關(guān)于現(xiàn)行文件中心開(kāi)放實(shí)踐中的若干問(wèn)題研究

□ 徐品堅(jiān) 張 娟

繼深圳市檔案局在2000年為拓展業(yè)務(wù)需要試辦全國(guó)首家文件資料服務(wù)中心后，各種形式的現(xiàn)行文件利用服務(wù)機(jī)構(gòu)猶如雨后春筍般地涌現(xiàn)。一時(shí)間，全國(guó)檔案系統(tǒng)的現(xiàn)行文件中心熱不斷升溫，在媒體的推波助瀾下，我們所看到的是一片令人欣慰的繁華景象。

所謂的現(xiàn)行文件中心，也叫現(xiàn)行文件利用服務(wù)中心，是公共檔案館在收集、集中政府機(jī)構(gòu)現(xiàn)行文件的基礎(chǔ)上，以政務(wù)信息公開(kāi)為基本任務(wù)，為方便社會(huì)各界，特別是普通公民查詢、了解政府在社會(huì)事務(wù)管理方面的現(xiàn)行政策法規(guī)而設(shè)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)。

在政府信息公開(kāi)的牽引下，現(xiàn)行文件公開(kāi)利用顯然是時(shí)代發(fā)展的必然，也就自然成為了實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息公開(kāi)的重要手段和重要途徑之一。當(dāng)下，我國(guó)政府正著力推行政務(wù)信息公開(kāi)，因此，現(xiàn)行文件中心的建立問(wèn)題成了檔案界的熱門(mén)話題。但是作為一種全新的文件服務(wù)方式，現(xiàn)行文件的開(kāi)放利用服務(wù)在我國(guó)還剛剛起步，在實(shí)踐操作與具體運(yùn)行過(guò)程中還存在著許多制約其發(fā)展的因素，其保障體系還有待進(jìn)一步健全與完善。通過(guò)對(duì)現(xiàn)行文件中心“實(shí)踐熱，效果冷”的原因和對(duì)策的分析與探討，可以適時(shí)地改變或匡正檔案基本理論問(wèn)題和現(xiàn)行文件開(kāi)放工作的實(shí)踐問(wèn)題。

一、現(xiàn)行文件中心建立的必要性問(wèn)題

（一）現(xiàn)實(shí)需要

⒈檔案開(kāi)放時(shí)間的滯后性

依據(jù)《中華人民共和國(guó)檔案法》第19條規(guī)定，“國(guó)家和各級(jí)地方檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿30年向社會(huì)開(kāi)放，經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等各類檔案向社會(huì)開(kāi)放的期限可以少于30年”，從上面的政策規(guī)定中可以看出，“保管滿30年”是原則，而“開(kāi)放”是例外，由此僅僅滿足了檔案利用者的歷史查考利用需求，而其現(xiàn)行工作查考價(jià)值的發(fā)揮則不在該法涉及范圍內(nèi)。但是，在信息技術(shù)飛速發(fā)展的今天，“現(xiàn)實(shí)的工作查考”需求恰恰是當(dāng)前利用人數(shù)最多、利用范圍最廣且最為迫切的需求。從文件歸檔到開(kāi)放的漫長(zhǎng)30年往往會(huì)錯(cuò)過(guò)它的最佳利用時(shí)間。當(dāng)然，檔案也有提前開(kāi)放的“例外”，但在實(shí)際工作中，滿30年開(kāi)放的尚且無(wú)法做到及時(shí)鑒定，準(zhǔn)時(shí)開(kāi)放，“提前開(kāi)放”的落實(shí)又從何談起呢？為逃避責(zé)任，選擇“保密”是檔案工作傳統(tǒng)的傾向。現(xiàn)行文件開(kāi)放服務(wù)的提出與實(shí)踐則在一定程度上滿足了這一迫切需求，在一定程度上彌補(bǔ)了檔案利用實(shí)踐的某些缺陷。

