危機(jī)管理中行政自由裁量權(quán)的倫理審視

敖四

(襄樊學(xué)院 文學(xué)院,湖北 襄樊 441053)

危機(jī)管理中行政自由裁量權(quán)的倫理審視

敖四

(襄樊學(xué)院 文學(xué)院,湖北 襄樊 441053)

危機(jī)事件的突發(fā)性決定了處置手段和方法的非常規(guī)性,行政自由裁量權(quán)的行使成為政府有效應(yīng)對危機(jī)的重要保證。行政自由裁量權(quán)是一種倫理性裁量權(quán),應(yīng)該遵循的倫理準(zhǔn)則主要有以人為本、公共利益至上、效率與公平統(tǒng)一、誠實(shí)守信等。政府危機(jī)管理中行政自由裁量權(quán)幅度的擴(kuò)大給行政主體提供了濫用職權(quán)的客觀條件,我們既要看到其倫理價(jià)值,也要對其進(jìn)行倫理控制。

危機(jī)管理;自由裁量權(quán);價(jià)值選擇;道德監(jiān)控

危機(jī)事件與人類的生產(chǎn)、生活伴生。法律框架是突發(fā)事件中政府行為的法律依據(jù)。把政府的權(quán)力納入法制的軌道,可以避免權(quán)力的放大和缺失。但由于危機(jī)事件的發(fā)生具有突發(fā)性和復(fù)雜性特點(diǎn),立法者不可能對所有行政行為都事先加以詳細(xì)規(guī)定,因而只能授權(quán)行政機(jī)關(guān)在法律允許的范圍內(nèi),根據(jù)具體情況,自行判斷、自主選擇而作出一定的行政行為,這就是所謂的行政自由裁量權(quán)。行政自由裁量權(quán)的存在固然有其合理性,然而,如果忽視行政自由裁量權(quán)的倫理性,必然造成權(quán)力的濫用,從而造成公民對政府的不信任感。因此,有效地進(jìn)行倫理管理,既是保證政府管理在危機(jī)狀態(tài)下不偏離目標(biāo)的關(guān)鍵,也是政府化危機(jī)為機(jī)遇的重要手段。

一、危機(jī)管理中行政自由裁量權(quán)的倫理本質(zhì)

危機(jī)事件的突發(fā)性決定了處置手段和方法的非常規(guī)性。正如喬治·弗雷德里克森所說:“在執(zhí)行任何法律的過程中,官員們將必然遇到一些立法者根本未能預(yù)料到的問題。原則上 (在亞里斯多德的框架中為法官)在訴訟問題上,始終面臨著做出自由裁量的問題?！盵1]由此可見,行政自由裁量權(quán)是一種“制度之外的”權(quán)力,對于行政人員來說,行政自由裁量權(quán)的存在,既是對其理智和良知的肯定,也是對其能力與德性的挑戰(zhàn)和考驗(yàn),它是一種倫理性裁量權(quán)。危機(jī)管理中,行政主體自由裁量權(quán)行使的實(shí)質(zhì)是行政責(zé)任沖突在道德領(lǐng)域的最高表現(xiàn),受其支配的主要力量是其價(jià)值觀的選擇。

行政自由裁量權(quán)的存在既已成為必要且還在不斷擴(kuò)張,但若不加以制約勢必會帶來權(quán)力的濫用。政府危機(jī)管理中行政自由裁量權(quán)幅度的擴(kuò)大給行政主體提供了濫用職權(quán)的客觀條件,行政主體行使裁量權(quán)時(shí)由于缺乏必要的監(jiān)督,結(jié)果造成了目的不當(dāng),如牟利、徇私、報(bào)復(fù)和滿足虛榮心等。由此可見,行政自由裁量權(quán)是一種“制度之外的”權(quán)力,是一種倫理性裁量權(quán)。“對于行政人員來說,行政自由裁量權(quán)的存在,既是對其理智和良知的肯定,也是對其能力與德性的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)?！盵2]

