建構(gòu)和完善我國(guó)農(nóng)村小額信貸的保障體系

李余華，李 娜

(華東交通大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，江西南昌330013)

小額貸款是指專向城鄉(xiāng)低收入階層、社會(huì)特殊群體等提供小額、持續(xù)的以扶貧開發(fā)為宗旨的信用貸款。它包含兩層意思:第一，為大量低收入(包括貧困)人口提供金融服務(wù)，即小額信貸的主體層含義[1]。第二，保證小額信貸的自身生存與發(fā)展，即小額信貸的可持續(xù)性含義。從其本質(zhì)上看具有只貸不存的經(jīng)營(yíng)理念，是為解決傳統(tǒng)銀行無(wú)法服務(wù)的低端客戶的金融服務(wù)問題，通過金融服務(wù)為貧困農(nóng)戶或微型企業(yè)提供獲得自我就業(yè)和自我發(fā)展的機(jī)會(huì)，促進(jìn)其走向自我生存和發(fā)展。

與其他信貸形式相比，小額信貸具有自身的特點(diǎn):(1)貸款金額小;(2)無(wú)抵押物;(3)是一種以信用為籌碼的貸款;(4)多元性;(5)自負(fù)盈虧、自我生存與發(fā)展;(6)以扶貧為首要目標(biāo)，為弱勢(shì)群體尤其是貧困家庭創(chuàng)造基本收入以維持生計(jì)、幫助企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，同時(shí)也包括對(duì)公益項(xiàng)目的支持，如(貧困人口的)醫(yī)療、教育等[2]。

因?yàn)榉?wù)對(duì)象的特殊性，所以要求提供無(wú)須抵押的信用貸款，這一特點(diǎn)也規(guī)定了貸款額度一定要小到可以控制風(fēng)險(xiǎn)的程度。同時(shí)因?yàn)樾☆~信用貸款要一套不同于普通銀行機(jī)構(gòu)的貸款管理模式并且操作成本和風(fēng)險(xiǎn)較高，需要收取可以彌補(bǔ)成本和風(fēng)險(xiǎn)的較高的貸款利息[3]。因此，它既是一種金融服務(wù)的創(chuàng)新，又是一種扶貧的重要方式。

1 小額信貸在中國(guó)發(fā)展的必要性與可行性

首先，新農(nóng)村建設(shè)的穩(wěn)定發(fā)展需要。在當(dāng)前全球金融危機(jī)的影響下，我國(guó)出口型企業(yè)影響較大，因?yàn)槌隹诋a(chǎn)品受到了國(guó)外金融危機(jī)的直接影響，而這些出口型企業(yè)大部分都是集中在我國(guó)沿海地區(qū)。據(jù)報(bào)道，沿海地區(qū)已有一批出口加工型企業(yè)開始倒閉。這些企業(yè)的倒閉會(huì)引起一大批農(nóng)民工返鄉(xiāng)，大批農(nóng)民工返鄉(xiāng)后，必然會(huì)帶來一些社會(huì)問題，這是一個(gè)循環(huán)的過程。因?yàn)?，部分返鄉(xiāng)農(nóng)民已習(xí)慣于脫離土耕的生活，普遍性的就業(yè)壓力又使他們難以從企業(yè)那里獲得工作，而且在當(dāng)前農(nóng)村人多地少的矛盾面前基層政權(quán)也無(wú)力從土地方面解決大量返鄉(xiāng)農(nóng)民的就業(yè)問題，再加上缺乏經(jīng)商、創(chuàng)業(yè)的本領(lǐng)和資金，在返鄉(xiāng)農(nóng)民中出現(xiàn)一些游手好閑、游蕩于社會(huì)的閑散人員就不足為怪了。所以，我們要提高農(nóng)民的積極性，利用好農(nóng)村的大量資源、人力資源、土地資源、文化資源等等來發(fā)展農(nóng)村，建設(shè)農(nóng)村，這樣小額信貸的發(fā)展就顯得比較突出了，小額貸款為農(nóng)民提供了一個(gè)平臺(tái)，提供資金給農(nóng)民，使他們自給自足地自我發(fā)展[4]。

