論國(guó)家制度建設(shè)與漢代興衰的關(guān)系

杜慶余

(山東社會(huì)科學(xué)院歷史研究所,山東濟(jì)南 250002)

論國(guó)家制度建設(shè)與漢代興衰的關(guān)系

杜慶余

(山東社會(huì)科學(xué)院歷史研究所,山東濟(jì)南 250002)

漢代盛世的興衰與最高統(tǒng)治者的個(gè)人素質(zhì)、吏治的清廉或腐敗、人才的選拔任用等方面有著密切的關(guān)系,而更深層的原因則在于國(guó)家制度的建設(shè)。漢代盛世的出現(xiàn)是統(tǒng)治者通過逐步建立、完善一整套的國(guó)家制度,解決國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法治等方面的問題,成功調(diào)節(jié)階級(jí)關(guān)系,穩(wěn)定社會(huì)秩序后得以實(shí)現(xiàn)的。沒有相關(guān)的制度建設(shè),不可能出現(xiàn)漢代的盛世。同樣,漢代的衰落與它在國(guó)家制度建設(shè)方面存在的缺陷有著必然的聯(lián)系。國(guó)家制度本身與生俱來的、不可克服的結(jié)構(gòu)性弊端與缺陷是漢代由盛而衰的制度根源,而由此產(chǎn)生的各種矛盾和沖突最終導(dǎo)致了漢政權(quán)的瓦解。

漢代;盛世興衰;國(guó)家制度

漢代是中國(guó)歷史上國(guó)家統(tǒng)一、國(guó)力強(qiáng)盛、社會(huì)生產(chǎn)蓬勃發(fā)展的歷史時(shí)期之一,除了文景之治、漢武帝的文治武功外,還有昭宣中興、光武中興、明章之治。國(guó)內(nèi)外學(xué)者曾從不同的角度對(duì)漢代興衰或國(guó)家制度進(jìn)行過研究,探討漢代興衰的原因或分析漢代國(guó)家制度的構(gòu)成及運(yùn)行機(jī)制。學(xué)者們多從統(tǒng)治者勵(lì)精圖治,吸取前朝滅亡教訓(xùn),調(diào)整統(tǒng)治政策,減輕人民負(fù)擔(dān);重視人才,任人唯賢;反貪倡廉,整頓吏治以及正確處理民族關(guān)系等方面探尋其與漢代興盛的因果關(guān)系。對(duì)于漢代的衰落,學(xué)者們多認(rèn)為是由于統(tǒng)治者荒淫腐朽、外戚宦官擅權(quán)、吏治腐敗、豪強(qiáng)兼并、農(nóng)民破產(chǎn)等原因造成的。有學(xué)者曾對(duì)漢武盛世的造就與國(guó)家制度變革間的關(guān)系進(jìn)行過探討①,但漢代國(guó)家制度優(yōu)勢(shì)何在,如何造就了漢代盛世,漢代國(guó)家制度的最大弊端和缺陷是什么,如何導(dǎo)致了漢代的衰落等重要問題,論者未給出一個(gè)系統(tǒng)的答案。對(duì)漢代興衰與國(guó)家制度建設(shè)之間的關(guān)系進(jìn)行深入探究,一方面有助于對(duì)漢代興衰做出全面、客觀的評(píng)判,加深對(duì)古代盛世興衰的認(rèn)識(shí);另一方面,也有助于探討國(guó)家制度的形成機(jī)制,分析國(guó)家制度的結(jié)構(gòu)、績(jī)效及其變遷對(duì)盛世興衰的功能和作用,從而為當(dāng)代國(guó)家制度的建設(shè)與改革提供一條有益的思路。

一、國(guó)家制度建設(shè)與漢代盛世的確立

漢代的興盛是漢代統(tǒng)治者取得國(guó)家政權(quán)后,通過逐步建立、完善一整套的國(guó)家制度,解決國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的問題,成功調(diào)節(jié)階級(jí)關(guān)系,穩(wěn)定社會(huì)秩序后得以實(shí)現(xiàn)的。漢代統(tǒng)治者認(rèn)識(shí)到了立法建制的重要,在多方面加強(qiáng)了國(guó)家制度建設(shè),如中央集權(quán)制度、法律制度、監(jiān)察制度、賦稅制度等。國(guó)家通過這些制度加強(qiáng)對(duì)上層社會(huì)、基層社會(huì)等各社會(huì)階層的管理,使社會(huì)能夠穩(wěn)定有序、繁榮發(fā)展。

(一)中央集權(quán)制度建設(shè)。中央集權(quán)制度對(duì)于防止地方各自為政、割據(jù)混戰(zhàn),維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有極其重要的作用。西漢政權(quán)建立后,在中央實(shí)行三公九卿制,在地方實(shí)行郡國(guó)并行的體制。封國(guó)制在漢初起到了拱衛(wèi)中央的作用,但隨著時(shí)間的推移,一些勢(shì)力較大的諸侯成為中央集權(quán)的嚴(yán)重障礙。平定七國(guó)之亂后,漢景帝把諸侯國(guó)的行政權(quán)和官吏的任免權(quán)收歸中央。漢武帝時(shí),通過一系列的政策措施和法律制度建設(shè),基本上解決了封國(guó)問題,確立了郡縣制的主體地位,鞏固了中央集權(quán)。

