信陽(yáng)市浉河區(qū)集體林權(quán)制度改革實(shí)踐與探討

郭利華，嚴(yán)家強(qiáng)，翟中堂，賈衛(wèi)喜

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信陽(yáng)市浉河區(qū)集體林權(quán)制度改革實(shí)踐與探討

郭利華1，嚴(yán)家強(qiáng)2，翟中堂1，賈衛(wèi)喜3

（1.河南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，鄭州 450045；2.浉河區(qū)林業(yè)局；3.延津縣林業(yè)局）

通過(guò)對(duì)信陽(yáng)市浉河區(qū)集體林權(quán)制度改革實(shí)踐的思考和分析，提出了積極推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的對(duì)策與建議。闡述了集體林權(quán)制度改革的重大意義，

集體林權(quán)制度改革；實(shí)踐；探討

2008年，信陽(yáng)市浉河區(qū)委、區(qū)政府按照省委、省政府的統(tǒng)一安排部署，在省林業(yè)廳和信陽(yáng)市林業(yè)局的具體指導(dǎo)和大力支持下，全面啟動(dòng)了集體林權(quán)制度改革工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)強(qiáng)化措施，精心組織，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村書(shū)記抓林改，分別成立了領(lǐng)導(dǎo)小組和辦事機(jī)構(gòu)；逐級(jí)制定了林改工作方案；分層次有重點(diǎn)地組織了林改骨干培訓(xùn)。嚴(yán)格按照《河南省集體林權(quán)制度改革操作規(guī)程》和《信陽(yáng)市深化集體林權(quán)制度改革實(shí)施方案》制定的“成立機(jī)構(gòu)→宣傳發(fā)動(dòng)→組織培訓(xùn)→制定方案→調(diào)查摸底→勘界確權(quán)→落實(shí)主體→公示結(jié)果→申請(qǐng)登記→審核備案→頒發(fā)權(quán)證→建立檔案”的流程，扎實(shí)推進(jìn)。全區(qū)的林改工作進(jìn)展順利，取得了階段性的成效。

通過(guò)林改明晰產(chǎn)權(quán)、確權(quán)到戶，受到了廣大林農(nóng)的熱烈歡迎，極大地調(diào)動(dòng)了林農(nóng)的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了林業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展，已初步呈現(xiàn)出資源增量、林業(yè)增效、農(nóng)民增收的良好發(fā)展態(tài)勢(shì)，有效地解決了造林難、護(hù)林難、防火難等問(wèn)題。實(shí)踐證明，集體林權(quán)制度改革順應(yīng)發(fā)展規(guī)律、符合農(nóng)民意愿、合乎農(nóng)村實(shí)際，是加快林業(yè)發(fā)展、振興林區(qū)經(jīng)濟(jì)、富裕廣大林農(nóng)的根本途徑，也是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的有效舉措。

1 浉河區(qū)林業(yè)基本情況

信陽(yáng)市浉河區(qū)既包括中心城區(qū)，也覆蓋周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是一個(gè)林業(yè)大區(qū)。轄6個(gè)鄉(xiāng)、9個(gè)辦事處、3個(gè)鎮(zhèn)、161個(gè)行政村、64個(gè)居委會(huì)。全區(qū)國(guó)土總面積180 100 hm2，其中林業(yè)用地119 193 hm2，占全區(qū)總面積的66.2%。在林業(yè)用地中，有林地94 973 hm2，其中，喬木林地93 667 hm2，竹林1 307 hm2，疏林地3 427 hm2，灌木林地18 987 hm2，未成林造林地773 hm2，苗圃地33 hm2，無(wú)立木林地260 hm2，宜林地727 hm2。森林覆蓋率為63.28%。

近年來(lái)，該區(qū)林業(yè)堅(jiān)持以人為本，生態(tài)優(yōu)先，統(tǒng)籌全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)、人與自然和諧發(fā)展，以資源培育為基礎(chǔ)，著力提高林業(yè)建設(shè)質(zhì)量，優(yōu)化品種結(jié)構(gòu)，森林覆蓋率和活立木蓄積量實(shí)現(xiàn)了雙增長(zhǎng)，全區(qū)生態(tài)狀況明顯改善，林業(yè)綜合效益顯著提高。

