試論晏陽初平教運動對政府的影響

何建華

(河北大學馬列教研部,河北保定071002)

試論晏陽初平教運動對政府的影響

何建華

(河北大學馬列教研部,河北保定071002)

20世紀20年代到40年代,晏陽初及其平教會在中國大陸的平民教育運動,在中國20多年不同時期、不同階段的工作對政府產(chǎn)生了重要的影響,主要表現(xiàn)在平教運動提倡、推行的識字教育得到了政府的認可,并使政府下決心去完成掃盲工作;定縣縣政改革引起了全國的重視,所產(chǎn)生的許多實際改革方案為中央及各省所采用;抗日戰(zhàn)爭時期蔣介石推行的“新縣制”改革更是在多方面受到了晏陽初定縣改革的影響。

晏陽初;平教運動;縣政

以晏陽初任總干事的中華平民教育促進會(以下簡稱“平教會”)作為一個從20世紀20年代到40年代服務弱勢群體的民間組織,成立于1923年8月。平民教育運動在中國開展了二十幾年,這二十幾年的平民教育運動可以簡單分為五個階段:“第一是識字運動,第二是農(nóng)村建設,第三是縣政改革,第四是大學教育的改造,第五便是農(nóng)民抗戰(zhàn)教育運動。每個階段的活動,都有他特殊的內(nèi)容、方法、制度、與他相當?shù)某删??！雹倜總€階段都從不同的角度和程度影響著政府工作。本文試圖闡述不同時期平教運動對政府所產(chǎn)生的影響和作用。

一

由于文字教育是開發(fā)民眾知識的基礎,識字教育也就成為平民教育興起的動因。故民國九年以后至民國十三年以前,平教運動主要的工作便是識字運動。②識字運動起初是發(fā)動于城市,城市階段的識字教育運動,后來風行全國各大城市,聲勢浩大,例如北平有中華平民教育促進會總會,各省有平民教育促進分會,甚至各縣亦有平民教育促進分會。③但晏陽初認為“這樣還不夠,我們認為中國的基本,不在城市而在農(nóng)村。中國的廣大人口是農(nóng)民,中國的經(jīng)濟基礎在農(nóng)村,改造中國,就應該從改造農(nóng)村,建設農(nóng)村做起。而研究農(nóng)村建設,民族再造,亦非到農(nóng)村去,在農(nóng)村里研究這個問題不可。”因此,晏陽初及其平教會又開始在農(nóng)村開展平民教育運動。而其在農(nóng)村的平民教育運動,“開始于京兆二十縣,及保定道所屬各縣。那時雖然城市教育、華僑教育、士兵教育都發(fā)展得很快,可是我們既認為農(nóng)村教育比其他教育更重要,就不得不暫時停辦其他各部份工作而專致力于農(nóng)村?！雹?/p>

平教運動宗旨是希望依靠學術研究的科學態(tài)度,通過平民教育,使全國人民都能享受到教育機會的平等,以達到人人平等、社會公平、天下太平的理想目標⑤。所以,在組織性質上,竭力保持超黨派的政治獨立性。如晏陽初曾經(jīng)反復強調(diào):“吾輩所以努力于平民教育的目的,正為培養(yǎng)國民的元氣,改進國民的生活,鞏固國家的基礎;無主義的主權,無黨派的左右,無宗教的成見,無地方的畛域,無個人的背景,無新舊的界限”。⑥在平民教育與平民政治的關系方面,晏陽初認為,我們“為什么不擺起主人翁的架子來管政治?我們不管政治,是因為多數(shù)的民眾沒有政治的知識,不知道國家是什么東西,和自身有什么關系。所以我們覺得現(xiàn)在應從速施行平民教育,提高民眾的知識,才有實現(xiàn)真正的民主政治的希望。”正如孫中山先生說:外國人建屋重在奠基,中國人的建屋重在加梁,我們建設民主政治的華夏,請從奠基始。