在削弱封國(guó)勢(shì)力、加強(qiáng)郡縣制的基礎(chǔ)上,漢政權(quán)逐步完善其他一些相關(guān)制度,加強(qiáng)了對(duì)地方的控制,如實(shí)行上計(jì)制度,完善巡行制度,加強(qiáng)軍事制度等。上計(jì)制度的主要內(nèi)容是各地方政府在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)將本地的年度戶口、田地、財(cái)稅、治安及災(zāi)害等情況進(jìn)行登記并呈報(bào)中央政府,接受中央審查。為加強(qiáng)對(duì)地方的管理和控制,漢代專門設(shè)立“計(jì)相”來管理全國(guó)的上計(jì)事務(wù),并以上計(jì)內(nèi)容考核地方官吏政績(jī)。上計(jì)制度是漢“中央政權(quán)控制各郡國(guó)和縣邑道侯的有力手段”②,中央政府藉此了解和監(jiān)督各地情況,并以此制定國(guó)家開支、稅收、徭役等各項(xiàng)政策。巡行制度是漢政權(quán)對(duì)地方進(jìn)行行政監(jiān)督,維護(hù)中央集權(quán)制度的重要措施,主要有皇帝巡狩、使臣巡行和州刺史“行部”三種類型。使臣巡行地方是此制度的核心,主要是監(jiān)督檢查地方工作,加強(qiáng)中央對(duì)地方的控制。刺史定時(shí)巡行郡國(guó),可以糾察地方郡國(guó)主政官吏的不法行為,從而“加強(qiáng)了中央對(duì)地方的控制,起了強(qiáng)干弱枝的顯著作用”③。漢代軍事制度完備,對(duì)地方軍隊(duì)的控制相當(dāng)嚴(yán)密,“諸侯王國(guó)中兵權(quán),相與內(nèi)史、中尉兼掌之,互相牽制。三者有一不肯,即不能發(fā)兵”④。為加強(qiáng)對(duì)全國(guó)軍隊(duì)的控制,漢代“一方面通過派遣使者監(jiān)督地方軍政,來控制地方軍事;另一方面又確立了虎符發(fā)兵的制度”⑤。完善的軍事制度和強(qiáng)大的軍隊(duì),使?jié)h代中央集權(quán)制度有了堅(jiān)強(qiáng)的支柱。

(二)法律制度建設(shè)。法律制度是一個(gè)國(guó)家最基本的制度,良好健全的法律制度是盛世出現(xiàn)和延續(xù)的一個(gè)重要保障。漢政權(quán)從建立之日起就不斷加強(qiáng)法律制度建設(shè),形成有效的社會(huì)規(guī)范,使官吏和百姓有章可循,從而使社會(huì)在穩(wěn)定有序中向前發(fā)展。

劉邦入咸陽后,廢除秦的苛法,與百姓約法三章:“殺人者死,傷人及盜抵罪。”后因“三章之法不足以御奸,于是相國(guó)蕭何攈摭秦法,取其宜于時(shí)者,作律九章”⑥(《刑法志》)。此外,叔孫通作《謗章》十八篇,以補(bǔ)《九章律》的不足。漢武帝進(jìn)一步加強(qiáng)了法律制度建設(shè),創(chuàng)設(shè)諸多制度法令,如推恩令、阿黨法、左官律、附益法等,用以削弱封國(guó)勢(shì)力,使之無法與中央政府抗衡。為了加強(qiáng)對(duì)官吏的管理,防止官吏徇私舞弊,漢武帝命人專門制定了見知故縱、監(jiān)臨部主之法。此外,還制定了《越宮律》、《朝律》等。漢代在加強(qiáng)法律制度建設(shè)的同時(shí)廢除了一些嚴(yán)刑苛法,使法律制度更加完善。如惠帝“省法令妨吏民者,除《挾書律》”⑦(《惠帝紀(jì)》)。高后廢除三族罪、祅言令。文帝廢除收孥相坐法、誹謗祅言罪及殘斷肢體的肉刑。景帝重點(diǎn)改革了笞刑。宣帝廢除了武帝時(shí)期的許多酷法。光武帝下詔“議省刑法”。這些制度措施有利于緩和矛盾,維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定,對(duì)盛世的出現(xiàn)、延續(xù)有積極作用。

(三)人才選拔任用制度建設(shè)。盛世的出現(xiàn)離不開人才,人才的出現(xiàn)離不開完善有效的選拔任用制度。漢代統(tǒng)治者十分重視人才的選拔和任用,形成了一套行之有效的人才選拔任用制度——察舉制和征辟制。

察舉制是自下而上推選人才為官的制度。漢文帝曾詔令“舉賢良方正能直言極諫者,以匡朕之不逮”⑧(《文帝紀(jì)》),開了察舉制的先河。漢武帝時(shí)詔丞相等“舉賢良方正直言極諫之士”⑨(《武帝紀(jì)》),經(jīng)過考核,任以官職。后又規(guī)定郡國(guó)據(jù)人口數(shù)量按比例進(jìn)行選舉,察舉制基本確立。光武帝進(jìn)一步完善察舉制,將每年一度的選舉固定成制度。征辟制是自上而下選拔官吏的制度?；实壅髡儆刑厥獠拍芑虻赂咄氐娜俗龉俜Q“征”,公卿大臣及州郡長(zhǎng)官用人稱“辟除”。察舉制和征辟制打破了貴族高官子弟壟斷仕途的局面,有利于平民參政,使國(guó)家可在更大范圍內(nèi)選擇人才,對(duì)漢代盛世的出現(xiàn)起了積極作用。

(四)監(jiān)察制度建設(shè)。官吏是國(guó)家制度的執(zhí)行者,官吏的清廉與否直接影響到國(guó)家制度實(shí)施的效果,進(jìn)而影響到國(guó)家和社會(huì)的穩(wěn)定。漢統(tǒng)治者非常重視監(jiān)察制度建設(shè),建立起了從中央到地方系統(tǒng)完整的監(jiān)察制度,加強(qiáng)對(duì)官吏和上層社會(huì)的管理。

漢代中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)官御史大夫?yàn)槿?光武帝時(shí)將其更名為司空,從監(jiān)察系統(tǒng)分離出去,監(jiān)察事務(wù)由御史中丞專職負(fù)責(zé)。漢代除了御史臺(tái)為首的監(jiān)察系統(tǒng)外,還有漢武帝時(shí)增設(shè)的隸屬于丞相府的丞相司直和直屬于皇帝的司隸校尉等監(jiān)察系統(tǒng)。丞相司直“掌佐丞相舉不法”⑩(《百官公卿表上》)。司隸校尉“掌察舉百官以下,及京師近郡犯法者”(《百官四》)。御史臺(tái)、丞相司直和司隸校尉相互監(jiān)督,在中央形成了較完整的監(jiān)察系統(tǒng)。在完善中央監(jiān)察體系的同時(shí),漢代地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)逐步形成。漢惠帝時(shí)因三輔郡的豪強(qiáng)和官吏多違法事,置御史監(jiān)三輔郡。漢武帝時(shí)將全國(guó)劃分為十三部 (州),實(shí)行十三部刺史察州,向每部派刺史一員,每年秋天定時(shí)“行部”,以《刺史六條》考察郡國(guó)情況,檢舉不法,創(chuàng)立了刺史制度。

