非工程防洪措施在防洪中的重要性

張 有，汪 濤，黃龍全

（1.尚志市三股流水庫，黑龍江尚志 150600;2.尚志市水務(wù)局，黑龍江尚志 150600;3.尚志市大泥河灌區(qū)，黑龍江尚志 150600）

防洪措施通常分為兩類：工程防洪措施和非工程防洪措施。工程防洪措施包括防洪水庫、滯蓄洪區(qū)、堤防、河道、分洪道等防洪工程建筑，非工程防洪措施包括洪水預(yù)報、警報、洪泛區(qū)的劃分管理、防洪保險、社會經(jīng)濟(jì)等。

控制洪水，消除洪水災(zāi)害是人類的共同追求。防洪措施和非防洪措施是兩種可以相互配合的手段，但工程措施難以完全控制洪水，洪水災(zāi)害只能在一定程度上減輕而不可能消除，因此工程措施本身具有一定的局限性。如：防洪工程建設(shè)的努力雖形成了龐大的防洪工程體系，但內(nèi)澇成為水災(zāi)損失增長的主要因素;我國各大江河流域有效控制干流洪水、保護(hù)重要地區(qū)的防洪樞紐的壩址已經(jīng)用完;由于水庫和堤防工程占地太多，有的占用土地甚至超過了下游的保護(hù)面積，另外投資大，移民問題突出，在短期內(nèi)難以建立起足以控制洪水的防洪工程，由于種種困難和局限的存在，致使非工程防洪措施日益引起人們的重視，并得到了較快的發(fā)展。

1 非防洪措施的種類及作用

非工程防洪措施是指在洪水發(fā)生之前，預(yù)作周密安排，通過技術(shù)、法律、政策等手段，盡量縮小可能發(fā)生災(zāi)害的措施。主要包括洪水預(yù)報、洪水警報、洪泛區(qū)的土地劃分與管理、洪水保險、洪災(zāi)救濟(jì)等。隨著社會的發(fā)展和進(jìn)步，非工程措施越來越受到人們重視。

1.1 洪水預(yù)報、報警

根據(jù)場次暴雨資料及有關(guān)水文氣象信息，對暴雨形成的洪水過程進(jìn)行預(yù)報稱暴雨洪水預(yù)報。它包括流域內(nèi)一次暴雨徑流量（稱降雨產(chǎn)流預(yù)報）及其徑流過程（流域匯流預(yù)報）。預(yù)報項(xiàng)目一般包括洪峰水位或洪峰流量及其出現(xiàn)時間、洪水漲落過程及洪水總量。在洪水到來之前發(fā)布洪水預(yù)報警報及時采取緊急行動來避免洪水的災(zāi)害，力求使洪水損失降到最低限度。根據(jù)洪水預(yù)報警報可有計劃的采取分洪、蓄洪等措施;可合理對水庫進(jìn)行防洪調(diào)度;可及時地進(jìn)行防洪逃洪疏散。在洪水來到之前撤到安全區(qū)，減少人民生命財產(chǎn)損失。

洪水預(yù)報警報作用的大小與其正確性和有效性密切相關(guān)，一般來說，預(yù)報精度愈高，有效時間愈長，洪災(zāi)造成的損失就愈小，因此各級防汛部門要努力改進(jìn)通訊、計算等技術(shù)手段、提高測報精度，增長有效預(yù)見期。

1.2 洪泛區(qū)的劃分管理

可根據(jù)不同的洪水頻率及期造成的危害程度來劃分洪泛區(qū)，并采取相應(yīng)的對策。規(guī)定洪泛區(qū)（如行洪區(qū)、蓄洪區(qū)、江心洲圩、灘地建筑物、外護(hù)圩等）的土地利用，限制盲目開發(fā)，以適應(yīng)洪水的天然特性。國外有的將洪泛區(qū)劃分幾個區(qū)：①嚴(yán)禁區(qū)，5 a一遇洪水位以下區(qū)，不準(zhǔn)建設(shè)永久性建筑物。②限制區(qū)，5 a一遇～20 a一遇洪水以下地區(qū)，只允許建設(shè)一些經(jīng)濟(jì)價值比較小的建筑物，并要求這些建筑物有防洪設(shè)施。③警報區(qū)，20 a～50 a一遇洪水位以下地區(qū)，建筑物可不受限制，但要求區(qū)內(nèi)居民保持警惕，收到洪水預(yù)報，警報后要采取必要措施。

1.3 防洪保險

由于歷史的原因，目前在我市防洪區(qū)內(nèi)，水庫下游的河道上，居民較多，建筑物也較多，而且仍在繼續(xù)發(fā)展。如遇到洪水勢必造成很大損失，因此抓好這些地方的防汛工作具有重要的意義。