隨著識字教育運動在全國范圍內(nèi)的廣泛開展,其影響力也越來越大,受到了社會各界的廣泛重視:如當時中國許多知識分子尤其是眾多的中小學教員,都義務充當平民學校的教師;出版界都在爭先恐后大量編行《千字課》及民眾讀物;大學教授也開始從事成人平民教育的研究。⑦“各機關各團體都受了我們的影響,與我們聯(lián)絡。千字課在寺院、基督教會等,亦都大量的采用,發(fā)起大規(guī)模的識字運動?！边@種工作不僅影響到了高等教育,“在普通教育方面,更不必說。一般父母亦明白了知識的重要,于是對子弟的教育亦就逐漸注意?！雹嘧R字教育運動更是引起了當局政府的重視。正如晏陽初所說:“平民教育運動最深遠的意義,并不在于到今天有多少平民被教會識字,而在于發(fā)明一個實用的和有效的掃盲體系,而且國家開始認識到掃盲的緊迫性并下決心去完成掃盲工作?！雹?/p>

從政府方面來說,1928年隨著二次北伐完成、東北易幟、新疆通電歸順南京,國民政府雖然在形式上統(tǒng)一了中國,但還有許多遺留問題和隱患,社會矛盾深刻復雜,為了緩解矛盾,建立和鞏固地方統(tǒng)治基礎,并盡快得到社會的認同,從而建立自己的正統(tǒng)統(tǒng)治地位,實現(xiàn)實質上的統(tǒng)一,國民政府急需對基層社會進行重新整合,并通過舉辦公共服務事業(yè),以贏得基層民眾對政府的信仰與支持,1928年10月,國民黨中央執(zhí)行委員會通過了《訓政綱領》,宣布進入了“訓政時期”,即孫中山先生提出的國家建設綱要的第二階段。為了實施“訓政時期”的方案,國民政府注意到了平民教育(識字運動階段)重要性,頒布了作為基本國策的七項(識字、保甲、合作、提倡國貨、造林、修路、衛(wèi)生)全國性運動計劃,“識字運動是其中的第一項也是最重要的一項運動?！蓖瑫r“按照國民政府的命令,各省教育經(jīng)費預算的20—30%必須用來開展識字運動?！雹狻皩ξ覀兊耐蕚児奈韪蟮氖虑閯t是,在中國的教育史上,平民教育第一次被正式歸入國家公立教育系統(tǒng)中。教育部成立了一個負責掃盲和成人教育的社會教育司,每個縣都成立了平民教育局?！盵11]由于政府注意到了民眾教育的重要性,還舉辦各種民眾教育事業(yè)。因此許多相關重要設施,多有平教會參加協(xié)助。例如,根據(jù)平教運動所取得的成就,1926年江蘇省政府請求平教運動總會成立中國第一所平民教育學院,用來訓練平教領導人。平民識字教育運動對政府的影響還表現(xiàn)在當時設在南京的蔣介石“南方”政府和設在北京的張作霖“北方”政府,雖然“彼此是政治上的對手和敵人,然而他們都派人員去定縣接受平民教育和社會改造方面的培訓”[12]。

以一個私人學術團體提倡的識字教育,居然影響政府在全國推進民眾教育。在晏陽初看來,這是當初沒有想到的,后來晏陽初在《平民教育運動的回顧與前瞻》一文中回顧說:“直到現(xiàn)在中央還在邀我們負起全國民眾教育的責任;他們始終要尊重我們,信賴我們平民教育工作的貢獻與地位?！盵13]凡此種種,他的背后有很深刻的政治及教育意義。

二

雖然晏陽初他們?yōu)樽约旱淖R字教育運動得到了全國各界的熱情響應以及政府的重視而感到高興,但是,他們很快認識到,僅搞掃盲還很不夠?！白R字能力是一個基本工具,但卻不是教育。我們給平民這種工具,除非他們知道如何用它來設計或重新設計自己的日常生活,否則這種提供工具的作法就毫無益處?！蓖瑫r,中國是農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)民的未來對中國的未來有著巨大的影響,所以,從1929年起,晏陽初及其領導下的平教會“將工作重點從開展廣泛的識字運動轉到鄉(xiāng)村改造的深入和綜合研究上來。”[14]晏陽初把平民教育的工作地點轉移到河北定縣,開始了他以平民教育推動鄉(xiāng)村改革的實驗。即以“三大教育方式”來實驗“四大鄉(xiāng)村改造計劃”。[15]