漢代在建立、完善監(jiān)察體系的同時(shí)制定了兩部監(jiān)察法規(guī):《監(jiān)御史九條》和《刺史六條》?！侗O(jiān)御史九條》漢惠帝時(shí)頒行,“詞訟、盜賊、鑄偽錢、獄不直、徭賦不平、吏不廉、苛刻、逾侈及弩力十石以上作非所當(dāng)服,凡九條”?！洞淌妨鶙l》定于漢武帝時(shí),除第一條是監(jiān)察地方強(qiáng)宗豪右外,其余五條是糾察地方郡國(guó)守相背公向私、不恤疑獄、選署不平、放縱子弟、勾結(jié)豪強(qiáng)等不法行為的(《百官公卿表上》)。

監(jiān)察官員作為“治官之官”,加強(qiáng)對(duì)他們的管理甚為重要。漢代很重視監(jiān)察官員的選拔、管理。御史臺(tái)長(zhǎng)官多由皇帝考核,御史臺(tái)屬官由主管長(zhǎng)官考核,按考核結(jié)果獎(jiǎng)懲。刺史的管理者是御史中丞,丞相司直也可對(duì)不法刺史進(jìn)行彈劾。刺史的職責(zé)是及時(shí)糾舉官吏的不法行為,否則就是失察、瀆職。漢代訂有失察不舉罪律,并將其作為考核刺史的重要依據(jù)。

(五)基層管理制度建設(shè)。漢代在建立和完善監(jiān)察制度對(duì)官吏和上層社會(huì)進(jìn)行管理的同時(shí)實(shí)行編戶齊民制度,對(duì)普通民眾和基層社會(huì)進(jìn)行管理。漢政府將遍布于基層社會(huì)的自耕農(nóng)、雇農(nóng)、佃農(nóng)、傭工等民眾都納入國(guó)家的戶籍管理,稱為編戶齊民。編戶齊民隸屬于所在地方政府,只要戶籍上有名,達(dá)到法定年齡,就可按身份等級(jí)獲得政府授予的土地,除按規(guī)定可免稅、免役的人外都要繳納田稅,服徭役、兵役。漢代有較嚴(yán)密的戶籍登記管理和人口核查制度以及嚴(yán)格的懲罰隱匿人口的措施,防止編戶齊民脫離戶籍,也使官貴豪強(qiáng)不敢輕易隱匿流亡人口作為役使對(duì)象。編戶齊民制度有利于漢政府對(duì)普通民眾和基層社會(huì)進(jìn)行管理,保證了國(guó)家的稅源、役源,調(diào)整了土地占有關(guān)系,促進(jìn)農(nóng)民與土地結(jié)合,盡心耕作。

(六)經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)。漢代經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)主要是以輕徭薄賦發(fā)展農(nóng)業(yè),先富民后富國(guó),同時(shí)注意維護(hù)社會(huì)公平,最終實(shí)現(xiàn)民富國(guó)強(qiáng)。漢政權(quán)建立后,由于長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)的破壞,經(jīng)濟(jì)凋敝,百姓生活困難。統(tǒng)治者吸取秦亡的教訓(xùn),大力放寬政策,獎(jiǎng)勵(lì)農(nóng)耕,致力于經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展,創(chuàng)造安定的生產(chǎn)生活環(huán)境。

輕田租促農(nóng)業(yè)是漢代經(jīng)濟(jì)制度的重要內(nèi)容。漢高祖時(shí)“輕田租,什五而稅一,量吏祿,度官用,以賦于民”(《食貨志上》)。文帝多次發(fā)布詔令勸農(nóng),前元二年詔“賜天下民今年田租之半”(《文帝紀(jì)》),首開三十稅一的先例?！靶⒕岸?令民半出田租,三十而稅一也”(《食貨志上》),三十稅一成為漢朝定制并傳之后世。漢代輕田租的制度,對(duì)鼓勵(lì)墾荒和推動(dòng)農(nóng)業(yè)恢復(fù)與發(fā)展,提高人民生活水平起了很大作用。在輕田租的同時(shí),漢政權(quán)還采取輕免徭役減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策,促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。服徭役的起始年齡漢初是十五歲,景帝時(shí)為二十歲,至昭帝時(shí)為二十三歲,從此成為定制,至東漢無變化。輕免徭役的制度為漢代的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。

漢代對(duì)工商業(yè)也有優(yōu)惠政策。漢初雖頒布了“賤商令”,但實(shí)行時(shí)間不長(zhǎng)。漢惠帝時(shí)即“復(fù)弛商賈之律”(《平準(zhǔn)書》)。為發(fā)展工商業(yè),漢政府弛山澤之禁,聽民開采。為便利商旅往返,漢政府開關(guān)梁,“通關(guān)去塞”,允許邊關(guān)自由貿(mào)易,任民周流。惠商制度使?jié)h代商品經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了繁榮。

漢武帝時(shí),為打擊豪貴和富商大賈的兼并,抑制高利貸商人的重利盤剝,增加政府財(cái)政收入,推行了一系列制度革新。首先,設(shè)立鹽鐵專賣制度,對(duì)鹽鐵等涉及國(guó)計(jì)民生的工商業(yè)由政府專營(yíng)。其次,實(shí)行均輸平準(zhǔn)政策,設(shè)立均輸官負(fù)責(zé)租賦財(cái)物的管理、調(diào)度、征發(fā)、輸送,控制從中央到地方的物資和運(yùn)輸,隨時(shí)調(diào)劑和平抑物價(jià),限制市場(chǎng)上的投機(jī)活動(dòng)。再次,推行“算緡告緡”,大量征收工商稅資,對(duì)大商人、高利貸者進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。這些經(jīng)濟(jì)制度、政策的實(shí)施,增加了政府的財(cái)政收入,加速了漢代富國(guó)強(qiáng)兵的進(jìn)程,減輕了普通百姓的賦稅負(fù)擔(dān),“民不益賦而天下用饒”(《食貨志下》),對(duì)漢代盛世的延續(xù)起了積極作用。