實(shí)行洪水保險可以減緩受洪災(zāi)居民和企業(yè)的損失，使其損失不是一次承受而是分期償付。這對安定廣大人民生活、穩(wěn)定社會生產(chǎn)秩序、減輕國家負(fù)擔(dān)起到很好的作用。這是一種改變損失承擔(dān)的方式，是一項(xiàng)主要的防洪非工程措施。實(shí)行洪水保險是我國救災(zāi)體制和社會防洪保障的重大改革。

洪水保險是洪泛區(qū)洪水風(fēng)險管理的重要手段，它投資省、效益也明顯，風(fēng)險小。保險的功能是把不確定的不穩(wěn)定的和巨額的災(zāi)害損失風(fēng)險轉(zhuǎn)化為確定性的、穩(wěn)定的和小量的開支。另外還可動員更多的社會力量來關(guān)心防洪事業(yè)、促進(jìn)防洪建設(shè)的發(fā)展。洪水保險可分為：法定保險，又稱強(qiáng)制保險，國家以法律、法令的行政手段來實(shí)施的;自愿保險，由保險雙方當(dāng)事人在自愿的基礎(chǔ)上協(xié)商、訂立保險合同而成立的。

參加防洪保險的居民和單位每年交納保險費(fèi)，促其樹立起災(zāi)情觀念，這種與經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)系起來的防汛可能更有效。如果能將保險費(fèi)用的大小與洪泛區(qū)的劃分聯(lián)系起來，可能更有效地制止在洪泛區(qū)盲目建設(shè)。另外，防洪保險的目的不是單純的消極賠償，更重要的是防患于未然。

1.4 災(zāi)后重建

各級政府部門要及時引導(dǎo)災(zāi)民生產(chǎn)自救的同時，還要調(diào)動社會力量進(jìn)行有效地的救濟(jì)，救助，同時，國家也撥出防災(zāi)，救災(zāi)經(jīng)費(fèi)給予扶持。

2 工程防洪措施與非工程防洪措施的結(jié)合

我市還有相當(dāng)大的地區(qū)沒有工程防洪措施，對這些沒有工程防洪措施的地方，防洪的辦法只能是非工程防洪措施，就是有工程防洪措施的地區(qū)，也必須密切與非工程措施相結(jié)合運(yùn)用，強(qiáng)調(diào)指出這一點(diǎn)的重要原因是我市現(xiàn)有的防洪標(biāo)準(zhǔn)還不很高，若遇超標(biāo)準(zhǔn)洪水，也只能依靠洪水預(yù)報和上游水情預(yù)報、警報采取臨時搶險等應(yīng)急措施來保證工程的安全和減少洪災(zāi)的損失，一些先進(jìn)的國家的防洪設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)并不高，但他們非常重視在水庫上、下游江河上下游建設(shè)水文測報、通訊調(diào)度，洪水警報等自動化系統(tǒng)，可以幾分鐘內(nèi)作出洪水預(yù)報警報及相應(yīng)的調(diào)度措施。這些非工程防洪措施可以起到彌補(bǔ)防洪標(biāo)準(zhǔn)低的工程措施的不足。

防洪調(diào)度運(yùn)用也必須與非防洪措施配合起來才能發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)效益。如水庫防洪調(diào)度中可根據(jù)洪水預(yù)報進(jìn)行提前泄流，以騰出防洪庫容，減輕后期洪水負(fù)擔(dān);可根據(jù)水庫上、下游的洪水預(yù)報控制泄流，錯開下游洪峰，以保證下游的防洪安全。否則即使有了這些防洪工程，仍將造成很大的損失。

3 加強(qiáng)非工程防洪措施的建設(shè)

今后，在防洪工程建設(shè)中，除了根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)的需要和可能繼續(xù)興建一些必要的防洪工程外，應(yīng)更多的注意研究和加強(qiáng)適應(yīng)自然的非工程防洪措施的建設(shè)。

在非工程防洪措施中，有些措施（如洪泛區(qū)劃分管理）需水利部門根據(jù)當(dāng)?shù)胤篮闃?biāo)準(zhǔn)劃分區(qū)（嚴(yán)禁區(qū)、限制區(qū)、警報區(qū)）。研究提出合理的辦法。有些措施（如防洪保險、災(zāi)后重建），水利部門要配合其它部門共同進(jìn)行。洪水預(yù)報、警報措施是非工程防洪措施中最重要作用最大的一項(xiàng)措施。

[1]中華人民共和國水利部.SLJ703-81河道堤防工程管理通則[S]. 北京：水利電力出版社，1981.

[2]水利部.水庫管理通則[S].北京：水利電力出版社，1980.

[3]水利電力部.水工建筑物養(yǎng)護(hù)修理工作手冊[R].北京：水利電力出版社，1980.