由于晏陽初領導的平教會是私人創(chuàng)設的教育學術團體,其工作完全是社會的、教育的、學術的性質,所以,在探索改造鄉(xiāng)村社會的實踐過程中,晏陽初與梁漱溟以及其他多數(shù)鄉(xiāng)村建設代表人物一樣,曾試圖以教育的力量,而不依靠政府的力量來推動社會改造,不希望接近政治。而且,晏陽初對當時的政府也很不信任,尤其是研究工作,他認為:即使是在那些形勢穩(wěn)定的國家,最成功的研究工作,絕大多數(shù)也是非政府機構完成的。所以,晏陽初不相信任何政府,何況當時“中國還沒有一個統(tǒng)一的政府,當然也就談不上對政府的信任?！盵16]正如晏陽初所宣稱的:“我們從事平民教育,不是那一黨的工具,不是那一個人的走狗,我們的頭銜是三萬萬以上農(nóng)民的走狗?！盵17]

但是根據(jù)他們在定縣工作數(shù)年的經(jīng)驗似乎感到有一種必要:就是“由學術的立場去建設鄉(xiāng)村,是由下而上的工作,是基礎實驗的工作,即以學術的立場去找教育的內(nèi)容、建設的方案,當然是可以的,不過如欲將研究所得的推廣出去,則非借政府的力量、政治的機構不可?！币驗槿绻焕谜?“則一方面地方政府在那里剝削農(nóng)民,另一方面我們幫助農(nóng)民增加生產(chǎn),改良品種或組織合作增加他們的收益?？墒沁@種收益有限,而地方政府的剝削則無窮?！薄翱h政府實際上直接而極重要地影響鄉(xiāng)村生活的各方面。社會建設計劃,如果不重視地方政府,很可能遭受到阻礙。”沒有縣政府的支持,平教運動范圍以外的事,例如,土地占有、使用和租稅,鄉(xiāng)村教育制度、司法制度等等,非政府機關是不能進行的。由局外人或社會調(diào)查人員進行政治方面的調(diào)查只能觸及到邊緣。[18]尤其是在定縣的鄉(xiāng)村教育和鄉(xiāng)村建設活動中,“我們很快發(fā)現(xiàn),公共衛(wèi)生、社會福利和教育條件的改善與地方政府有著密切的關系,在我們能夠成功地進行這三方面的改造之前,必須改進地方政府?！币驗椤翱h政府是中國的基層政府”,而且,“舊縣政府在征收賦稅和刑獄訴訟方面純粹起消極作用”,故“社會改造的成敗決定于是否能將這種縣政府復興和改變成服務于人民的有效力量?！睆南麡O方面說,如單以縣為單位來幫助農(nóng)民、救濟農(nóng)村,則非改革政治不可;從積極方面,要把“我們研究實驗的結果——教育的內(nèi)容及農(nóng)村建設的方案——推到民間去,亦非利用政治機構不可。研究與實施根本上是相異的,我們感覺學術與政治打成一片,然后實施才可以行得通?！币簿褪钦f,政治須學術化,學術要實驗化?！叭鐔螁窝芯?做幾本研究的報告,則無須要政治的力量,倘要把研究的結果,施行于民間,使成為民間生活的改造,民間生活整個的一套要素,則非借政治的力量不可?！盵19]“所以我說,要對整個建設有辦法,必須進一步打入政治本身去,然后才能徹底的得到完滿的結果。”[20]

另外,從經(jīng)費方面來看,因為平教會是一些窮書生得了極少數(shù)人的同情與援助而創(chuàng)辦起來的私立學術團體,自創(chuàng)辦以來,經(jīng)費沒有可靠的來源,全憑國內(nèi)同情此種工作的朋友的自由捐助和極其少量的版稅收入。故晏陽初時常嘆惋經(jīng)費拮據(jù),希望獲得政府的資金支持?！安贿^當此內(nèi)憂外患、山窮水盡的時候,政府也礙難給我們經(jīng)濟上的助力。雖然如此,這種農(nóng)村生活改造的基本工作,遲早要有政府的經(jīng)濟后盾,方能繼續(xù)進展。”[21]他已經(jīng)深刻地認識到,改造農(nóng)村生活是基礎性的工作,它的繼續(xù)發(fā)展遲早需要政府的財政支持,所以不得不選擇與政府合作。