(七)思想文化教育制度建設(shè)。漢初實(shí)行無為而治的黃老思想,對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展起了積極作用。漢武帝繼位后,“罷黜百家,獨(dú)尊儒術(shù)”以統(tǒng)一人們的思想,將經(jīng)過董仲舒改造的儒家思想作為國(guó)家統(tǒng)治思想。漢武帝雖以儒學(xué)作為國(guó)家的指導(dǎo)思想,但允許其他學(xué)說存在。司馬遷說:“至今上(漢武帝)即位,博開藝能之路,悉延百端之學(xué),通一伎之士咸得自效,絕倫超奇者為右,無所阿私”(《龜策列傳》)。這種既統(tǒng)一思想又“悉延百端之學(xué)”的思想文化制度既加強(qiáng)了思想文化控制,又不至于過度鉗制思想,有利于思想文化的繁榮和社會(huì)的進(jìn)步。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定為發(fā)展教育創(chuàng)造了條件,董仲舒等提出興辦太學(xué),被漢武帝接納并付諸實(shí)施。漢武帝還為五經(jīng)博士置弟子五十名,并按其學(xué)習(xí)成績(jī)選拔做官。東漢初,光武帝營(yíng)建太學(xué),繼承了漢武帝時(shí)的教育制度。除太學(xué)外,漢代還設(shè)有郡學(xué)和私學(xué)等地方學(xué)校。漢代的地方教育很發(fā)達(dá),“四海之內(nèi),學(xué)校如林,庠序盈門”(《班固傳下》)。漢代太學(xué)、郡國(guó)縣學(xué)和私學(xué)的興旺推動(dòng)了文化進(jìn)步,培養(yǎng)了大批人才。

在漢代走向盛世的制度建設(shè)過程中,統(tǒng)治者不斷對(duì)制度進(jìn)行完善,使之符合社會(huì)發(fā)展的需要。通過一系列的制度建設(shè),形成了良好的社會(huì)規(guī)范,為漢代盛世的出現(xiàn)和延續(xù)奠定了良好的制度基礎(chǔ)。隨著社會(huì)財(cái)富增加,民眾生活有了改善,漢代出現(xiàn)了幾個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)繁榮的局面?！盎莸鄞构?高后女主稱制,政不出房戶,天下晏然?！?《呂太后本紀(jì)》)“至于孝文,加之以恭儉,孝景遵業(yè),五六十載之間,至于移風(fēng)易俗,黎民醇厚?！?《景帝紀(jì)》)“漢興七十余年之間,國(guó)家無事,非遇水旱之災(zāi),民則人給家足,都鄙廩庾皆滿,而府庫(kù)余貨財(cái)。京師之錢累巨萬,貫朽而不可校。太倉(cāng)之粟陳陳相因,充溢露積於外,至腐敗不可食?！?《平準(zhǔn)書》)宣帝時(shí)“政教明,法令行,邊境安,四夷親,單于款塞,天下殷富,百姓康樂”。明帝時(shí)史稱永平之世,“天下安平,人無徭役,歲比登稔,百姓殷富,粟斛三十,牛羊被野”(《明帝紀(jì)》)。

二、國(guó)家制度的缺陷與漢代盛世的衰落

漢代出現(xiàn)盛世不是歷史的偶然,國(guó)家制度建設(shè)起著重要作用。而漢帝國(guó)由盛轉(zhuǎn)衰的命運(yùn),又與制度建設(shè)方面的缺陷有著必然的聯(lián)系。漢代盛世衰落的制度根源,在于漢代國(guó)家制度本身與生俱來的、不可克服的結(jié)構(gòu)性弊端與缺陷,而這種弊端與缺陷所產(chǎn)生的各種矛盾和沖突則最終導(dǎo)致了漢政權(quán)的瓦解。

(一)皇權(quán)至上的君主專制制度是漢代盛世走向衰落的最根本的制度根源,是漢代國(guó)家制度建設(shè)中的最大弊端。首先,君主專制制度下的其他具體制度設(shè)立的出發(fā)點(diǎn)是保護(hù)專制皇權(quán)。例如君主專制制度下的法律制度在本質(zhì)上是皇權(quán)的派生物。漢武帝時(shí)創(chuàng)設(shè)的諸多法令,如阿黨法、左官律等就是為了打擊覬覦皇權(quán)的封國(guó)勢(shì)力。君主專制制度下的監(jiān)察制度,其首要任務(wù)不是糾彈官吏虐害百姓,而是監(jiān)督其是否忠于皇帝。正因如此,漢代吏治并沒有隨監(jiān)察制度的加強(qiáng)而日益清正廉明。再如,漢武帝時(shí)形成的中外朝制度,就是漢武帝強(qiáng)化皇權(quán)削弱相權(quán)的結(jié)果。中(內(nèi))朝官員權(quán)大秩低,既利于皇帝專權(quán)又能在一定程度上防止他們篡權(quán),滿足了君主專制的需要。

其次,君主專制制度下的皇權(quán)至高無上,無有效監(jiān)控?；实劭诤鞈?出言為法,言出法隨。任何限制皇帝權(quán)力、約束皇帝行為的做法,即使是正確的意見,只要不被皇帝認(rèn)可就會(huì)受到無情打壓,甚至橫遭懲罰。無有效監(jiān)控的皇權(quán)腐朽起來后果是極嚴(yán)重的。西漢元帝時(shí)關(guān)東水災(zāi),人或相食,元帝卻“日日撞亡秦之鐘,聽鄭、衛(wèi)之樂,馳騁干戈,縱恣于野”(《元帝紀(jì)中》)。漢成帝耗巨資營(yíng)造“霄游宮”、“飛行殿”和“云雷宮”以享樂。東漢桓帝、靈帝更加荒淫腐朽。后宮彩女?dāng)?shù)千人,衣食之資日費(fèi)數(shù)百金。為搜刮錢財(cái),他們公開賣官鬻爵,進(jìn)行權(quán)錢交易,貪污成了合法行為。也正是由于皇權(quán)至高無上,可以為所欲為,一些野心家總是覬覦這一位子,妄想登上此位后作威作福。這也正是七國(guó)之亂及一些諸侯王、權(quán)臣妄圖謀反篡位的制度根源所在。