“任何道德都是通過行為主體的個(gè)體發(fā)揮作用的,人的行為在何種程度上是道德的,取決于他個(gè)人的道德判斷力,以及在這種判斷力基礎(chǔ)上所做出的道德追求?！盵3]意志自由是行為主體在多種行為可能性所構(gòu)成的空間內(nèi)進(jìn)行自主選擇的能力。意志自由表明行為主體既可以選擇某種行為,又可以不選擇某種行為。但是,如何選擇取決于行為主體對于行為之應(yīng)當(dāng)與否的認(rèn)識。因此,行為主體的意志自由,實(shí)際上表現(xiàn)為行為主體自主地選擇他認(rèn)為應(yīng)當(dāng)?shù)男袨?或自主地不選擇他認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)?shù)男袨?。行政主體的自由裁量權(quán),意味著行政主體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)有一定的自由選擇的可能性空間。在這一空間內(nèi),雖然法律并沒有具體規(guī)定何種行為是必須選擇的,但在道德上卻仍然存在著某種行為應(yīng)當(dāng)或不應(yīng)當(dāng)選擇的問題。道德上應(yīng)當(dāng)?shù)男袨槭巧频男袨?否則是惡的行為。因此,從善的動(dòng)機(jī)出發(fā),選擇那些可能造成善的價(jià)值的行為,就構(gòu)成了行政自由裁量行為的道德邊界。而如果在法律規(guī)定的自由裁量范圍內(nèi),出于惡的行為意圖,選擇可能產(chǎn)生或大或小的惡效應(yīng)的行為,則顯然超出了行政自由裁量權(quán)的道德邊界。

從道德哲學(xué)的觀點(diǎn)來看,主體倫理道德責(zé)任的承擔(dān),是以行為主體的選擇自由為前提的。“行政自由裁量權(quán)的存在,恰恰說明了行政機(jī)構(gòu)與行政人員并不是沒有靈魂、沒有任何意志自由的政治工具,而是有一定意志自由并需要運(yùn)用價(jià)值理性進(jìn)行獨(dú)立價(jià)值判斷和價(jià)值決策的公共管理主體?！盵4]行政自由裁量權(quán)意味著行政主體具有進(jìn)行價(jià)值判斷和價(jià)值決策的意志自由,因而也意味著相應(yīng)的道德責(zé)任?！吧屏家庵局陨?就在于它是理性意志的自由。道德處于自由的本質(zhì),只有自由才有道德價(jià)值?！盵5]因此,倫理的訴求在行政自由裁量權(quán)的行使中發(fā)揮著極為重要的關(guān)鍵作用,行政人員的道德修養(yǎng)是行政自由裁量權(quán)如何正確使用的內(nèi)在本質(zhì)要素。

二、危機(jī)管理中自由裁量權(quán)行使的價(jià)值選擇

危機(jī)管理中政府行政自由裁量權(quán)的正當(dāng)行使必須遵循一定的倫理規(guī)則,使行政主體有著正確的道德價(jià)值定位和價(jià)值取向。

第一,以人為本。以人為本的價(jià)值導(dǎo)向,是災(zāi)害危機(jī)管理中的重要一環(huán)。政府在危機(jī)管理中表現(xiàn)出的人道主義精神和悲憫情懷能有效緩解危機(jī)給人們造成的超乎尋常的壓力,贏得民心。5·12汶川大地震發(fā)生后,我國政府始終堅(jiān)持人民的利益高于一切,把“救人”作為貫穿整個(gè)抗震救災(zāi)過程的最根本的價(jià)值取向。國家最高領(lǐng)導(dǎo)人第一時(shí)間出現(xiàn)在災(zāi)區(qū),并一再強(qiáng)調(diào)不惜一切代價(jià)、窮盡舉國之力救人,一方面努力搜救困在廢墟中的幸存者,另一方面調(diào)集醫(yī)療力量盡力救治受傷的群眾。以人為本的應(yīng)急管理理念充分體現(xiàn)了尊重人、關(guān)懷人的精神,要求在應(yīng)急管理的全過程中,確保人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全,保證人民群眾基本生活,保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益,以維持社會正常秩序。不僅如此,政府在應(yīng)急管理中還需充分重視群眾的意見,真誠接受群眾監(jiān)督,調(diào)動(dòng)和發(fā)揮群眾的應(yīng)急積極性,動(dòng)員群眾消除政府工作的盲點(diǎn),實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理效果的最優(yōu)化。