另一方面,定縣實驗所取得的顯著成績也開始引起當局政府的重視。20世紀20年代末30年代初,南京國民政府制定頒布了一系列自治法令法規(guī),在全國全面推行地方自治,企望以此來挽救處于崩潰邊緣的農(nóng)村經(jīng)濟,以加強政府的統(tǒng)治根基,穩(wěn)固鄉(xiāng)村統(tǒng)治,然而效果不佳。所以,在第一次全國內(nèi)政會議上,江西民政廳長楊賡笙就提出建立“模范縣”。安徽民政廳長也提出設立縣政實驗區(qū),試行直接民權。然而,大會否定了兩人的提案。這種狀況在1932年12月舉行的第二次全國內(nèi)政會議上得到了改變。這次會議認為“縣政改善為今之急務”。[22]

因此,晏陽初感到機會終于來了。第二次全國內(nèi)政會議之所以認為“縣政改善為今之急務”,是“由于中國人民對鄉(xiāng)村建設重要性的覺醒,中央政府日益注意鄉(xiāng)村地區(qū)的問題?！惫试?932年秋天,內(nèi)政部派甘次長視察華北農(nóng)村實驗中心,本來預定一天,因為愈看愈有興趣,竟在定縣住了四天。視察期間,通過調(diào)查,他深切感到,為了促進并加速像定縣所制訂的鄉(xiāng)村建設計劃的執(zhí)行,“有必要重建縣政府的機構?！盵23]所以,“在這個時候,我們幸運地獲得了國民政府對于我們平民教育運動的忠誠支持?！钡诙稳珖鴥?nèi)政會議一致通過了首先由定縣提出的“縣政改革”決議,后來,中央政治會議又將此決議作為法律頒布于全國?！坝捎谟辛诉@個法律,我們便在河北省建立了‘縣政改革研究院’,國民政府指定我為這個研究院的院長。定縣成了這個縣政改革的實施基地?！边@樣,晏陽初既是平教會的領導人,又是縣政改革研究院的院長,有了合法的權力,就能夠重新組織定縣政府和推薦縣政府的縣長,縣長又有權指定他所有的部下去做教育、財政、公共衛(wèi)生以及經(jīng)濟改良各局的局長。晏陽初及其平教會的具體做法是:設立縣政委員會,裁局并科,即把原局的職責歸并到縣政府相應各科的權限之中;訓練農(nóng)村建設輔導員,成立表證示范村,召集公民大會選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設委員會;全面調(diào)查實驗縣的經(jīng)濟社會狀況,實施民眾教育和以村為單位的教育建設計劃;推廣農(nóng)業(yè)改良品種,推行合作經(jīng)濟,開展公共衛(wèi)生醫(yī)療保健工作。[24]這種做法在重組縣政府和重新訓練政府工作人員的工作中也都獲得成功。于是,幾個世紀以來“只管收稅和打官司的官僚衙門,被改變成了實施平民的教育、平民的生計、平民的健康以及平民的政府四大綜合項目的辦事機構。”[25]

在縣政建設方面,晏陽初及其縣政改革研究院也做了許多重要的改革。[26]除了組織機構的改革以外,特別值得一提的是,其中包括稅收、基金管理在內(nèi)的縣財政工作的研究促使了晏陽初及其平教會同仁為省政府改革提出了一些非常具體的建議,而當時定縣縣長已落實了許多簡要而很有意義的改革措施,它們涉及公安、民團、司法管理、稅收辦法等方面,在這其中縣長還成功地為百姓廢除了一項財政負擔。因此,晏陽初總結說:“在兩個月時間里,他通過增加有關人的薪水(暫時只能掏自己腰包)和制訂一些嚴明的紀律,贏得了一個絕對誠實的政府的名聲。省政府對我們越來越信任,定縣人民——除少數(shù)腐敗紳士,衷心地支持我們這個新機制,這一切使我們十分感激?！盵27]這樣,平教會自成立以來的十余年間,已由純粹的農(nóng)民教育運動,進到實際的農(nóng)村建設運動;更由狹義的農(nóng)村建設運動,進到擴大的縣政建設運動。[28]