再次,君主專制制度實(shí)行家天下的世襲繼承制,優(yōu)秀的治國(guó)人才不能成為國(guó)家決策者,不能根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展及時(shí)制定良好有效的制度政策以保證國(guó)家的長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定。君主專制下的君主素質(zhì)總體上呈下降趨勢(shì)。漢代后期,出現(xiàn)了大批幼君、昏君,他們守成已難,更何況開創(chuàng)盛世。西漢元帝時(shí),國(guó)勢(shì)已江河日下。成帝、哀帝、平帝,一代不如一代。東漢自和帝始,多為幼君即位,并且昏君迭出。由于幼君即位不能正常行使權(quán)力,作為專制制度伴生物的外戚、宦官、佞臣得勢(shì)專權(quán),皇權(quán)逐漸旁落。幼君、昏君與外戚、宦官、佞臣結(jié)合在一起,致使腐敗叢生,朝政混亂敗壞,社會(huì)矛盾激化。漢王朝不可避免地走向衰亡。

(二)漢統(tǒng)治者在制定制度政策時(shí)對(duì)社會(huì)上層特別是特權(quán)階層網(wǎng)開一面,沒有切實(shí)有效的監(jiān)管制度,不能徹底根除腐敗,形成了漢代國(guó)家制度建設(shè)的一大漏洞。

權(quán)貴們?cè)谥贫让媲跋碛械姆N種特權(quán)是漢代國(guó)家制度建設(shè)的最大漏洞,這種制度漏洞導(dǎo)致了監(jiān)管制度不能有效制止貪腐及司法本身的腐敗。漢代多次頒布關(guān)于權(quán)貴有罪“先請(qǐng)”(先請(qǐng)示皇帝裁斷)的詔令。根據(jù)這些詔令,公侯及嗣子和官員三百石以上者享受有罪“先請(qǐng)”的特權(quán)。經(jīng)過上請(qǐng),這些有罪的權(quán)貴一般都會(huì)得到減刑或免刑?！鞍俗h”在漢代雖還沒有法律上的明確規(guī)定,但在實(shí)際執(zhí)行中已出現(xiàn)了所謂議親、議貴、議賢等減免權(quán)貴犯罪刑罰的做法,致使有罪不罰或同罪異罰,為官、貴犯罪逃避懲罰網(wǎng)開一面。正如貢禹所說:“居官而置富者為雄杰,處奸而得利者為壯士……察其所以然者,皆以犯法得贖罪,求士不得真賢,相守崇財(cái)利,誅不行之所致也?！?《貢禹傳》)因此,漢代雖有《監(jiān)御史九條》、《刺史六條》等監(jiān)察法規(guī)對(duì)各種貪污受賄行為進(jìn)行懲治,但這些法規(guī)在皇親國(guó)戚、高官顯貴面前不過是一紙空文。法律制度失去了嚴(yán)肅性,上行下效,使得懲貪除弊的條文形同虛設(shè)。

制度建設(shè)的漏洞助長(zhǎng)了漢代中后期腐敗的蔓延,各級(jí)官吏行賄受賄、貪贓枉法之事屢見不鮮。如西漢“曲陽侯根……貪邪,臧累鉅萬,縱橫恣意”(《元后傳》)。東漢大司徒歐陽歙“在汝南臧罪千余萬”(《儒林傳上》)。更甚的是司法本身的腐敗。一些執(zhí)法官吏徇私枉法,陷害無辜。漢武帝時(shí)王溫舒執(zhí)法“多諂,善事有勢(shì)者;即無勢(shì),視之如奴……溫舒死,家累千金”(《酷吏傳》)。有些監(jiān)督吏治的刺史也濫用職權(quán)、非法行事,“或不循守條職,舉措各以其意,多與郡縣事,至開私門,聽讒佞,以求吏民過失”(《薛宣傳》)。

就腐敗本身反腐敗,盡管會(huì)收到一些效果,但不從制度上解決腐敗產(chǎn)生的根源,或制度建設(shè)上存在漏洞,吏治腐敗只會(huì)愈演愈烈,并最終引發(fā)嚴(yán)重社會(huì)問題。兩漢晚期,貪腐問題愈演愈烈,最終導(dǎo)致了吏治崩潰和政權(quán)瓦解。一個(gè)盛世的衰落,乃至社會(huì)的失控,其主要原因不在于制度對(duì)基層民眾失去控制,而是由于國(guó)家對(duì)政府官員等制度執(zhí)行人失去控制,或者是沒有完善的對(duì)制度執(zhí)行人的管理制度,制度執(zhí)行人濫施公權(quán)和腐敗,導(dǎo)致了社會(huì)矛盾激化。

(三)國(guó)家制度表面上是抑強(qiáng)扶弱而實(shí)質(zhì)上卻是助強(qiáng)凌弱,不能有效地調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富的分配,導(dǎo)致土地兼并嚴(yán)重,財(cái)富高度集中于少數(shù)人手中,貧弱者無以自存,是漢代國(guó)家制度建設(shè)中的最大缺陷。