⒉檔案開(kāi)放范圍的狹窄性

美國(guó)著名檔案學(xué)家謝倫伯格提出了“文件雙重價(jià)值”理論，檔案價(jià)值擴(kuò)展規(guī)律也告訴我們：檔案具有對(duì)機(jī)關(guān)和對(duì)社會(huì)的雙重價(jià)值，且其作用規(guī)律具有過(guò)渡性。一份檔案在形成后，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，其主要的利用者是檔案的形成機(jī)關(guān)，呈現(xiàn)的也就是檔案所具有的第一價(jià)值；而從檔案價(jià)值所具有的過(guò)渡性角度來(lái)看，檔案第二價(jià)值的實(shí)現(xiàn)是在檔案管理階段，是在檔案管理部門(mén)提供給整個(gè)社會(huì)利用的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)的。就我國(guó)檔案工作實(shí)踐而言，地縣級(jí)以下機(jī)關(guān)檔案在本單位保管10年后接收進(jìn)館，省級(jí)以上機(jī)關(guān)檔案在本單位保存20年后進(jìn)館。換言之，地縣級(jí)以下機(jī)關(guān)檔案至少要等10年，而省級(jí)和省級(jí)以上機(jī)關(guān)檔案則至少要等20年才能發(fā)揮其對(duì)社會(huì)的價(jià)值——即非現(xiàn)行文件的第二價(jià)值。

那么，現(xiàn)行文件到底是否擁有第二價(jià)值呢，長(zhǎng)期以來(lái)檔案界似乎并未作出肯定的回答。通常我們都認(rèn)為，文件形成后的首要任務(wù)是推動(dòng)社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)的開(kāi)展，成為活動(dòng)開(kāi)展的依據(jù)、憑證，實(shí)現(xiàn)其形成時(shí)被賦予的使命，即第一價(jià)值。但現(xiàn)行文件真的只擁有第一價(jià)值嗎？應(yīng)該講，絕大多數(shù)的現(xiàn)行文件確實(shí)只擁有第一價(jià)值，這些文件形成后首先只能用于其形成活動(dòng)的開(kāi)展。但也有部分文件在形成之初，除第一價(jià)值外，還能呈現(xiàn)出第二價(jià)值，許多政務(wù)公開(kāi)文件便是其中之一，再如一些法規(guī)性公文。而現(xiàn)行文件利用服務(wù)中心收集、接收的文件，重點(diǎn)就是這些政務(wù)公開(kāi)文件。一直以來(lái)現(xiàn)行文件第二價(jià)值之所以不被重視僅僅是因?yàn)檎J(rèn)識(shí)上的偏差而已。由于民主與法制的局限，人的認(rèn)識(shí)在一定程度上受到影響，現(xiàn)行文件的第二價(jià)值無(wú)法明顯體現(xiàn)，但這并不意味著不存在。在推行政務(wù)信息公開(kāi)過(guò)程中，現(xiàn)行文件中心的建立充分反映了這一事實(shí)。

因此，這就必然造成，在檔案室集中管理階段，檔案的價(jià)值不能得以充分的發(fā)揮，而等到檔案的第一價(jià)值轉(zhuǎn)化為第二價(jià)值后，有利用機(jī)關(guān)檔案權(quán)利的利用者卻不一定還有利用該份機(jī)關(guān)檔案的需求了。

（二）理論依據(jù)

建立現(xiàn)行文件中心是實(shí)踐文件生命周期理論的需要。

首先，文件運(yùn)動(dòng)周期理論，十分清楚地說(shuō)明，檔案的本質(zhì)是文件，文件、檔案只是文件整個(gè)生命運(yùn)動(dòng)過(guò)程中的同一物質(zhì)在不同階段的不同表現(xiàn)形式，管理檔案實(shí)質(zhì)是管理文件，利用檔案實(shí)質(zhì)是利用文件?，F(xiàn)行文件的開(kāi)放利用，實(shí)際上是對(duì)檔案利用的延伸和前移。

其次，建立現(xiàn)行文件中心是對(duì)文件生命周期理論的現(xiàn)實(shí)詮釋，是其核心精髓的體現(xiàn)。著名檔案學(xué)者黃霄羽認(rèn)為，檔案部門(mén)組織開(kāi)展現(xiàn)行文件的利用應(yīng)當(dāng)說(shuō)具有充分的理論基礎(chǔ)①。因?yàn)槲募芷诶碚摰暮诵乃枷胧侨婵刂评砟?。這種控制不僅要求檔案部門(mén)要確?，F(xiàn)行文件符合進(jìn)館檔案的質(zhì)量要求，而且要考慮現(xiàn)行文件的提供利用，使它們及早發(fā)揮作用。甚至從某種意義上說(shuō)，有效的利用比有效的保管更為重要，因?yàn)槔貌攀潜９艿淖罱K目的。檔案館打破文件管理和檔案管理的界限,參與現(xiàn)行文件的開(kāi)放和利用，符合文件生命周期理論關(guān)于文件-檔案全過(guò)程管理的科學(xué)理念,是文件生命周期理論中全過(guò)程管理思想的具體體現(xiàn)②。