2 林權(quán)流轉(zhuǎn)情況

全區(qū)119 193 hm2林業(yè)用地中，集體性質(zhì)的林地面積107 333 hm2，共涉及14個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、辦事處，196個(gè)行政村（居委會(huì)）。其中，由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的林地面積18 667 hm2，涉及到12個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、辦事處的157個(gè)村（居委會(huì)）。目前集體林改確權(quán)發(fā)證工作已全部完成。

該區(qū)林權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)形式主要有集體自主經(jīng)營(yíng)，承包、租賃、拍賣(mài)經(jīng)營(yíng)，農(nóng)戶自主經(jīng)營(yíng)，經(jīng)濟(jì)實(shí)體投資經(jīng)營(yíng)等以下幾種：

一是林業(yè)“三定”時(shí)劃分的自留山。農(nóng)民家庭長(zhǎng)期無(wú)償獲得林地使用權(quán)，這是目前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度最明晰的一部分。

二是承包經(jīng)營(yíng)。承包者通過(guò)一定形式取得集體經(jīng)營(yíng)或農(nóng)戶自留山的林地使用權(quán)或林木所有權(quán)。林地所有權(quán)歸集體，使用權(quán)（經(jīng)營(yíng)權(quán)）歸承包者，或林木所有權(quán)歸承包者。

三是集體聯(lián)合經(jīng)營(yíng)。這種形式，林地所有權(quán)歸集體，使用權(quán)歸農(nóng)戶聯(lián)合體，農(nóng)戶從經(jīng)營(yíng)收入中獲收益，按協(xié)議進(jìn)行合理分配。

四是集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。集體經(jīng)營(yíng)狀況好的，集體經(jīng)濟(jì)組織擁有林地和林木所有權(quán)，掌握經(jīng)營(yíng)權(quán)。

五是林地租賃。村集體收取林地使用費(fèi)，租賃者取得一定期限的林地使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)施造林營(yíng)林，收入歸已。

六是實(shí)體規(guī)模經(jīng)營(yíng)。林業(yè)公司、法人、自然人等，從集體或群眾自留山取得林地使用權(quán)、林木經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)），投入資金，集中造林管護(hù)，取得收益。

3 對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)的思考

3.1 依法加快并規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)意義十分重大

林權(quán)流轉(zhuǎn)是深化林業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革，動(dòng)員全社會(huì)力量辦林業(yè)，全民搞綠化的有效措施。實(shí)現(xiàn)林權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，解決的就是一個(gè)“放”的問(wèn)題，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置林業(yè)資源的基礎(chǔ)性作用，把林地的使用權(quán)和林木所有權(quán)拿到市場(chǎng)上去，吸引有能力、有興趣的人投資林業(yè)，讓生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者有利可圖，愿意增加林業(yè)投入。有利于把資金、技術(shù)、勞動(dòng)力等各種生產(chǎn)要素，引向林業(yè)，引向林區(qū)，引向林地，不斷開(kāi)發(fā)林業(yè)的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、文化等多種功能，促進(jìn)科學(xué)技術(shù)在林業(yè)上的推廣應(yīng)用，提高林業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，盤(pán)活林業(yè)資產(chǎn)，為林業(yè)增效、林農(nóng)增收提供新途徑，從深度和廣度兩方面延展林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的范圍和領(lǐng)域，拓展林業(yè)的多樣性和多功能性。

林權(quán)流轉(zhuǎn)將促進(jìn)林業(yè)部門(mén)管理方式和工作作風(fēng)轉(zhuǎn)變，帶動(dòng)林業(yè)管理體制改革。林業(yè)部門(mén)傳統(tǒng)的做法是：“一趕二管”，趕：就是趕著農(nóng)民種樹(shù)；管：就是管著農(nóng)民砍樹(shù)。實(shí)現(xiàn)規(guī)范有序的林權(quán)流轉(zhuǎn)，可以將林業(yè)生產(chǎn)“要我種樹(shù)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙N樹(shù)”，改變過(guò)去單純的行政方法辦林業(yè)。林業(yè)部門(mén)由此轉(zhuǎn)變職能，從體制、機(jī)制上作文章，確定哪些可以流轉(zhuǎn)，哪些不能流轉(zhuǎn)，確定流轉(zhuǎn)的程序，保證流轉(zhuǎn)公開(kāi)、公正、公平進(jìn)行。林權(quán)流轉(zhuǎn)可以分流一部分人員到市場(chǎng)為林農(nóng)服務(wù)，增強(qiáng)對(duì)林業(yè)的管理能力和對(duì)市場(chǎng)的調(diào)控能力。