其次，提高農(nóng)民收入的需要。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以及農(nóng)村金融市場(chǎng)的完善，最終目標(biāo)還是要能夠提高農(nóng)民收入。提高農(nóng)民收入不僅是農(nóng)民自身的內(nèi)在要求，同時(shí)也是整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。這個(gè)問題不解決會(huì)影響到社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的穩(wěn)定環(huán)境。小額信貸幫助農(nóng)民通過自己的力量來擺脫貧困的有效方式，并且能夠幫助農(nóng)民提高收入，實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展。因此，小額信貸機(jī)構(gòu)及時(shí)地向農(nóng)民提供他們所需求的資金，給與農(nóng)民群眾資金方面的支持和幫助，對(duì)于提高農(nóng)民收入具有積極的意義[5]。

再次，可以促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由于我國(guó)農(nóng)村具有明顯的封閉性、落后性與滯后性，這些特點(diǎn)給我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了許多負(fù)面影響。第一，農(nóng)村貧困會(huì)導(dǎo)致我們國(guó)家拉動(dòng)內(nèi)需的力量不足，而消費(fèi)是拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的巨大動(dòng)力，因而農(nóng)村貧困會(huì)使國(guó)民收入的增長(zhǎng)潛力得不到充分發(fā)揮。第二，農(nóng)村貧困會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在低水平上惡性循環(huán)。我國(guó)的農(nóng)村人均資本占有量是非常低的，據(jù)統(tǒng)計(jì)每年80%以上的固定資產(chǎn)投資在人口占少數(shù)的城市，而農(nóng)村不到20%[6]。人均資本是影響人均產(chǎn)出水平的重要因素，貧窮使人無(wú)力進(jìn)行必要的儲(chǔ)蓄，從而導(dǎo)致資本不足，必要的投資得不到保障，影響技術(shù)進(jìn)步和人均產(chǎn)出水平的提高，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在低水平上惡性循環(huán)。而小額信貸就像是一個(gè)中介，把農(nóng)民群眾的需要與我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展聯(lián)系起來。以貸款的方式促進(jìn)農(nóng)民群眾的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高他們的購(gòu)買力，從而幫助農(nóng)民群眾解決生計(jì)問題(生產(chǎn)、消費(fèi)、再生產(chǎn))，推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2 目前我國(guó)小額信貸的現(xiàn)狀與存在的問題

2.1 我國(guó)小額信貸的發(fā)展現(xiàn)狀

自20世紀(jì)80年代初，聯(lián)合國(guó)等機(jī)構(gòu)把孟加拉國(guó)“鄉(xiāng)村銀行”的小額信貸模式引入我國(guó)后，我國(guó)歷經(jīng)了個(gè)別試驗(yàn)、全面引進(jìn)、擴(kuò)大試點(diǎn)，到目前的在全國(guó)范圍內(nèi)以農(nóng)村信用社為載體普遍實(shí)施等四個(gè)階段。小額信貸經(jīng)過20多年的推廣，在我國(guó)取得了較好的發(fā)展。

首先，緩解了農(nóng)村金融市場(chǎng)的資金問題。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的發(fā)展，農(nóng)民形成了“二分化”模式，一部分本土生活的農(nóng)民加大對(duì)自己農(nóng)村的土地投產(chǎn)，而另一部分就是脫離本土的農(nóng)民，出外經(jīng)商或者打工。由于歷史原因，這些人的原始積累都不足。同時(shí)，伴隨著金融體制的改革，縣域商業(yè)銀行金融機(jī)構(gòu)的撤并，使得在農(nóng)村的金融服務(wù)的主體只剩下農(nóng)村信用社和郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)，而郵政儲(chǔ)蓄不能貸款。此外，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的乏力，使得縣域資金大量外流，這就進(jìn)一步加劇了農(nóng)民貸款難的問題。小額信貸業(yè)務(wù)的出現(xiàn)，在一定程度上滿足了農(nóng)戶正常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的小額資金需求，緩解了農(nóng)村金融市場(chǎng)的資金供求矛盾。

其次，小額信貸激發(fā)了農(nóng)民的創(chuàng)新思維。小額信貸扶貧帶來了一種全新的扶貧理念，農(nóng)民并不是天生就愚昧、懶惰，他們也是勤勞、富有智慧和積極向上的。問題在于他們由于種種原因的限制，沒有從社會(huì)獲得同樣的發(fā)展機(jī)會(huì)和條件。小額信貸按照貧困戶的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目直接貸款到戶，為貧困戶提供了發(fā)展的機(jī)會(huì)和條件，并通過多種合理管理制度，對(duì)貸款貧困戶帶來了很大的約束和激勵(lì)作用。從實(shí)踐來看，絕大多數(shù)小額信貸扶持戶都能精心使用貸款，精打細(xì)算，埋頭苦干，確保增產(chǎn)增收。他們還根據(jù)市場(chǎng)需要確定生產(chǎn)計(jì)劃，選擇增收項(xiàng)目，不斷增強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的應(yīng)變能力，既增加了家庭收入，又培養(yǎng)了商品意識(shí)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力[7]。