晏陽初認為,平教運動的定縣縣政實驗,在國內(nèi)產(chǎn)生了三種影響:一、因為做縣長的都是有學問有能力的人,所以引起國人注意,重視縣政,縣長地位因之提高。二、自實驗縣成立后,大家知道縣政府并不是催科、聽訟,而是建設農(nóng)村為人民服務的機關,一般對于縣政的觀念為之改正。三、因為實驗縣的成立,產(chǎn)生了許多實際改革方案,如財政、教育、民政、各種新制度,為中央及各省所采用。[29]而對政府產(chǎn)生影響的最重要的例子,是在縣政改革。因為“縣政是中國政治的基礎,許多學者及政府官員都不太重視縣政。我們進行的平民教育運動則率先研究了縣政及其振興的問題?！盵30]縣政改革實驗,首先是“引起了全國許多高級政府官員以及其他許多著名人士的興趣。每年我們都要接待數(shù)以千計的訪問參觀者,包括內(nèi)閣部長、省級官員、學校教師和教堂里的牧師?！贝罅康膮⒂^訪問者經(jīng)過仔細研究實驗工作,然后回到他們所在的省份,按照定縣實驗的榜樣建立起他們的實驗中心。定縣實驗最重要的是對全國政府和省級政府的影響?！坝袃蓚€縣按中央政財?shù)闹甘?模仿定縣建立成實驗縣,一些省一級的政府也邀請我們協(xié)助他們制訂計劃和進行培訓,以使他們能在各自的地方開展類似的社會政治建設。我和我的同事們均成了這些政府部門的‘政府門診部’?！边@樣,在20世紀30年代,“國家政治穩(wěn)步前進,同時,又有我們這個從基層建設中國的平民教育和社會政治建設的運動,使一個基礎鞏固的現(xiàn)代中國正在建立起來?！盵31]

1937年晏陽初在《十年來的中國鄉(xiāng)村建設》一文中,說到“鄉(xiāng)村運動的影響”時又強調(diào)指出:在中央政府方面最顯著的,就是1933年5月行政院成立農(nóng)村復興委員會,最近雖已撤消,“但行政、立法、教育三機關聯(lián)合擬定的促進鄉(xiāng)村建設一案,是一個重視鄉(xiāng)建的老大明證。全國經(jīng)濟委員會所贊助的江西省鄉(xiāng)村建設事業(yè),也可表示中央積極態(tài)度之一?！笨h政府方面所受的影響,更為切近?！翱傊?在這些事實影響的背后,指示著政府態(tài)度的轉移,也算是難能可貴的了?！盵32]當然,農(nóng)村復興委員會的成立有一定的政治目的,但對當時農(nóng)村經(jīng)濟的復興確實也起到了一定的推動作用。到1936年委員會解散時,民國社會經(jīng)濟發(fā)展達到最高峰,排除物價因素,1936年比1920年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增長17.5%。這不能說與農(nóng)村復興委員會所做的工作沒有一點關系。其中,由農(nóng)村復興委員會所編輯出版的一些著作和調(diào)查報告,對當時及日后研究農(nóng)村經(jīng)濟提供了珍貴的資料,其學術價值不容忽視。[33]

三

抗日戰(zhàn)爭期間,雖然數(shù)以百計的文化和社會機構遭到破壞,但是,平教運動的基本計劃沒有被毀滅,在某些方面反而還有了更快的發(fā)展,起到了更大的作用。比如,在日本人占領了定縣以后,因為定縣的年青人大多數(shù)都接受過平教運動的教育,成立了著名的定縣游擊隊。在這些游擊隊的帶領下,廣大人民群眾成功地抵抗了日本人的進攻。戰(zhàn)爭期間,從定縣發(fā)展起來而后被中央政府接管的鄉(xiāng)村衛(wèi)生保健計劃一直在起作用。平民教育運動為了滿足省一級的需要,進行了一系列地方實驗。每次實驗都建立了地方訓練學院和實驗中心。當時惟一缺乏的就是一個中心機構。那些逐步接管了平教運動總會開展起來的改造計劃的省政府,不久后就認識到,“要想使這些識字、鄉(xiāng)村衛(wèi)生保健和縣政府等新制度有效地發(fā)揮作用,強有力的行政和技術領導具有重大意義。因此,各省政府要求(由中央政府反饋給平教總會的請求)平教總會開辦一所訓練學院?！痹谥袊嵌巫詈诎档娜兆永?教育部雖然禁止開辦新的中、高等教育學校,但是,“政府不僅指揮而且催促平教運動總會開辦鄉(xiāng)村改造學院。除了總司令送來500畝(1/6英畝)土地的厚禮外,‘自由中國’內(nèi)所有省政府都為新學院的成立作出了巨大貢獻。如此多的省政府集在一起支持一所獨立的非政府學院的成立,在中國教育史上,這可能是第一次?！盵34]顯然,這一切都說明了戰(zhàn)爭期間平教運動仍然在影響著政府。