3.2 市場(chǎng)建設(shè)是加快林權(quán)流轉(zhuǎn)的根本途徑

一是激活林權(quán)交易市場(chǎng)。集體林地按人均分配，忽略林農(nóng)個(gè)人生產(chǎn)能力的差異，造成有人分到林地但沒(méi)有足夠的資金進(jìn)行造林，而有人擁有剩余資金，并有投資造林的意愿，但沒(méi)有相應(yīng)的林地使用權(quán)，出現(xiàn)投資意愿與條件分離，資金和林地資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。由于林業(yè)生產(chǎn)的特殊性，樹(shù)易栽不易管不易伐，被人們稱作“綠色銀行”的有林地成了定期存單，投資回收期長(zhǎng)讓眾多閑散資金和機(jī)構(gòu)投資者望而卻步。通過(guò)建立有形的，規(guī)范有序的林權(quán)交易市場(chǎng)，這些問(wèn)題就可以解決，按照“依法、自愿、有償、規(guī)范”的原則，采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式，林農(nóng)可以在政策允許范圍內(nèi)進(jìn)行自由交易，買(mǎi)賣(mài)出租流轉(zhuǎn)林權(quán)，解決林業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的資金瓶頸問(wèn)題，為林農(nóng)和城市理財(cái)者搭起橋梁。

二是完善林業(yè)要素市場(chǎng)。林業(yè)要素是指林業(yè)資源、資金、技術(shù)、信息、勞動(dòng)力等各種因素。林業(yè)要素市場(chǎng)是一個(gè)綜合市場(chǎng)，主要為社會(huì)提供林權(quán)證辦理、變更，林權(quán)檔案查閱，森林資源資產(chǎn)評(píng)估，林業(yè)技術(shù)、法律法規(guī)、政策、信息咨詢發(fā)布等服務(wù)。以主動(dòng)式市場(chǎng)運(yùn)作為模式，為林權(quán)人擁有的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)進(jìn)行合理、有效流轉(zhuǎn)提供政策咨詢、信息交流、資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)過(guò)戶等全方位服務(wù)。

三是推進(jìn)林權(quán)資本化運(yùn)作。如何充分利用資本市場(chǎng)的功能，搞好林業(yè)資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)，進(jìn)行林業(yè)資源重組，不斷增強(qiáng)林業(yè)的經(jīng)營(yíng)活力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，是一個(gè)現(xiàn)實(shí)而緊迫的問(wèn)題。林權(quán)市場(chǎng)是財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)，出售林權(quán)的一方換取貨幣，買(mǎi)入林權(quán)的一方則獲得了貨幣增值的機(jī)會(huì)，因此，林權(quán)市場(chǎng)實(shí)質(zhì)上是實(shí)現(xiàn)資本與財(cái)產(chǎn)權(quán)相互轉(zhuǎn)移的市場(chǎng)。就信陽(yáng)市浉河區(qū)而言，目前最需推進(jìn)的是林權(quán)證抵押直貸模式，除林農(nóng)直貸外，還可以發(fā)展擔(dān)保貸款、林業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)承貸、小額貼息貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款等信貸模式，從而為林業(yè)生產(chǎn)投融資開(kāi)辟?gòu)V闊空間。

4 對(duì)策與建議

4.1 成立林權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心

林權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心的主要職能是接受林權(quán)所有人出讓林權(quán)的委托申請(qǐng)，對(duì)擬出讓的森林資源資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估；發(fā)布林權(quán)流轉(zhuǎn)、出讓信息，促成買(mǎi)賣(mài)雙方進(jìn)行林權(quán)交易；提供林業(yè)法律、法規(guī)、政策咨詢；對(duì)林權(quán)交易糾紛進(jìn)行調(diào)處；辦理相關(guān)林權(quán)交易、過(guò)戶手續(xù)。

林權(quán)交易可采?。海?）信息發(fā)布、協(xié)議轉(zhuǎn)讓；（2）電子交易；（3）撮合交易；（4）招標(biāo)、拍賣(mài)等法律法規(guī)允許的其他交易形式進(jìn)行交易。具體交易形式由權(quán)屬人確定后，委托交易中心執(zhí)行。