漢政權(quán)雖采取了一些措施打擊豪強(qiáng),但因缺乏有效的制度保障,不能從根本上抑制土地兼并,財(cái)富逐漸集中到少數(shù)人手中,貧富分化嚴(yán)重。首先,國(guó)家制度不能有效控制官吏及豪強(qiáng)的兼并,致使他們?yōu)榉青l(xiāng)里。漢代法律雖對(duì)土地買賣有一定限制,漢武帝也規(guī)定刺史的職責(zé)之一是糾察“強(qiáng)宗豪右田宅逾制”,但同時(shí)又規(guī)定可按爵位等級(jí)占田,并允許土地買賣。土地買賣一經(jīng)合法,擁有爵位的地主就會(huì)憑借特權(quán)對(duì)土地巧取豪奪,大肆兼并。漢武帝時(shí)酷吏寧成“貰貸買陂田千余頃,假貧民,役使數(shù)千家”(《酷吏列傳》)。東漢外戚梁冀霸占了很多田園,“周旋封域,殆將千里”,其家財(cái)值錢三十多億(《梁冀傳》)。有些朝廷官吏也“舞文巧法,徇私為己,勉赴權(quán)利;考事則受賂,臨民則采漁,……一歲典職,田宅并兼”。東漢人荀悅曾說:“今豪民占田,或至數(shù)百千頃,富過王侯,是自專封也;買賣由己,是自專地也?！?《文帝紀(jì)下》)

其次,漢代國(guó)家制度不能有效地控制富商大賈的兼并。西漢政府雖規(guī)定“賈人有市籍者,及其家屬,皆無得籍名田,以便農(nóng)。敢犯令,沒入田僮”(《平準(zhǔn)書》),但這并沒能阻止商人的兼并。漢武帝后這一制度對(duì)富商大賈基本上失去了約束力,商人地主化的傾向十分明顯。東漢時(shí)許多商人通過經(jīng)商發(fā)財(cái)后,大肆兼并土地,既經(jīng)營(yíng)商業(yè),又占有大量土地和勞動(dòng)力。正如仲長(zhǎng)統(tǒng)所說:“豪人之室,連棟數(shù)百,膏田滿野,奴婢千群,徒附萬計(jì)。船車賈販,周于四方;廢居積貯,滿于都城。琦賂寶貨,巨室不能容;馬牛羊豕,山谷不能受”(《仲長(zhǎng)統(tǒng)傳》)。

再次,漢代田賦征收制度的缺陷使農(nóng)戶負(fù)擔(dān)不斷加重。漢代什五稅一或三十稅一的田租確實(shí)不高,但這對(duì)占有大量土地的地主更有利。農(nóng)民除交田稅外,還要交口賦、算賦,服徭役?？谫x、算賦要交納貨幣。在當(dāng)時(shí)商品經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的情況下,為了獲得這些貨幣,農(nóng)民往往要賤賣收獲物,無收獲物可賣時(shí)只能賣田宅、土地,最后賣兒鬻女。晁錯(cuò)曾說:“今農(nóng)夫五口之家,其服役者不下二人,其能耕者不過百畝,百畝之收不過百石,……當(dāng)具有者半價(jià)而賣,亡者取倍稱之息,于是有賣田宅鬻子孫以償債矣?！?《食貨志上》)農(nóng)民之所以半價(jià)賣掉收獲物或借高利貸,很大程度上是為了以貨幣完稅,是賦稅貨幣化的結(jié)果。這種超越了當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的賦稅制度是漢代農(nóng)民破產(chǎn)的深層原因,也是造成農(nóng)民貧苦的制度因素之一。

漢代國(guó)家制度建設(shè)中存在的這些缺陷致使國(guó)家不能有效地抑制豪強(qiáng)的兼并,地主豪強(qiáng)勢(shì)力迅速擴(kuò)大,社會(huì)財(cái)富逐漸集中到他們手中,普通民眾生活日益貧困,“富者田連仟伯,貧者亡立錐之地”(《食貨志上》)。豪強(qiáng)地主擁有數(shù)千萬財(cái)產(chǎn),過著窮奢極欲的生活,他們“妖童美妾,填乎綺室,倡謳伎樂,列乎深堂”(《仲長(zhǎng)統(tǒng)傳》)。失去土地?zé)o依無靠的農(nóng)民生活困苦,淪為奴婢或成流民。兩極分化導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會(huì)問題?！百F人之家,云行于涂,轂擊于道,攘公法,申私利,跨山澤,擅官市”(《刺權(quán)》)。失去家園流亡相聚的農(nóng)民,走投無路,只有聚眾反抗,發(fā)動(dòng)起義。

(四)沒有切實(shí)有效的社會(huì)保障制度和完善可靠的災(zāi)害救助制度,在頻發(fā)的自然災(zāi)害面前,普通百姓束手無策,坐以待斃。漢代自然災(zāi)害較多,水、旱、地震、疾疫等各種災(zāi)害頻繁,災(zāi)情嚴(yán)重。雖然漢統(tǒng)治者很重視災(zāi)害的救濟(jì)工作,采取了很多救災(zāi)措施,但由于統(tǒng)治階層侈靡無度,國(guó)家財(cái)力有限,漢政府總是不能有效地實(shí)施救災(zāi)。此外,漢代所施荒政也有其制度上的不足。

由于無完善可靠的救災(zāi)制度作保障,漢代在救災(zāi)過程中出現(xiàn)許多問題,其中最嚴(yán)重的是救災(zāi)中的腐敗和地方官吏對(duì)災(zāi)害隱匿不報(bào)。救災(zāi)中的腐敗主要是地方官吏與豪強(qiáng)勾結(jié),盜領(lǐng)賑災(zāi)物資,以及有些官吏不盡職責(zé),賑災(zāi)不實(shí)。兩漢后期,由于皇帝昏庸、吏治腐敗,這些問題更嚴(yán)重。由于漢政府根據(jù)“上計(jì)”考核的優(yōu)劣對(duì)官吏進(jìn)行陟降,有些地方官吏為了升遷,常隱匿災(zāi)害不報(bào)?！皟蓾h時(shí)有各種大小災(zāi)害達(dá)五百余次,而兩漢荒政的次數(shù)僅百余次”。漢代救災(zāi)的次數(shù)少、頻度低,與官吏的瞞報(bào)有很大關(guān)系。