(三)法律依據(jù)

2007年《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的頒布無(wú)疑為現(xiàn)行文件中心的合法地位提供了最強(qiáng)勁的保證?！稐l例》第十六條指出，“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在國(guó)家檔案館、公共圖書(shū)館設(shè)置政府信息查閱場(chǎng)所，并配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利?！惫P者認(rèn)為，檔案管理部門(mén)憑借其管理的優(yōu)勢(shì)，自然可以成為政務(wù)信息公開(kāi)的重要依托，成為法定的“政府信息查閱場(chǎng)所”。現(xiàn)行文件服務(wù)中心等相應(yīng)機(jī)構(gòu)開(kāi)展現(xiàn)行文件開(kāi)放利用服務(wù)是符合《條例》規(guī)定的③。

二、現(xiàn)行文件中心開(kāi)放實(shí)踐中涉及的基本理論問(wèn)題

（一）現(xiàn)行文件中心機(jī)構(gòu)定位

為準(zhǔn)確剖析現(xiàn)行文件中心的機(jī)構(gòu)定位問(wèn)題，我們首先陳述文件中心的職能，文件中心是在檔案行政管理機(jī)關(guān)管理之下的，對(duì)各個(gè)不同行政機(jī)構(gòu)的半現(xiàn)行文件進(jìn)行經(jīng)濟(jì)地保管和提供利用，并在這些文件被銷毀或移交到檔案館之前進(jìn)行系統(tǒng)處置的保管機(jī)構(gòu)。也就是說(shuō)，文件中心一方面不斷接收各個(gè)文件形成機(jī)關(guān)新形成的所謂“半現(xiàn)行”文件；另一方面又不斷向檔案館移交“非現(xiàn)行”文件。所以文件中心是隸屬檔案行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的、獨(dú)立于文件形成機(jī)關(guān)和檔案館的，又處于文件形成機(jī)關(guān)與檔案館之間的一種過(guò)渡性機(jī)構(gòu)④。

“現(xiàn)行文件中心”與“文件中心”的差異主要表現(xiàn)在：一是“文件中心”全面收藏文件形成機(jī)構(gòu)保管一年以上的半現(xiàn)行文件，“現(xiàn)行文件中心”則基本只收藏這些機(jī)關(guān)可以對(duì)外公開(kāi)的現(xiàn)行文件；二是“文件中心”原則上只收存現(xiàn)行期已經(jīng)結(jié)束、但是第一價(jià)值仍然占據(jù)主導(dǎo)地位的文件，“現(xiàn)行文件中心”則收藏可以發(fā)揮第二價(jià)值的文件；三是“文件中心”有向檔案館移交文件的任務(wù)，所以鑒定文件價(jià)值是其主要工作之一，“現(xiàn)行文件中心”則沒(méi)有移交任務(wù)(文件移交進(jìn)檔案館的任務(wù)仍然由機(jī)關(guān)檔案室承擔(dān)，并不改變?cè)形募D(zhuǎn)移途徑)，其對(duì)文件的保管更具臨時(shí)性，因而也沒(méi)有鑒定文件價(jià)值的任務(wù)⑤。

筆者認(rèn)為，現(xiàn)行文件利用服務(wù)中心應(yīng)該是為打造透明政府而設(shè)立的供社會(huì)各界和人民群眾閱覽“紅頭文件”的窗口，在收集、集中各級(jí)政府及政府部門(mén)形成的具有公開(kāi)性、公益性、政策性、法規(guī)性的非涉密性現(xiàn)行文件的基礎(chǔ)上，免費(fèi)為社會(huì)公眾提供咨詢和查詢服務(wù)的信息機(jī)構(gòu)。

（二）現(xiàn)行文件中心職能定位

現(xiàn)行文件中心作為一個(gè)信息服務(wù)機(jī)構(gòu)，它的基本職能同大多數(shù)信息服務(wù)機(jī)構(gòu)如檔案館、圖書(shū)館等的一般職能相似，那就是為社會(huì)公眾提供信息服務(wù)。但是現(xiàn)行文件中心又不同于傳統(tǒng)檔案館、圖書(shū)館等信息服務(wù)機(jī)構(gòu)，它是以為社會(huì)提供政務(wù)信息服務(wù)為己任的，提供信息的范圍為當(dāng)前政府管理機(jī)構(gòu)管理方面的信息，如政策、法規(guī)等。