交易服務(wù)中心通過(guò)平臺(tái)發(fā)布各類(lèi)林權(quán)交易、竹木產(chǎn)品價(jià)格、科技推廣等信息，引進(jìn)森林資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、拍賣(mài)公司、銀行、公證處等為林農(nóng)服務(wù)。實(shí)行“統(tǒng)一交易規(guī)則，統(tǒng)一交易標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一信息發(fā)布，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，集中信息登記，集中結(jié)算交割”的“四統(tǒng)二集”制度，依法為各類(lèi)所有制企事業(yè)單位和個(gè)人進(jìn)行林權(quán)交易提供專業(yè)服務(wù)。把林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心建設(shè)作為集體林權(quán)制度改革配套改革的龍頭推進(jìn)，逐步形成集林權(quán)登記、信息發(fā)布、交易實(shí)施、中介服務(wù)、金融支持、綜合服務(wù)為一體的新型林業(yè)綜合性管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)，為林業(yè)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化發(fā)展提供一個(gè)嶄新平臺(tái)。

4.2 成立林權(quán)評(píng)估服務(wù)中心

林權(quán)評(píng)估服務(wù)中心行使森林資源資產(chǎn)評(píng)估技術(shù)管理和評(píng)估職能。接受委托人的委托申請(qǐng)，根據(jù)擬評(píng)估的林權(quán)狀況，全面調(diào)查收集資料，依照評(píng)估原則和技術(shù)規(guī)程，綜合評(píng)估林權(quán)資產(chǎn)價(jià)值，提交客觀、公正、真實(shí)、科學(xué)的評(píng)估報(bào)告。

4.3 成立林權(quán)資本化服務(wù)中心

成立林權(quán)資本化服務(wù)中心，推進(jìn)林業(yè)產(chǎn)權(quán)向資本化方向發(fā)展，為林業(yè)融資提供一體化操作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)林業(yè)的跨越發(fā)展。

林權(quán)資本化服務(wù)中心重點(diǎn)建立林權(quán)抵押貸款模式，搭建“林權(quán)抵押貸款”平臺(tái)。在這個(gè)平臺(tái)上，林權(quán)所有者以林木所有權(quán)和林地使用權(quán)作為抵押物，持林權(quán)證直接向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理貸款，經(jīng)金融機(jī)構(gòu)審核同意后，書(shū)面委托森林資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行林地、林木資產(chǎn)評(píng)估，金融機(jī)構(gòu)按評(píng)估價(jià)值的一定比例審批貸款。設(shè)立林權(quán)抵押登記的專門(mén)部門(mén)，確保林權(quán)抵押貸款的合法有效登記，保障信貸資產(chǎn)的安全。在辦理完林權(quán)證抵押登記和貸款抵押物保險(xiǎn)后，依照合同發(fā)放貸款。每年提供一定數(shù)量的林權(quán)采伐指標(biāo)，為抵押的林權(quán)進(jìn)入交易市場(chǎng)公開(kāi)拍賣(mài)和變現(xiàn)提供保證，有效防范和化解金融部門(mén)的信貸風(fēng)險(xiǎn)。金融單位加強(qiáng)與林業(yè)部門(mén)和貸戶的聯(lián)絡(luò)、溝通，配合貸戶加強(qiáng)對(duì)林業(yè)資產(chǎn)管理，做好護(hù)林防火、防蟲(chóng)害等工作，嚴(yán)防信貸風(fēng)險(xiǎn)，確保資金安全。同時(shí)采取多種形式和途徑，借助廣播、電視等各類(lèi)媒體，廣泛宣傳林權(quán)抵押貸款知識(shí)和政策，為林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的開(kāi)辦營(yíng)造良好氛圍。

林權(quán)資本化服務(wù)中心同時(shí)運(yùn)作林業(yè)企業(yè)的合并、托管、收購(gòu)、兼并等資產(chǎn)重組，對(duì)企業(yè)的資產(chǎn)進(jìn)行剝離、置換、出售、轉(zhuǎn)讓，實(shí)現(xiàn)資本結(jié)構(gòu)或債務(wù)結(jié)構(gòu)的改善。其內(nèi)容主要有實(shí)業(yè)資本運(yùn)作、產(chǎn)權(quán)資本運(yùn)作、金融資本運(yùn)作和無(wú)形資本運(yùn)作等。