政府救災(zāi)不力,又無切實(shí)有效的社會(huì)保障制度,給普通民眾帶來巨大災(zāi)難,并產(chǎn)生了嚴(yán)重社會(huì)問題。首先,災(zāi)荒引起人口減少,土地荒蕪,以農(nóng)為本的漢代社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷衰退,政府稅源枯竭,財(cái)政危機(jī)加劇。其次,流民的大量出現(xiàn)造成了社會(huì)動(dòng)蕩,社會(huì)狀況日漸惡化,社會(huì)危機(jī)不斷加重,最終釀成了漢末的黃巾起義。實(shí)際上,自然災(zāi)害不過是農(nóng)民起義的一個(gè)導(dǎo)火線,關(guān)鍵還是漢政府沒能建立起切實(shí)有效的社會(huì)救助制度。因此,通過立法規(guī)范社會(huì)救助制度,建立社會(huì)救助的長(zhǎng)效機(jī)制和切實(shí)有效的社會(huì)救助制度,對(duì)于充分發(fā)揮國(guó)家和政府的救助功能,化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,都具有重要作用。

(五)漢代的衰落除了國(guó)家制度本身存在弊端和缺陷外,還有一個(gè)重要原因就是雖然制定了一些良好制度,起初這些制度尚能被較好遵行,但一段時(shí)間后,后繼者不斷打破這些既定的良好制度。隨著變通和破壞既定制度行為的增多,社會(huì)繁盛的制度基礎(chǔ)逐漸削弱。當(dāng)盛世的制度基礎(chǔ)趨于瓦解以致不復(fù)存在時(shí),盛世便不可避免地走向衰落。

例如,刺史制度本是監(jiān)察地方吏治的一種較為有效的制度,建立之初發(fā)揮了良好作用。武帝后的昭宣時(shí)期,刺史仍能較好地監(jiān)察地方。但自元帝以后,漢政府賦予刺史更大的權(quán)力,本來只管監(jiān)察的刺史開始向地方行政長(zhǎng)官演變。東漢時(shí),刺史除了監(jiān)察地方官員的職權(quán)外,還獲得了統(tǒng)兵領(lǐng)郡等地方行政權(quán)力。隨著刺史地方行政權(quán)力的增大,其監(jiān)察職能逐步消失,演變成為郡守之上的地方最高一級(jí)行政長(zhǎng)官。漢靈帝時(shí)改刺史置州牧,刺史由監(jiān)察官最終質(zhì)變?yōu)榈胤叫姓賳T。由于州牧總攬一州軍政大權(quán),他們趁著漢末局勢(shì)混亂,割據(jù)稱雄,導(dǎo)致了漢中央集權(quán)制進(jìn)一步瓦解。

比如,以察舉制為主要內(nèi)容的人才選拔制度,選拔了大批優(yōu)秀人才,對(duì)漢代盛世的出現(xiàn)起了積極作用。隨著時(shí)間的推移,這種原本優(yōu)良的選舉用人制度逐漸遭到破壞,弊病叢生。首先,察舉制雖有一定的標(biāo)準(zhǔn)要求,但察舉之權(quán)掌握在達(dá)官貴戚之手,察舉不實(shí)、所舉非人的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。王符曾說:“群僚舉士者……名實(shí)不相副,求貢不相稱,富者乘其材力,貴者阻其勢(shì)要,以錢多為賢,以剛強(qiáng)為上?！逼浯?隨著豪強(qiáng)地主勢(shì)力的發(fā)展,世族地主登上政治舞臺(tái),門第成為選舉人才的主要依據(jù)。世家大族把持察舉,以門第高低判優(yōu)劣定取舍,一般士人滿腹經(jīng)綸也入仕無門,高門望族的子弟無德無才也能得到薦舉。再次,一些有薦舉權(quán)的高官為了樹結(jié)私恩,得到被薦舉人的日后報(bào)答,?！奥嗜∧晟倌軋?bào)恩者,耆宿大賢多見廢棄”(《樊宏傳》),形成了所謂“門生故吏”。總之,察舉制被完全破壞,已失去制度初設(shè)時(shí)的意義。

再如,漢武帝時(shí)實(shí)行鹽鐵官營(yíng)、均輸平準(zhǔn)制度在一定程度上增加了政府的財(cái)政收入,減輕了普通百姓的賦稅負(fù)擔(dān)。然而,這些制度在實(shí)施過程中也逐漸走形,成為貪官污吏謀私的手段。在實(shí)行鹽鐵官營(yíng)后,一些官員為謀取私利常偷工減料、以次充好。賢良文學(xué)批評(píng)說“縣官鼓鑄鐵器……民用鈍弊,割草不痛,是以農(nóng)夫作劇,得獲者少,百姓苦之矣”(《水旱》)。在均輸平準(zhǔn)政策實(shí)施過程中,一些官吏和商人勾結(jié),囤積居奇、賤收貴賣,被時(shí)人稱為“賣平”,《鹽鐵論·本議》說:“行奸賣平,農(nóng)民重苦,女工再稅,未見輸之均也……輕賈奸吏收賤以取貴,未見準(zhǔn)之平也”。

當(dāng)然,國(guó)家制度建設(shè)要“與時(shí)俱進(jìn)”,對(duì)過時(shí)的制度要及時(shí)更新。如果制度建設(shè)滯后,社會(huì)的穩(wěn)定與國(guó)家的發(fā)展就會(huì)受到很大制約。然而,不能因?yàn)橹贫纫镄戮透淖?、放棄原本?yōu)良的制度,或損害侵蝕原本合理的制度。從制度層面上講,優(yōu)良的制度不能付諸持久實(shí)際上也是制度建設(shè)的一個(gè)缺陷。漢代盛世衰落的根本原因在于漢代的統(tǒng)治歸根結(jié)底屬于人治,沒有真正可靠的制度保障。