2.2 我國(guó)小額信貸存在的主要問題

盡管小額信貸在緩解農(nóng)村金融市場(chǎng)資金問題、農(nóng)民的新發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)等方面已經(jīng)取得了一些成果。但是，對(duì)小額信貸在資金風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、法律問題等方面還存在諸多不足，應(yīng)該引起高度重視。

首先，資金來源問題。一方面，小額信貸資金渠道的狹窄性。小額信貸機(jī)構(gòu)規(guī)定不允許吸收公眾存款進(jìn)行籌資，只能運(yùn)用“來自幾個(gè)有限股東的自有資金和來自一個(gè)機(jī)構(gòu)的批發(fā)性融資開展相關(guān)業(yè)務(wù)”，以防范金融風(fēng)險(xiǎn)，這也就是目前所說的“只貸不存”的限制[8];另一方面，小額信貸吸納資金的不穩(wěn)定性。對(duì)于小額信貸目前仍然沒有相關(guān)的監(jiān)管和法律政策的出臺(tái)，如果允許吸收存款，存款人的利益難以得到有效保障，一旦出現(xiàn)資金的流動(dòng)性問題，很可能引發(fā)整個(gè)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。就農(nóng)村信信社而言，目前農(nóng)村資金多向分流嚴(yán)重，作為支農(nóng)主力軍的農(nóng)村信用社，不僅承擔(dān)發(fā)放小額農(nóng)貸的任務(wù)，更是肩負(fù)著投放整個(gè)農(nóng)業(yè)貸款的重?fù)?dān)，但吸存能力受阻，資金來源也明顯不足。

其次，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)問題。由于小額信用貸款是不需要抵押和擔(dān)保的，因此，對(duì)于從事小額信貸項(xiàng)目的單位就存在著很大的風(fēng)險(xiǎn)。其一，由于部分農(nóng)民文化層次較低，素質(zhì)不高，法律意識(shí)淡薄，信用觀念不強(qiáng)。并且，小額信貸是由信譽(yù)為基本底線，目前還沒有形成一系列的法律保障，所以在經(jīng)營(yíng)上就形成了很大的風(fēng)險(xiǎn)。其二，小額信用貸款主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由于當(dāng)前農(nóng)業(yè)受自然氣候因素、市場(chǎng)因素等的影響，加上分散和小的農(nóng)戶一般都沒有投保，存在較大的風(fēng)險(xiǎn)隱患，特別是養(yǎng)殖、漁業(yè)等行業(yè)，受自然災(zāi)害或市場(chǎng)風(fēng)波影響往往血本無(wú)歸。此外，由于農(nóng)戶資金積累不多，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，所以造成大量信貸資金逾期、沉淀或呆滯，大量貸款無(wú)法收回，挫傷了農(nóng)村信用社發(fā)放貸款的積極性。其三，小額信貸的特點(diǎn)導(dǎo)致其有較強(qiáng)的隱蔽性，部分信貸員片面強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)化手續(xù)放松貸款的審核、發(fā)放程序，責(zé)任不明確，制度不落實(shí)，給信貸監(jiān)督管理帶來了難度，監(jiān)督工作不能有效跟進(jìn)，致使小額信貸的風(fēng)險(xiǎn)日趨增大[9]。