它的工作職能從目前看主要有兩方面：一是收集、整理與公眾有密切關(guān)系，非涉密性的公開(kāi)性、公益性、法規(guī)性、政策性的現(xiàn)行文件或現(xiàn)行文件信息；二是對(duì)現(xiàn)行文件分類匯總，一方面在館內(nèi)上架，另一方面利用檔案信息網(wǎng)站或政府網(wǎng)站進(jìn)行發(fā)布，并對(duì)用戶的利用效果進(jìn)行調(diào)查和研究⑥。

（三）現(xiàn)行文件中心的歸屬問(wèn)題

⒈歸屬綜合檔案館

關(guān)于現(xiàn)行文件中心應(yīng)歸屬綜合檔案館的說(shuō)法目前仍比較權(quán)威，為大多數(shù)公眾所接受⑦。

從實(shí)踐層面來(lái)看，檔案館有足夠的條件開(kāi)展文件開(kāi)放利用服務(wù)。其主要優(yōu)勢(shì)在于：第一，檔案館是文件運(yùn)動(dòng)的終點(diǎn)，由檔案館管理現(xiàn)行文件，有利于簡(jiǎn)化文件傳遞手續(xù)，便于文件的最終處置；第二，檔案館與各文件形成單位有著密切的關(guān)系，在齊全、完整地收集有關(guān)職能部門(mén)的現(xiàn)行文件方面有一定的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)，還可以對(duì)各單位文件報(bào)送工作進(jìn)行有效指導(dǎo)，便于建立收集網(wǎng)絡(luò)；第三，檔案館具有保管現(xiàn)行文件的良好環(huán)境和物質(zhì)條件，擁有完備的管理設(shè)施和對(duì)外服務(wù)體系；第四，檔案館有一批精通業(yè)務(wù)的專業(yè)管理人員，能夠勝任服務(wù)工作所賦予的各項(xiàng)任務(wù)?？傊鳛檎畔①Y源管理的主要部門(mén)，檔案館有能力做好現(xiàn)行文件開(kāi)放利用工作，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)。

然而由檔案館承擔(dān)現(xiàn)行文件服務(wù)，同樣存在若干弊端⑧。一方面由于長(zhǎng)期以來(lái)檔案館處于封閉和半封閉狀況，在百姓的心目中，檔案館是一個(gè)帶有神秘色彩的地方，一般人不能隨意進(jìn)入，雖然近些年來(lái)我們利用新聞媒體向社會(huì)進(jìn)行廣泛的宣傳，但老百姓的傳統(tǒng)觀點(diǎn)一時(shí)還很難改變，有的即便想查文件也是找人代查的多，這對(duì)于現(xiàn)行文件中心工作的開(kāi)展非常不利。另一方面百姓查閱文件的目的是為了解決一些關(guān)系到自己切身利益的問(wèn)題，這樣的文件政策性很強(qiáng)，而檔案工作人員對(duì)這方面的業(yè)務(wù)不熟，很難作出正確的解釋。但是如果從這一角度考慮，各單位檔案室以及各單位可能設(shè)立的網(wǎng)站可以承擔(dān)這一任務(wù)。這樣做的優(yōu)點(diǎn)是可以準(zhǔn)確掌握文件機(jī)密程度及能否對(duì)外開(kāi)放。但缺點(diǎn)也非常明顯：提供的現(xiàn)行文件從總體而言必然比較零碎、不夠系統(tǒng)，也不便于社會(huì)公眾查詢。

2.歸屬政府機(jī)關(guān)

作為現(xiàn)行文件的形成機(jī)關(guān)，政府機(jī)構(gòu)承辦現(xiàn)行文件利用服務(wù)無(wú)可厚非，并且利用這種關(guān)系，其工作會(huì)受到高度重視和強(qiáng)力支持，從而進(jìn)展順利且卓有成效。但是，一直以來(lái)采用這種歸屬方式的機(jī)構(gòu)少之又少，主要有以下幾個(gè)方面的原因：一是因?yàn)檎块T(mén)開(kāi)展現(xiàn)行文件利用服務(wù)存在一些矛盾，提供現(xiàn)行文件利用服務(wù)并非政府部門(mén)的主業(yè)，這種日常事務(wù)性工作容易削弱政府部門(mén)作為國(guó)家權(quán)力行使機(jī)關(guān)的功能，干擾其正常的工作秩序。二是因?yàn)檎块T(mén)越發(fā)注重效率和效益，適當(dāng)?shù)貙⒁恍┞毮芊至鞒鋈ビ删哂袃?yōu)勢(shì)的其他機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)已經(jīng)成為社會(huì)的潮流。檔案館在開(kāi)展現(xiàn)行文件利用服務(wù)上具有明顯的優(yōu)勢(shì)，成熟的檔案利用服務(wù)經(jīng)驗(yàn)以及現(xiàn)成的專業(yè)人員可以使檔案館有效地開(kāi)展這項(xiàng)工作。在現(xiàn)行文件利用服務(wù)中，政府部門(mén)與檔案館實(shí)際上是一種代理與委托的關(guān)系。三是一直以來(lái)政府大院對(duì)普通公眾來(lái)說(shuō)都是一個(gè)神圣而莊嚴(yán)的禁地，傳統(tǒng)守舊的思想讓大多數(shù)利用者望而卻步。所以，從投入成本與效益來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行文件利用服務(wù)由政府機(jī)構(gòu)主辦還需掃清許多障礙。

