熱、中水配置等規(guī)劃相協(xié)調(diào)，有效補充城市集中供熱的不足，并通過一系列規(guī)范性文件的出臺，確立了先規(guī)劃后開發(fā)的思路，為管理保護和開發(fā)利用提供了依據(jù)，奠定了基礎。

（四）統(tǒng)一開發(fā)，專業(yè)運作是保障。地溫地熱水資源開發(fā)利用和運行管理涉及環(huán)節(jié)多，任何1個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都有可能導致效率低下，甚至造成水資源污染和浪費。由專業(yè)公司統(tǒng)一開發(fā)、建設和運行管理，既能降低成本，保證質(zhì)量，又能夠有效保護地溫地熱水資源。

（五）搞好宣傳，示范帶動是手段。通過電視、報紙、網(wǎng)絡、版面和宣傳手冊等多種形式加大宣傳力度，提高了地溫地熱水資源知曉率和開發(fā)保護意識。安陽市的中國文字博物館、公務員小區(qū)2期地溫空調(diào)項目成功申報“可再生能源示范工程”，獲得資金扶持2000余萬元，帶動了建設單位應用地溫地熱水資源的熱情。

（六）優(yōu)化配置，節(jié)約保護是目的。通過各種管理手段和措施，綜合考慮地下水、地表水、中水、地熱水等各種水資源，進行統(tǒng)一調(diào)度，優(yōu)化配置，提高地溫地熱水資源的綜合利用效率。同時積極協(xié)調(diào)發(fā)改、財政、建設等部門，從項目立項、建設、管理和收費等環(huán)節(jié)加大政策優(yōu)惠和資金扶持力度，更好地推動地溫地熱水資源的管理保護和開發(fā)利用，實現(xiàn)在保護中開發(fā)、在開發(fā)中保護，達到既推動經(jīng)濟社會健康快速發(fā)展，又科學有效保護地溫地熱水資源的目的，最終實現(xiàn)地溫地熱水資源的可持續(xù)利用。

四、今后發(fā)展的對策

（一）在落實好《安陽市城市建設三年計劃地溫空調(diào)開發(fā)利用初步規(guī)劃》的基礎上，編制中長期地溫地熱水資源開發(fā)利用規(guī)劃。

（二）進一步完善配套政策，研究制定行業(yè)技術規(guī)范和市場準入標準，搞好從業(yè)技術人員的培訓，加大爭取政策優(yōu)惠和資金扶持的力度。

（三）繼續(xù)堅持“在保護中開發(fā)、在開發(fā)中保護”的原則，嚴格貫徹落實各項法規(guī)政策文件，進一步把好論證、審批、建設、驗收、回灌、監(jiān)測、開發(fā)、運行等各個關鍵關口，切實保證地溫地熱水資源的節(jié)約保護。

（四）鑒于地熱水回灌技術尚未成熟，對地熱水資源實行限量開采，積極研究地熱水回灌技術，探索統(tǒng)一開發(fā)和管理模式。

（五）積極探索和推廣使用中水源、土壤源地溫空調(diào)項目，優(yōu)化資源配置，提高綜合利用效率，實現(xiàn)地溫地熱水資源的可持續(xù)利用。