“最明顯的是,由于戰(zhàn)爭,要求對敵人進行有力的抵抗以及加速生產(chǎn)的發(fā)展,我們的國家較之以前更敏銳地意識到推進群眾教育和社會政治建設的緊迫性和重要性。自從中國爆發(fā)戰(zhàn)爭之后,在敵人的毀壞和狂轟濫炸之中,270萬人民接受了識字教育。正如我剛才提及的那樣,一個省的衛(wèi)生計劃在三年中預算從20萬元發(fā)展到2000萬元。多年以來,自從定縣在社會、政治方面的改革被證明是一個實用的計劃后,我們一直希望在一個省中運用它,而不只是在一個縣中運用它。但是一直沒有機會,因為一般人民和政府一樣是保守的,都懶得進行社會和政治改革。后來戰(zhàn)爭爆發(fā)了,這就第一次給予我們一個機會運用以縣為單位的定縣計劃于一個省,這個省就是擁有 3000萬人口的湖南省?！盵35]

雖然縣政是中國政治的基礎,但許多學者及政府官員都不太重視縣政。而平教運動則率先研究了縣政及其振興的問題。當時定縣實驗第一件事,就是改組整個縣政機構,裁局并科,即裁原有公安、財政、教育、建設四局,并縣政府原有兩科,改設民政、財政、教育、經(jīng)濟、公安五科,為了貫徹裁局并科的主張,以及促進裁局并科的效率,實行合署辦公。設鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設委員會,以實驗地方自治組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設委員會是由公民大會選舉產(chǎn)生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的最下層,即在全縣成立公民服務團,公民服務團的組織辦法是:以保甲為單位,保團長、秘書、各級正副組長,均用選舉方法產(chǎn)生。[36]這樣,穩(wěn)固的基層組織就建立起來了,并以此推進充實基層的建設活動。公民服務團是縣政建設的重心,它的作用就是“使一切的建設活動都落在人民身上,使人民的一切活動法律化,這個組織機構是基層大,上面小,免掉了一般的頭重腳輕的毛病,人民的成分加多,當然人民的力量也自然加大。”[37]同時,1930年到1939年,中央政府及省政府都對縣政實施了實驗性的改革。抗戰(zhàn)開始以后10年,蔣介石認識到改組縣政府與堅持抗戰(zhàn)有著重要的聯(lián)系,因此他向中央政府提議在整個中國實施“新縣制”[38]。1939年9月國民政府頒發(fā)《縣各級組織綱要》,并在1939年9月19日由國民政府公布,通令自1940年1月起開始實施“新縣制”,此后,在全國范圍內(nèi)掀起了的縣政建設高潮。而國民政府施行的新縣制,“它的縣政機構,就是仿行定縣的辦法?！盵39]例如,根據(jù)國民政府頒發(fā)《縣各級組織綱要》各縣縣政府一律裁局改科,縣長由省政府直接委派;縣政府各科科長由縣長遴選合格人員呈請省政府委派?？h以下可以分區(qū),區(qū)設區(qū)署,區(qū)署是縣政府的派出機構 (也就是區(qū)為虛級),區(qū)長由縣長遴選合格人員呈請省政府委派。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是縣自治的基層組織,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部編組保甲,保甲是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織細胞,而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的兩個階層。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會,鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和縣參議員,均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會選舉產(chǎn)生。縣設縣參議會,由縣參議會選舉省參議員,但是暫不選舉縣長。[40]可見新縣制的縣政機構如晏陽初所說,基本上是仿行定縣的辦法,將原來的縣區(qū)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級制改為縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級制,這樣就改變了過去頭重腳輕,集權于省的狀況,使從前只知道注意上層,不顧到下層的政府開始重視基層,提高了縣和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))基層政權的地位,加強了中央對地方的直接控制。

雖然國民黨實施新縣制有用來加強中央對地方的直接控制,以完成它的“一黨化”統(tǒng)治的意圖,然而在戰(zhàn)爭相持階段,民族危機空前激烈,國民政府偏安西南,財政相當困難的境況下,通過施行新縣制,集中了財力、物力和人力,使抗戰(zhàn)能夠堅持下去,確實起到了積極作用?！拔磥淼臍v史學家也許會詳盡地記述:這種體制有力地加強了全國的抵抗力量,為‘民族再造’之使命的實現(xiàn)奠定了基礎?！盵41]