3.歸屬圖書(shū)館等其他信息機(jī)構(gòu)

據(jù)悉，國(guó)務(wù)院早已出版了可以在郵局訂閱的政府文件公報(bào)，稅務(wù)部門(mén)也出版了稅務(wù)公報(bào)，如此看來(lái)，現(xiàn)行文件利用服務(wù)工作放在圖書(shū)館可能更好些，因?yàn)槿魏我粋€(gè)圖書(shū)館的閱覽條件都要比同級(jí)檔案館好得多，并且閱讀氛圍也要比檔案館寬松得多。在此等條件下，現(xiàn)行文件利用服務(wù)中心歸屬圖書(shū)館部門(mén)不失為一個(gè)好的策略⑨。但是從另一方面來(lái)說(shuō)，圖書(shū)部門(mén)以其開(kāi)放性營(yíng)造了良好的閱讀氛圍，卻在原始性與權(quán)威性上略輸檔案館一籌。

對(duì)于這一問(wèn)題，我們應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況來(lái)合理劃分其歸屬問(wèn)題。現(xiàn)行文件中心首先是一個(gè)信息服務(wù)機(jī)構(gòu)，它創(chuàng)立的目的是為社會(huì)公眾及時(shí)提供政府機(jī)構(gòu)的現(xiàn)行文件信息，是社會(huì)信息化發(fā)展的產(chǎn)物，是與當(dāng)前我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展相適應(yīng)的，其歸屬問(wèn)題從提供信息服務(wù)的角度來(lái)看，可以是多維的。筆者認(rèn)為，最恰當(dāng)?shù)脑O(shè)置應(yīng)該是采取“大從屬、小獨(dú)立”的方式，即各級(jí)現(xiàn)行文件中心應(yīng)歸屬各級(jí)綜合檔案館統(tǒng)一管理，對(duì)外兩塊牌子，對(duì)內(nèi)作為一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，工作保持相對(duì)的獨(dú)立性。目前維持這樣的做法至少有兩點(diǎn)好處：一是借勢(shì)，這主要是以國(guó)家綜合檔案館的職能和名義來(lái)組建現(xiàn)行文件中心，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)容易統(tǒng)一，由此開(kāi)辦起來(lái)社會(huì)各界容易接受。檔案部門(mén)便可借勢(shì)把現(xiàn)行文件服務(wù)中心迅速建立起來(lái)。二是取經(jīng)，保持現(xiàn)行文件服務(wù)中心的相對(duì)獨(dú)立性，便于不斷摸索和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，有利于其今后的發(fā)展和壯大。同時(shí)工作中應(yīng)以檔案館為主，以機(jī)關(guān)檔案室為輔，以檔案館工作人員為正式工作人員，同時(shí)吸收各職能部門(mén)檔案人員為業(yè)余或兼職工作人員，聯(lián)合各檔案室，形成一種良好的合作體系。

三、現(xiàn)行文件中心開(kāi)放實(shí)踐中涉及的實(shí)際問(wèn)題與原因分析

現(xiàn)行文件中心是我國(guó)現(xiàn)階段各級(jí)檔案部門(mén)服務(wù)工作的一項(xiàng)創(chuàng)舉，它適應(yīng)檔案部門(mén)機(jī)制創(chuàng)新的需要。但無(wú)論是對(duì)信息服務(wù)部門(mén)還是對(duì)社會(huì)公眾來(lái)講，現(xiàn)行文件利用服務(wù)中心都是一個(gè)新生的事物，在理論與實(shí)踐“熱”的背后，其實(shí)際的效果到底如何呢？以某省市檔案局統(tǒng)計(jì)數(shù)字為例，自2005年6月成立現(xiàn)行文件中心以來(lái)，現(xiàn)行文件查閱僅有96人次，而傳統(tǒng)檔案查閱為688人次?，F(xiàn)行文件查詢率僅占總查詢率的13.9%⑩。現(xiàn)行文件一般都具有政策性、法規(guī)性、公益性，是關(guān)系人民群眾切身利益的文件，適用的人群廣泛，需求量應(yīng)比傳統(tǒng)檔案高。但從以上數(shù)據(jù)看出，我們的現(xiàn)行文件中心遠(yuǎn)沒(méi)達(dá)到預(yù)期的功能，其能量沒(méi)有得到完全發(fā)揮。