第二,公共利益至上。社會公共利益就是全體社會成員的共同利益,即每一個(gè)社會成員個(gè)人利益中共享的那一部分?！肮残姓M織作為公共生活領(lǐng)域中主導(dǎo)性實(shí)體組織形式,其存在及其活動(dòng)的目的,就是使人們的共同 (公共)利益能夠得到充分而又合理的實(shí)現(xiàn)和有效的維護(hù)。公共行政的產(chǎn)生源于公共利益的存在,公共行政活動(dòng)的目的也在于實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益?！盵6]公共性是政府行政行為的最主要特征,其目的就是要以公共利益的實(shí)現(xiàn)為政府行政行為的最終目標(biāo)。這就要求行政主體在危機(jī)管理中必須具備對公共利益的實(shí)現(xiàn)和維護(hù)的責(zé)任感和使命感,必須具有與崗位職責(zé)相適應(yīng)的公共信念和公共意識。行政主體必須清醒地認(rèn)識到工作的性質(zhì)和目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會公共利益,而不是個(gè)人和小團(tuán)體的利益,必須強(qiáng)化為社會、為公眾服務(wù)的意識。

第三,效率與公平統(tǒng)一。公共行政的公共性決定了它的公正性和正義性,其最重要的倫理原則就是公平。但是在危機(jī)事件的處置中,則應(yīng)當(dāng)突出公共效率原則。危機(jī)事態(tài)的突發(fā)性、嚴(yán)峻性和隨時(shí)都有擴(kuò)大的可能性,要求決策者必須在有限信息、有限資源、有限時(shí)間的條件下尋求“滿意”的處理方案,效率就成為危機(jī)決策的第一要求。汶川抗震救災(zāi)中政府的快速反應(yīng)與高效組織體現(xiàn)了政府應(yīng)急管理理念中的效率意識,它不僅體現(xiàn)在對突發(fā)公共事件的處置過程中,而且體現(xiàn)在程序和效率發(fā)生沖突時(shí),能夠采取合理和科學(xué)的選擇。而在災(zāi)后的重建和資源征集補(bǔ)償時(shí)則應(yīng)充分體現(xiàn)公正原則。

第四,誠實(shí)守信。誠實(shí)作為一項(xiàng)最重要的道德規(guī)則,無疑要求政府做到誠和信兩方面的內(nèi)容。危機(jī)狀態(tài)下的社會,通常也是一個(gè)謠言四起的社會,人們焦慮不安的情緒進(jìn)一步弱化了其對刺激的耐受力,周圍環(huán)境反復(fù)折射或者傳遞同樣信息的時(shí)候,以訛傳訛的謠言就會變成駭人聽聞的事實(shí),導(dǎo)致人們非理性行為。信息發(fā)布及時(shí)和透明化是制止謠言、穩(wěn)定民心的重要手段,也是政府應(yīng)急管理機(jī)制是否成熟的重要標(biāo)志。汶川地震發(fā)生后 18分鐘媒體就報(bào)道了國家地震局發(fā)布的消息,緊接著,網(wǎng)絡(luò)、電臺、電視、報(bào)紙,全方位的報(bào)道。在黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的這場抗震救災(zāi),體現(xiàn)了政府對民眾知情權(quán)的基本尊重,也成為動(dòng)員民眾積極參與應(yīng)急管理的前提條件。