4.4 成立林權(quán)儲(chǔ)備中心

成立林權(quán)儲(chǔ)備中心平衡林權(quán)供需矛盾。林權(quán)儲(chǔ)備中心依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，根據(jù)林權(quán)流轉(zhuǎn)需求，按照林權(quán)所有人以及社會(huì)法人或自然人意愿，自己或組織公司單位法人、自然人收購(gòu)符合條件的林地使用權(quán)、林木所有權(quán)。林權(quán)儲(chǔ)備中心應(yīng)與林權(quán)所有權(quán)人簽訂林權(quán)收購(gòu)合同，收購(gòu)林權(quán)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由林權(quán)儲(chǔ)備中心與林權(quán)所有人根據(jù)林權(quán)評(píng)估結(jié)果協(xié)商，經(jīng)林業(yè)部門(mén)、財(cái)政部門(mén)或法規(guī)規(guī)定的機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)確認(rèn)。完成收購(gòu)程序后的林權(quán)，由林權(quán)登記機(jī)關(guān)辦理注銷(xiāo)、變更林權(quán)登記手續(xù)后納入林權(quán)儲(chǔ)備。林權(quán)登記管理部門(mén)可根據(jù)需要，對(duì)產(chǎn)權(quán)清晰、申請(qǐng)資料齊全的儲(chǔ)備林權(quán)，辦理林權(quán)登記手續(xù)，核發(fā)《林權(quán)證》。

林權(quán)儲(chǔ)備中心或儲(chǔ)備有林權(quán)的單位、個(gè)人有權(quán)對(duì)儲(chǔ)備的林權(quán)進(jìn)行開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)、保護(hù)、管理、臨時(shí)利用及為儲(chǔ)備林權(quán)、實(shí)施前期開(kāi)發(fā)進(jìn)行融資等活動(dòng)。林權(quán)儲(chǔ)備中心建立信息共享制度，將林權(quán)儲(chǔ)備與供應(yīng)數(shù)量、儲(chǔ)備資金收支、貸款數(shù)量等信息按時(shí)匯總上報(bào)主管部門(mén)，并對(duì)外發(fā)布。林權(quán)儲(chǔ)備中心按市場(chǎng)需求狀況，向社會(huì)出售、轉(zhuǎn)讓已儲(chǔ)備的林權(quán)。供應(yīng)已發(fā)證儲(chǔ)備林權(quán)前，應(yīng)收回原《林權(quán)證》，核發(fā)新的《林權(quán)證》。設(shè)立林權(quán)抵押權(quán)的，要先行依法解除。

4.5 林業(yè)部門(mén)做好服務(wù)

林業(yè)部門(mén)要在集體林權(quán)制度改革中找準(zhǔn)定位，以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)，努力為廣大林農(nóng)提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)，健全完善服務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)，把林業(yè)的各種服務(wù)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站，延伸到山頭地塊。如：加大面向農(nóng)民的宣傳培訓(xùn)，把中央的支農(nóng)、惠農(nóng)政策和集體林權(quán)制度改革的精神告知農(nóng)民；把農(nóng)民增收就業(yè)所需要的關(guān)鍵性知識(shí)教給農(nóng)民等等[1]。

4.6 加大科技支撐力度

在集體林權(quán)制度改革中，要大力推廣適用的科技成果，整合和推廣普及育種、造林、營(yíng)林等先進(jìn)技術(shù)，加大科技支撐力度，完善科技支撐體系，充分發(fā)揮科技人員的作用[2]，為加快集體林權(quán)制度改革發(fā)展步伐搞好配套服務(wù)，不斷提高林業(yè)經(jīng)營(yíng)水平和效益。

[1]楊天柱，苗青，馮凱，等. 南陽(yáng)市集體林權(quán)制度改革實(shí)踐與思考[J]. 河南林業(yè)科技，2009（4）：73-74.

[2]張秀麗，徐濟(jì)德，王麗軍. 北京市集體林權(quán)制度改革問(wèn)題與對(duì)策探討[J]. 林業(yè)資源管理，2009（1）：8-10.

2010-06-25

F301.2

B

1003-2630（2010）03-0062

（責(zé)任編輯：王團(tuán)榮）