（一）現(xiàn)行文件開(kāi)放實(shí)踐中存在的實(shí)際問(wèn)題

⒈現(xiàn)行文件中心運(yùn)行協(xié)調(diào)困難，文件收集難度大

雖然《條例》明確規(guī)定了政府信息公開(kāi)乃行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)，但一直以來(lái)，行政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)此并沒(méi)有一個(gè)很好的定位，對(duì)自己應(yīng)盡的義務(wù)認(rèn)識(shí)不足。目前在現(xiàn)行文件公開(kāi)的過(guò)程中存在著這樣一種奇怪的現(xiàn)象，即過(guò)分強(qiáng)調(diào)檔案館在現(xiàn)行文件公開(kāi)中的職能和作用。有些行政機(jī)關(guān)認(rèn)為他們只需要被動(dòng)地配合檔案館的現(xiàn)行文件開(kāi)放工作即可，甚至有些人認(rèn)為現(xiàn)行文件中心的信息公開(kāi)給他們的日常工作增添了負(fù)擔(dān)。一些政府機(jī)關(guān)人員在思想意識(shí)深處依然沒(méi)有擺脫傳統(tǒng)的政府管理理念，仍受權(quán)力本位、官大于民傳統(tǒng)觀念的影響，在政府信息公開(kāi)中并不積極。表現(xiàn)在實(shí)際行動(dòng)上，一些行政機(jī)關(guān)順?biāo)浦鄣匕熏F(xiàn)行文件公開(kāi)的責(zé)任推給檔案機(jī)構(gòu)，在執(zhí)行中更存在著諸多問(wèn)題：

一是偏重保密，造成公開(kāi)文件針對(duì)性的不足?，F(xiàn)行文件公開(kāi)的初衷既是維護(hù)公眾的合法權(quán)益，所公開(kāi)的信息自然是與人民大眾有密切關(guān)系的。而在實(shí)際操作中，從政府部門(mén)收集的文件與公眾的期望值有較大差距。雖然有法規(guī)條文對(duì)信息公開(kāi)的內(nèi)容范圍有規(guī)定，但各機(jī)關(guān)進(jìn)檔案館開(kāi)放的主體部分并非涉及其日常工作的經(jīng)濟(jì)、科技、文化等業(yè)務(wù)文件，而較多的是與其他機(jī)關(guān)類同的計(jì)劃、總結(jié)、規(guī)章等文書(shū)材料，即公開(kāi)的具體內(nèi)容實(shí)質(zhì)上由政府部門(mén)自行決定。

二是公開(kāi)信息不及時(shí)，造成開(kāi)放與利用的矛盾，一些應(yīng)及時(shí)公開(kāi)的事項(xiàng)得不到公開(kāi)，待到不得已公開(kāi)之時(shí)，意義已經(jīng)不大。

⒉現(xiàn)行文件中心角色偏差，服務(wù)效果不高

檔案館積極參與政府信息公開(kāi)，設(shè)立了政府信息公開(kāi)查詢窗口，由其建立的現(xiàn)行文件服務(wù)中心更是得到了各界的廣泛好評(píng)。由此，有文章提出應(yīng)確立檔案部門(mén)在政府信息公開(kāi)中的主體地位。但這并不意味著檔案部門(mén)就是現(xiàn)行文件公開(kāi)的執(zhí)行主體11。檔案部門(mén)在開(kāi)展現(xiàn)行文件開(kāi)放過(guò)程中要明確權(quán)責(zé)，更要從自身實(shí)際情況出發(fā)，對(duì)現(xiàn)行文件開(kāi)放利用服務(wù)的效益進(jìn)行分析評(píng)估，量力而行。不少檔案部門(mén)在建立現(xiàn)行文件開(kāi)放利用中心之前缺乏調(diào)查研究和全面論證。有些地方的檔案館急于借政務(wù)公開(kāi)的東風(fēng)提升自己的地位，搞政績(jī)工程、形象工程，不考慮自己實(shí)際情況就效仿其他地方的檔案館建立現(xiàn)行文件中心，結(jié)果形成了“熱開(kāi)展，冷效果”的局面。