三、漢代興衰與國(guó)家制度建設(shè)關(guān)系的啟示

漢代盛世的出現(xiàn)離不開統(tǒng)治者吸取前朝滅亡教訓(xùn),調(diào)整統(tǒng)治政策,減輕人民負(fù)擔(dān);也離不開重視人才,任人唯賢,反腐倡廉,整頓吏治等。漢代盛世的出現(xiàn)同樣離不開國(guó)家制度建設(shè),良好的制度是漢代盛世的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。統(tǒng)治者的勵(lì)精圖治是漢代盛世形成的一個(gè)重要條件,但國(guó)家一系列完善的政治、經(jīng)濟(jì)制度的制定、執(zhí)行起著同樣重要的作用。只有健全國(guó)家制度,才能做到政策穩(wěn)定、賞罰分明,整個(gè)社會(huì)才能有章可循。帝王的開明和官員的清廉只能保證社會(huì)一時(shí)的安定繁榮,不可能使盛世長(zhǎng)久不衰。相對(duì)于統(tǒng)治者的圣明而言,制度更重要、更根本,更具穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性,社會(huì)的正常發(fā)展最終還是要靠良好的制度來保障。國(guó)家的興旺和民族的發(fā)展不能只是寄托在統(tǒng)治者的圣明上,而是要靠建立良好的、行之有效的制度,否則就會(huì)出現(xiàn)人存政存、人去政息的局面。

漢代盛世的衰落雖與統(tǒng)治者荒淫腐朽、吏治腐敗、外戚宦官擅權(quán)、豪強(qiáng)兼并有關(guān),但與它在國(guó)家制度建設(shè)中存在的種種弊端和缺陷關(guān)系更大。國(guó)家制度的一個(gè)重要作用應(yīng)是約束社會(huì)上層,制約強(qiáng)者,不讓他們?yōu)樗麨?國(guó)家制度更重要的作用應(yīng)是保護(hù)社會(huì)下層,保障弱者,使他們能夠安定生活,至少能夠生存下去。然而,漢代的一些制度卻是保護(hù)強(qiáng)者,剝奪弱者,以至于特權(quán)階層過著窮奢極欲、錦衣玉食生活的時(shí)候,廣大的普通民眾卻是“兆民呼嗟于昊天,貧窮轉(zhuǎn)死于溝壑”(《仲長(zhǎng)統(tǒng)傳》)。實(shí)際上,國(guó)家制度從來都不缺少對(duì)社會(huì)上層的保護(hù),而對(duì)社會(huì)下層的保護(hù)卻相當(dāng)漠視,對(duì)他們是監(jiān)管多保障少。然而,更需要保護(hù)的卻是社會(huì)的下層。致命的動(dòng)亂雖常來自社會(huì)下層,根源卻是在社會(huì)上層。不能有效制止社會(huì)上層的腐敗,只是加強(qiáng)對(duì)社會(huì)下層的監(jiān)管和約束,不過是本末倒置,不能從根本上解決問題。就漢代而言,雖然它的政權(quán)很強(qiáng)大,它對(duì)基層社會(huì)的管理制度也很嚴(yán)密,但它最終還是在農(nóng)民起義的打擊下瓦解了。因此,國(guó)家制度建設(shè)的根本是必須保障社會(huì)下層百姓的生存,而不是保障社會(huì)上層的特權(quán)。只有做到讓絕大多數(shù)的普通民眾能夠安居樂業(yè),社會(huì)才能安定,才會(huì)穩(wěn)定有序發(fā)展,才會(huì)出現(xiàn)盛世。

傳統(tǒng)學(xué)界對(duì)漢代盛世興衰的研究,人們的注意力多集中于帝王的素質(zhì)、官吏的清廉,認(rèn)為它是盛世的基石,國(guó)家制度被視為當(dāng)然的存在。為政在人不在制是人們一種思維的定勢(shì),人們總是把希望寄托在圣君賢相及吏治清明上,對(duì)相關(guān)的事件、過程及其問題很少?gòu)闹贫葘用嫔先テ饰?。然?帝王的素質(zhì)、官吏的清廉等個(gè)人因素,只有在合理有效的制度下才能發(fā)揮出相應(yīng)的作用。執(zhí)政者的權(quán)力是制度賦予的,沒有制度的保障,任何一個(gè)人都是渺小的。即使是擁有至高無上權(quán)力的帝王也是制度的產(chǎn)物,沒有君主制的存在就不會(huì)有帝王,帝王的權(quán)力也就無從談起。離開了制度的后盾,高高在上的帝王就會(huì)變成一位普通百姓。再者,以往學(xué)者對(duì)漢代國(guó)家制度的研究多是注重其產(chǎn)生、發(fā)展和演變的過程,很少把國(guó)家制度與盛世興衰聯(lián)系起來研究。而制度就像是一只無形的手,操控著社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn),影響著社會(huì)的興衰。

王朝的興衰是統(tǒng)治者、各政治集團(tuán)、各社會(huì)階層之間在當(dāng)時(shí)國(guó)家制度約束下互動(dòng)的產(chǎn)物,制度作用的影響力要“遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出于任何‘明君’、‘暴君’的個(gè)人作用之上”。良好的制度建設(shè)對(duì)于激發(fā)人的積極性、創(chuàng)造性,最大程度地發(fā)揮人才的作用,對(duì)于國(guó)家和社會(huì)的穩(wěn)定、發(fā)展與繁榮,盛世的出現(xiàn)與維持,起著不可替代的作用。正如鄧小平所反復(fù)強(qiáng)調(diào)的,“最重要的是一個(gè)制度問題”,“制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵妗?。?dāng)然,任何一項(xiàng)制度的實(shí)施都離不開人,再好的制度也需要人去實(shí)施才能發(fā)揮作用。因此,國(guó)家制度建設(shè)的關(guān)鍵和重中之重應(yīng)該是建立和完善對(duì)執(zhí)政者、執(zhí)法者管理的有效制度,以保證其他各項(xiàng)良好制度的有效實(shí)施。

[注釋 ]

②高敏:《秦漢史探討》,鄭州:中州古籍出版社,1998年版,194頁(yè)。

③翦伯贊:《中國(guó)史綱要 (增訂本)》(上),北京:北京大學(xué)出版社,2006年版,第 92頁(yè)。

④(清)王鳴盛:《十七史商榷》(上)卷十五《漢書九》“郡國(guó)兵權(quán)”條,上海:商務(wù)印書館,1937年版,第 124頁(yè)。

⑤李玉福:《秦漢制度史論》,濟(jì)南:山東大學(xué)出版社,2002年版,第 342頁(yè)。

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A

1003-8353(2010)02-0121-07

杜慶余,男,山東社會(huì)科學(xué)院歷史研究所助理研究員。

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