再次，法律問題。缺乏完善的法律法規(guī)這是小額信貸在我國(guó)發(fā)展最大的障礙。其一，從立法層面來看，目前，我國(guó)沒有一部專門關(guān)于小額信貸這方面的立法，如果有也是些零星的規(guī)定，比如:中國(guó)人民銀行作了一個(gè)規(guī)定，小額信貸公司應(yīng)以出資人的自有資金發(fā)起成立，嚴(yán)禁非法攬儲(chǔ)，否則將予以除名。明確小額信貸公司運(yùn)行的原則是“只貸不存”(資金來源為自有資金、捐贈(zèng)資金或單一來源的批發(fā)資金)，利率不能超過國(guó)家針對(duì)不同形式的農(nóng)村小額信貸[10]。小額信貸項(xiàng)目很難吸引到資金和人才是因?yàn)榉芍贫鹊娜笔е萍s了小額信貸對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的支持。因此，建立相關(guān)完善的法律制度對(duì)于小額信貸勢(shì)在必行。其二，從執(zhí)法層面來看，大多數(shù)小額信貸機(jī)構(gòu)不是真正獨(dú)立于地方政府的，而是從屬于并受制于地方政府，這些機(jī)構(gòu)的管理人員大多也是當(dāng)?shù)卣捌洳块T委派的。政府的過渡行政干預(yù)會(huì)導(dǎo)致小額信貸無(wú)法實(shí)現(xiàn)商業(yè)化運(yùn)作，經(jīng)營(yíng)效率低下。其三，從監(jiān)管層面來看，監(jiān)管隊(duì)伍人員的素質(zhì)是直接影響到小額貸款的發(fā)放，缺乏對(duì)監(jiān)管人員的選拔制度，監(jiān)管人員的復(fù)雜性降低了監(jiān)管力度的效率。監(jiān)管工作不到位，工作深度和廣度不夠，質(zhì)量能力不強(qiáng)，缺乏有效的方法和手段。

3 建立和完善小額貸款的保障體系

3.1 建立專門的小額信貸法

根據(jù)《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)大力發(fā)展農(nóng)村小額信貸業(yè)務(wù)指導(dǎo)意見》相關(guān)規(guī)定，放寬小額貸款對(duì)象、拓展小額貸款用途、提高小額貸款額度、合理確定貸款期限、科學(xué)確定小額貸款利率、簡(jiǎn)化小額貸款手續(xù)，等等，由此可以看出我國(guó)小額信貸業(yè)務(wù)的規(guī)定的內(nèi)容非常豐富，也很復(fù)雜。但是，其中有相當(dāng)一部分業(yè)務(wù)至今沒有一部有效的法律來保障其實(shí)施，為了維持自身的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和持續(xù)地從事信貸業(yè)務(wù)，資金來源問題就構(gòu)成他們最大的障礙之一，于是有些機(jī)構(gòu)可能會(huì)選擇從事一些違法吸收資金的行為[11]。這不僅對(duì)我國(guó)的金融市場(chǎng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全造成很大危害，而且也直接影響到小額信貸事業(yè)的正常發(fā)展。針對(duì)這種情況，為了規(guī)范管理小額信貸機(jī)構(gòu)，促進(jìn)小額信貸事業(yè)的發(fā)展，我國(guó)應(yīng)當(dāng)制定一部《小額信貸法》。把小額信貸作為一種特殊的金融機(jī)構(gòu)來規(guī)范管理，使其有法可依。只有法律的保障，小額信貸事業(yè)才能健康、快速地發(fā)展。小額信貸分為兩種模式:商業(yè)性小額信貸與福利性小額信貸。為確保小額貸款事業(yè)的正常、安全、持續(xù)地發(fā)展，商業(yè)性小額信貸機(jī)構(gòu)必須經(jīng)過中國(guó)人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)審批，確定審批條件、審批規(guī)程等等。福利型小額信貸機(jī)構(gòu)由于其資金主要來源于政府撥款、外界捐款等，本身不具有吸收存款功能，應(yīng)當(dāng)比照福利基金管理模式，由政府的民政部門作為主管機(jī)關(guān)，以自治管理為主[12]。

3.2 建立完善的信用體系

第一，對(duì)借款人主體資格嚴(yán)格審查。對(duì)符合貸款條件并且申請(qǐng)小額貸款的貸款人進(jìn)行誠(chéng)信調(diào)查，根據(jù)具體情況確定該貸款人的信用等級(jí)，建立誠(chéng)信檔案，詳細(xì)記錄農(nóng)戶信用狀況、道德水平及經(jīng)濟(jì)情況，并持續(xù)跟蹤、及時(shí)更新。信貸部門事前審批貸款的時(shí)候要以信用檔案為基礎(chǔ)，綜合考查貸款項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)性、市場(chǎng)發(fā)展前景及貸款回籠等因素來確定是否發(fā)放貸款、貸款數(shù)目、貸款利率和期限;事中要強(qiáng)化監(jiān)督管理，確保貸款農(nóng)戶按審批用途使用信貸資金，防范違規(guī)使用貸款的事情發(fā)生;事后將貸款回籠和項(xiàng)目發(fā)展情況載入農(nóng)戶個(gè)人信用檔案，調(diào)整其信用等級(jí)[13]。