⒊現(xiàn)行文件中心權(quán)威性不足，影響力不夠

這一問(wèn)題與現(xiàn)行文件中心的宣傳力度有很大關(guān)系。群眾不清楚有現(xiàn)行文件中心，不清楚其功能、地點(diǎn)、查詢方式，當(dāng)然就沒(méi)有有效利用之說(shuō)。另外，現(xiàn)行文件中心所保存的文件相對(duì)比較單一，不能滿足社會(huì)各界的利用需求。甚至因制度與管理的問(wèn)題，部分文件不原始、不可靠，權(quán)威性難以保證，查閱服務(wù)難以為繼。

（二）涉及問(wèn)題原因分析

⒈現(xiàn)行法律法規(guī)依據(jù)不完善

如前所述，《條例》是現(xiàn)行文件公開(kāi)的法律保障。但即使這部條例已承認(rèn)現(xiàn)行文件中心的合法地位，但其法律效力畢竟有限，因《保密法》、《檔案法》都屬于上位法，而《條例》是行政法規(guī)，屬于下位法12。一般來(lái)說(shuō)下位法要服從上位法，意即《條例》不能與法相抵觸，所以只有上升到法律、法規(guī)層面，抹平若干法律之間的差異，才能將開(kāi)放利用工作推向更高層級(jí)。另外，《條例》針對(duì)政務(wù)信息公開(kāi)的規(guī)定大多概念過(guò)于原則，內(nèi)容不夠全面，要求也不夠明確具體，不方便操作，同時(shí)由于它更多地建立在政府行政職能基礎(chǔ)上，而非建立在訴求獲得的基礎(chǔ)上，政府信息公開(kāi)的數(shù)量和質(zhì)量則有很大的隨意性，因?yàn)榱⒎ㄊ冀K趕不上執(zhí)法的千變?nèi)f化。至于現(xiàn)行文件中心的專門(mén)法律法規(guī)就更是處于空白狀態(tài)，現(xiàn)行文件開(kāi)放利用服務(wù)所面臨的來(lái)源不足、公開(kāi)不及時(shí)、資金困難等問(wèn)題仍難以得到有效的解決13。

⒉宣傳力度問(wèn)題

不少公民的維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)檔案部門(mén)開(kāi)展現(xiàn)行文件開(kāi)放利用服務(wù)了解不夠。雖然隨著政治民主化的深入發(fā)展，我國(guó)公民的知情權(quán)和參政議政的權(quán)利日益得到了保障，但公民的維權(quán)意識(shí)仍相對(duì)淡薄。另外，長(zhǎng)期以來(lái)檔案館在公眾心目中都帶有一定的神秘色彩，整個(gè)社會(huì)的檔案意識(shí)和檔案部門(mén)的社會(huì)意識(shí)都還比較淡薄，多數(shù)檔案館地處機(jī)關(guān)大院，而現(xiàn)行文件中心也就沿襲了這一傳統(tǒng)，悄無(wú)聲息地成立了，群眾不清楚有現(xiàn)行文件中心，不清楚其功能、地點(diǎn)、查詢方式。自然也就無(wú)人問(wèn)津，慘淡經(jīng)營(yíng)14。

⒊整體協(xié)調(diào)紊亂

檔案部門(mén)開(kāi)展現(xiàn)行文件開(kāi)放服務(wù)存在著諸多現(xiàn)實(shí)困難。政府信息公開(kāi)（包括現(xiàn)行文件的開(kāi)放）是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要有領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全面規(guī)劃協(xié)調(diào)，眾多政府部門(mén)參與，新聞部門(mén)宣傳，法律和政策予以保障，司法予以監(jiān)督，還需要巨額資金，專業(yè)人才等其他諸多保障條件。但目前檔案部門(mén)開(kāi)展現(xiàn)行文件開(kāi)放利用服務(wù)不僅沒(méi)有完善的法律、法規(guī)予以保障，而且在某些時(shí)候還得不到有關(guān)部門(mén)的支持和配合，資金和人才方面的困難就更加明顯。因而很多檔案館建立的現(xiàn)行文件中心面臨著收集難，提供信息滯后，經(jīng)費(fèi)緊張，服務(wù)水平差，利用率低等諸多問(wèn)題。