三、構(gòu)建行政自由裁量權(quán)道德控制的途徑

遵循一定的倫理準(zhǔn)則是行政自由裁量權(quán)在政府危機(jī)管理中發(fā)揮作用的必要條件,是杜絕權(quán)力濫用的根本保證,因此,必須加強(qiáng)行政人員的自身道德修養(yǎng),完善外部輿論監(jiān)督,實(shí)現(xiàn)行政自由裁量權(quán)的道德控制。

首先,充分認(rèn)識從內(nèi)部控制即個(gè)體倫理自主性建設(shè)的重要性,加強(qiáng)行政人員的個(gè)體倫理自主性建設(shè)。由于道德的本質(zhì)屬性是自律性,要使行政自由裁量權(quán)真正發(fā)揮道德的制約作用,就必須使其道德指標(biāo)即前述之道德原則真正進(jìn)人行政主體的內(nèi)心世界,內(nèi)化為行政主體自身的道德信念,并借助于行政主體的良心機(jī)制而自主地控制其行政自由裁量行為。正如喬治·弗雷德里克森所言,解決此問題“不是通過更多的規(guī)則,而是通過對法律精神和法律精神與公共利益之間關(guān)系的認(rèn)識使行政自由裁量權(quán)受制于公共利益”。[7]作為行政權(quán)力的主體,他們必須使自己的行為盡可能的符合全體公共權(quán)力所有者的需要和意愿,當(dāng)個(gè)人利益和公共利益發(fā)生沖突時(shí),出于對公共組織、憲法和法律所蘊(yùn)涵的價(jià)值精神的信仰和追求以及在自己的良心道德驅(qū)使下作出一種維護(hù)公共利益或公民利益的行為選擇。

其次,要完善行政倫理監(jiān)督機(jī)制,形成權(quán)力道德監(jiān)督的外部約束力。“行政倫理監(jiān)督是指監(jiān)督主體運(yùn)用行政倫理對公共行政主體進(jìn)行監(jiān)督,督促公共行政主體遵循行政倫理規(guī)范體系的要求進(jìn)行公共行政?！盵2]行政倫理監(jiān)督的目的是促使行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的政務(wù)活動(dòng)合法、合理,增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的“公仆”意識,防止他們?yōu)E用職權(quán),從而保證行政機(jī)關(guān)正常地履行職責(zé),提高行政效能?！肮娸浾摰牡赖卤O(jiān)督,以行政自由裁量過程的透明度、公開性為前提?！盵8]如果行政自由裁量是秘密進(jìn)行的,那么,公眾就對之毫不知情,就不可能實(shí)行監(jiān)督。加強(qiáng)輿論的監(jiān)督,對于不合理的行政自由裁量行為,廣大人民群眾可以通過新聞媒體等渠道,對其進(jìn)行曝光,提高行政自由裁量的透明度,使行政主體處于整個(gè)社會的監(jiān)督之下。只有通過大量的公眾輿論的道德監(jiān)督,促動(dòng)行政主體納入有關(guān)行政自由裁量的道德原則,使之逐漸轉(zhuǎn)化為其行為的內(nèi)控力量,才能真正做到道德對于行政自由裁量過程的制約,才能完全體現(xiàn)道德在行政自由裁量中的獨(dú)特作用。

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Eth ica l Exam ina tion of Adm in istra tive D iscretion in Governm en t’s Con tingency M anagem en t

AO Si

(L itera ture D epartm en t of X iangfan U niversity,X iangfan 441053,China)

The sudden crisis determ ines the unconvention of them eans and m ethodsof disposal,the exercise of adm inistrative discretion for governm ent important to ensure effective response to crisis.Adm inistrative discretion is an ethical discretion,the ethical guidelines should be followed m ainly,they are peop le-oriented,efficient and fair and consistent,honest,etc.Governm ent Crisis M anagem ent in Adm inistrative D iscretion adm inistrative body rate of expansion to p rovide the ob jective conditionsof abuse,w em ust recognize the value of its ethical,have to contro l their conduct ethical.

crisism anagem ent;discretion;value choice;moral contro l

D 922.1

A

1672-3910(2010)05-0098-03

2010-04-19

敖四 (1973-),男,湖北隨州人,講師。