另外,晏陽初及其平教會在定縣及湘、川等地的縣政實驗對農(nóng)村政治結構產(chǎn)生了很大的影響。晏陽初認為,“從前政府只知道注意上層,不顧到下層。殊不知縣政是親民之政,必須注意。有了好的縣政,才能有好的省政和好的國政,我們的縣政研究,就是在引起政府注意到下層,政府果真重視縣政,將來才能得到有志之士去從事縣政。我們的工作就在改變他們的觀念,有了計劃,有了辦法,供政府參考?！盵42]如平教會于1936年開始的衡山縣政實驗?？h長彭一湖到衡山后,立即成立衡山縣地方自治講習所,對有志于鄉(xiāng)村改革人員進行培訓。平教會專員晏陽初、瞿菊農(nóng)先后到衡山進行實驗方案的設計并親自主持了對實驗人員的培訓工作。與此同時,平教會按照在定縣進行地方建設經(jīng)驗和衡山的具體情況,設計了“裁局改科”的縣政機構改革方案和“撤區(qū)并鄉(xiāng)”的基層政權建設方案,并按照新的標準,將原來實行“地方自治”時的55個由本地居民選舉的區(qū)長全部撤換了下來,改由縣政府通過考試和培訓的“自治人員”擔任。這些由縣政府通過考試辦法指派的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長,由縣政府財政開支,并受縣政府的直接控制。這樣做法改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長這一職位的權力來源和承擔權力責任的性質,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由縣政府委派使鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所與縣政府形成了事實上的行政隸屬關系?？傊?經(jīng)過縣政改革之后,國家行政權力下沉到了鄉(xiāng)鎮(zhèn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)了行政官僚化;國家通過各種方式加強了對保甲體制的控制,“?！背霈F(xiàn)了半行政化趨向;傳統(tǒng)紳權出現(xiàn)了與基層政權合二為一的趨勢;宗族組織開始往經(jīng)濟合作組織方向發(fā)展。[43]國民政府于1939年以后,在全國范圍內(nèi)所施行的新縣制,其縣政機構,就是仿行平教會在定縣及湘、川等地的縣政改革實驗的辦法。

晏陽初及其平教運動不僅一直影響著當局政府,也一直在影響著蔣介石。如上所述,當蔣介石“在第一次聽到定縣實驗時,他曾派一位親密助手張治中將軍來看過。那時委員長要我到南京去見他,我們用了一個下午和兩個晚上,討論了定縣工作和在中國如何實施鄉(xiāng)村建設的問題?！贬槍@個問題,蔣介石還召開了中央軍校全體師生大會,聽晏陽初演講,并由他親自主待會議。蔣介石雖然是個少言寡語的人,但這次卻在晏陽初講話之后,他又講了45分鐘?！霸谡勗捴兴麑W生們說,‘如果你們這些年輕人想按照孫總理關于喚起民眾的教導去做,去盡自己的一份力量,那末,就必須學會做實際工作的方式方法。定縣經(jīng)驗已向你們表明了具體方法。但是比方法更重要的是定縣工作人員的精神。他們都是學者和科學家,但卻不呆在舒適的城里,而到窮鄉(xiāng)僻壤去,和那里的平民百姓一起居住一起工作。我認為,只有這種為民眾服務的精神才能救我們的國家。因此,我要把你們送到定縣去,讓你們會學習那種方法和培養(yǎng)那種精神!”由于不可能派那么多人去,蔣介石就選派代表團前去定縣,每期呆六個星期。在四川,平教會通過人民的武裝力量——民兵,肅清了土匪和舊警察;通過土地調(diào)查,公布了鄉(xiāng)紳和當?shù)剀婇y的‘黑’地,后來有謠傳說,四川省政府要在全省施行這一制度。“于是,有一天晚上一千多‘公民’聚集于城門,他們作環(huán)繞城墻的游行,高呼,‘打倒實驗縣!打倒縣長!’第二天夜里又發(fā)生同樣的情況,一千多‘公民’要求撤換縣長。當時的省長是一個目不識丁的軍人.他屈服于這幫人的威脅,終于把縣長撤換了。”“大約一年以后,蔣介石先生掌管了這個省。當知道新都事件后,他異常憤慨”。[44]從而也成為不久之后,他建議在全國推行新縣制的一個原因。