第二，貸款合同訂立程序規(guī)范化。根據(jù)我國(guó)《商業(yè)銀行法》第三十七條規(guī)定:“商業(yè)銀行貸款，應(yīng)當(dāng)與借款人訂立書面合同。合同應(yīng)當(dāng)約定貸款種類、借款用途、金額、利率、還款期限、還款方式、違約責(zé)任和雙方認(rèn)為需要約定的其他事項(xiàng)?！痹诤炗喗杩詈贤瑫r(shí)，要做到合同條款全面、完整，尤其要防止遺漏主要條款。在合同生效后發(fā)現(xiàn)存有遺漏的，應(yīng)盡快與借款人協(xié)議并進(jìn)行及時(shí)補(bǔ)充。

3.3 建立有效的監(jiān)管制度

小額信貸機(jī)構(gòu)屬于非正規(guī)金融組織，它不屬于《商業(yè)銀行法》的調(diào)整范疇，也無(wú)需接受銀監(jiān)會(huì)的審慎監(jiān)管，沒有一個(gè)規(guī)范的監(jiān)管體系必然會(huì)導(dǎo)致許多問題的出現(xiàn)。由于一些小額貸款的組織人員缺乏對(duì)市場(chǎng)專向評(píng)估的能力，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政策及其運(yùn)行掌握不透，因而使信貸管理能力受到了影響，增加了貸款投向的風(fēng)險(xiǎn)，久而久之，就會(huì)產(chǎn)生不良的貸款問題[14]。對(duì)農(nóng)村小額信貸組織的監(jiān)管方式應(yīng)不同于以往的金融機(jī)構(gòu)，要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管方式。建立信息公開化制度以及借款人主體的評(píng)價(jià)體系，幫助客戶和投資者充分獲得借款主體的信息，做好現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管與非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合，提高農(nóng)村小額信貸組織的運(yùn)行效率，防范和控制風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。另外，小額信貸組織的投資人又多為社會(huì)弱勢(shì)群體，因此，提高監(jiān)管的有效性迫在眉睫。必須建立一系列的有效監(jiān)督制度來幫助實(shí)施小額貸款。建議實(shí)行第三方監(jiān)督管理，這個(gè)第三方就是由實(shí)行小額貸款機(jī)構(gòu)會(huì)同當(dāng)?shù)氐乃痉ú块T而建立的，為了保護(hù)借款人及貸款人的利益合法化、公平化、正當(dāng)化。

可以從這幾個(gè)方面來構(gòu)建:一是控制小額信貸機(jī)構(gòu)資金規(guī)模和經(jīng)營(yíng)區(qū)域并對(duì)其做出比例限制;二是指定受益主體，重點(diǎn)針對(duì)低收入階層提供貸款;三是加強(qiáng)對(duì)專業(yè)人員的監(jiān)管，提高專業(yè)人員的素質(zhì);四是通過社會(huì)規(guī)范和道德約束，降低操作人員的違約風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)，并且督促小額信貸機(jī)構(gòu)建立一套完整的管理制度和運(yùn)行機(jī)制[15]。

3.4 建立有效的救濟(jì)體系

在構(gòu)建一系列的法律體系時(shí)，還需要建立一個(gè)比較有效的救濟(jì)制度來保障小額信貸的實(shí)施。無(wú)論是對(duì)借款主體還是貸款主體都存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，從經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)中我們可以看出，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)是直接關(guān)系到借款主體與貸款主體雙方面的利益。自然因素常會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)減產(chǎn)、農(nóng)民減收，也嚴(yán)重地威脅小額信貸的發(fā)展。貸款農(nóng)戶投資項(xiàng)目的失敗，常常使小額信貸機(jī)構(gòu)承擔(dān)巨大的風(fēng)險(xiǎn)。從某種意義上，小額信貸本身帶有不可抗拒的風(fēng)險(xiǎn)性。如果不妥善解決小額信貸本身的風(fēng)險(xiǎn)，克服自然因素帶來的風(fēng)險(xiǎn)，那么小額信貸事業(yè)難以存續(xù)下去。

鑒于經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)中的自然風(fēng)險(xiǎn)問題，我們應(yīng)當(dāng)減免各種稅費(fèi)并且最重要的是要建立一個(gè)有效的救濟(jì)方式，為小額信貸事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好寬松的政策環(huán)境。因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)建立小額信貸風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)基金，對(duì)因自然因素導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)損失進(jìn)行補(bǔ)貼，鼓勵(lì)以社會(huì)參與方式分散和化解風(fēng)險(xiǎn)，減少借款人的損失，降低小額信貸項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

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