總之,晏陽初及其平教會同仁經(jīng)過20年的努力工作,面向所有的群體,不分其政治傾向和宗教信仰,贏得了全國的聲譽。作為全國性的獨立運動,它獻身于中國勞苦大眾的教育和福利。它在中國最苦難的歷史時期(15年內(nèi)戰(zhàn)、8年抗戰(zhàn))中不僅生存下來,而且對中國的社會政治改造做出了實質性的貢獻。[45]這包括識字運動、縣政建設、衛(wèi)生保健制度等等。[46]正如晏陽初曾經(jīng)反復強調(diào)的:在過去20年中,政府(包括現(xiàn)在的國民黨政府)沒有以任何方式影響平民教育運動。相反,平民教育運動卻影響和帶動了政府在全國和地方實施社會和政治改良。[47]

注釋

①②③④⑥⑩[17][18][19][23][24][28][32][36]《晏陽初全集》(第一卷),長沙:湖南教育出版社,1989年,第529頁,第390、213頁 ,第 219、220 頁 ,第 531-532 頁 ,第 117 頁 ,第 141-142 頁 ,第 182 頁 ,第 276 頁 ,第 391 頁 ,第 277 頁 ,第 400-413 頁 ,第476 頁 ,第 569 頁 ,第 400-403 頁 。

⑤[21]詹一之編:《晏陽初文集》,成都:四川教育出版社,1990 年 ,第 13 頁 ,第 136 頁 。

⑦⑧⑨[11][13][14][20][25][29][34][35][37][39][42][44]《晏陽初全集》(第二卷),長沙:湖南教育出版社,1992年,第 267-268頁,第181頁,第 183-184 頁,第 209 頁,第 307 頁,第 209 頁,第297-298 頁 ,第 191-192 頁 ,第 51 頁 ,第 223-225 頁 ,第 193頁 ,第 297 頁 ,第 308 頁 ,第 308 頁 ,第 624-625 頁 。

[12][27][30][31][38][41][45][47]《晏陽初全集》(第三卷),長沙:湖南教育出版社,1992年,第 647-648頁,第 389頁,第 649頁,第 192-193 頁,第 648-649 頁,第 641 頁,第 648 頁,第648頁。

[15]晏陽初及其平教會在定縣這個“社會實驗室”中進行了3年的研究和實驗,使他們得到如下結論,即由于農(nóng)村存在的問題形形色色、五花八門,所以需要對其進行4個方面的改造,即文化改造、經(jīng)濟改造、衛(wèi)生改造和政治改造。這就是叫做定縣實驗的“四大鄉(xiāng)村改造計劃”。“為了將‘四大改造計劃’中的研究成果與平民們的生活結合起來,為改造和創(chuàng)造出具有新的智力水平和新的技能的平民,”“我們發(fā)明了‘三大教育方式’,即‘學校教育’、‘社會教育’和‘家庭教育’”。參見《晏陽初全集》(第二卷),湖南教育出版社,1992年版,第211頁。

[16]何建華:《晏陽初的平教運動及縣政改革實驗》,《東南學術》2008年第1期。

[22]賈世建:《淺析南京國民政府的縣政實驗》,《天中學刊》2003年2月。

[26]如“裁局改革”、重視區(qū)、鄉(xiāng)自治等等,下文關于蔣介石的“新縣制”改革再做詳述。

[33]李自典:《行政院農(nóng)村復興委員會初探》,《歷史教學》2003年第5期。

[40]胡次威:《國民黨反動統(tǒng)治時期的“新縣制”》,《文史資料選輯(29)》,北京:中國文史出版社,1995年。

[43]于建嶸:《鄉(xiāng)村建設運動對農(nóng)村政治結構的影響》,《衡陽師范學院學報》2002年第8期。

[46]晏陽初在《平民教育運動的回顧與前瞻》一文中,回顧了20年來平教會的工作對全國的影響,并進行了四個主要方面的總結。參見:《晏陽初全集》(第二卷),湖南教育出版社,1992年版,第307-308頁。

2009-05-08

河北省社會發(fā)展研究項目“河北省‘擴權強縣’試點經(jīng)驗及‘省管縣’改革研究”(200902006)

責任編輯 曾新