⒋制度層面制約

這里所講的制度規(guī)范不是針對(duì)政府部門(mén)對(duì)于開(kāi)放現(xiàn)行文件的規(guī)定，而是檔案館開(kāi)展現(xiàn)行文件公開(kāi)活動(dòng)也需要制度上的配套約束。保障公民對(duì)政府活動(dòng)的知情權(quán)是一個(gè)系統(tǒng)工程，要將保障公眾的知情權(quán)落到實(shí)處，充分發(fā)揮檔案部門(mén)在政府信息公開(kāi)中的服務(wù)主體作用?，F(xiàn)行文件中心的建立對(duì)檔案界來(lái)說(shuō)是一件意義非凡的大事，但它在整個(gè)信息大家族中應(yīng)該占據(jù)什么樣的位置，它與現(xiàn)在政府機(jī)構(gòu)中已經(jīng)發(fā)揮作用的各種信息中心、政務(wù)中心等是一個(gè)什么樣的關(guān)系，現(xiàn)行文件中心獨(dú)立的運(yùn)作方式是什么，接收單位的范圍是什么，拒不移交文件時(shí)如何處理，現(xiàn)行文件利用與保密關(guān)系的處理問(wèn)題，如何解讀文件中心與檔案館、檔案室之間的工作關(guān)系等等，凡此種種，都有待于通過(guò)清楚、明晰的制度規(guī)定予以保障，都有待于社會(huì)各界形成新的認(rèn)識(shí)，加以調(diào)整15。

⒌服務(wù)形式單一

在電子政務(wù)環(huán)境下，最大程度地實(shí)現(xiàn)政府信息共享，提供快捷、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)是建立現(xiàn)行文件中心的根本目的。顯然，傳統(tǒng)的手工服務(wù)方式已經(jīng)不能滿足利用者的需求。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，人們?cè)絹?lái)越習(xí)慣依靠網(wǎng)絡(luò)獲取信息，然而目前經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，所能事先達(dá)到的現(xiàn)代化程度必然受限。標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)現(xiàn)，管理軟件的開(kāi)發(fā)推行都有待進(jìn)一步的提升16?？梢?jiàn)，現(xiàn)行文件中心的現(xiàn)代化管理水平與承載使命是有一定差距的。

四、現(xiàn)行文件中心開(kāi)放實(shí)踐可持續(xù)發(fā)展對(duì)策研究

（一）法律法規(guī)依據(jù)有待完善

我們必須盡快建立現(xiàn)行文件公開(kāi)的專門(mén)法律法規(guī)，并將現(xiàn)行文件中心及文件資料的開(kāi)放利用作為重要內(nèi)容納入其中加以明確規(guī)定。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，唯有公布專門(mén)的法律、法規(guī)對(duì)現(xiàn)行文件中心的地位、職能，特別是在推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)當(dāng)中的作用等問(wèn)題作出規(guī)定，現(xiàn)行文件利用服務(wù)中心才能從法律層面上得到良好保障。

為此，檔案部門(mén)應(yīng)盡快將現(xiàn)行文件管理、服務(wù)納入有關(guān)地方性法律、法規(guī)。一方面將現(xiàn)行文件管理納入檔案部門(mén)的職能延伸，對(duì)現(xiàn)行文件的審查、公布權(quán)限、途徑作詳細(xì)規(guī)定，特別是將網(wǎng)上公布作為現(xiàn)行文件服務(wù)形式的延伸加以規(guī)定。其次應(yīng)該依靠當(dāng)?shù)卣雠_(tái)現(xiàn)行文件服務(wù)的相關(guān)配套政策，將現(xiàn)行文件中心作為政府委托檔案部門(mén)建立的一個(gè)“中介”機(jī)構(gòu)，為其運(yùn)轉(zhuǎn)提供政策支持。最重要的是在法律與政策實(shí)施的過(guò)程中必須有配套的監(jiān)督體系來(lái)督促，使這項(xiàng)工作的開(kāi)展有法可依的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)有法必依。

（二）宣傳層面有待加強(qiáng)

檔案部門(mén)要加大對(duì)現(xiàn)行文件開(kāi)放利用的宣傳力度，要通過(guò)廣播、電視、報(bào)刊等宣傳工具進(jìn)行廣泛的、有深度的報(bào)道，特別是通過(guò)利用者本人的現(xiàn)身說(shuō)法，宣傳現(xiàn)行文件利用服務(wù)工作的現(xiàn)實(shí)意義，讓更多的人知道利用現(xiàn)行政策、法規(guī)有助于維護(hù)自己的合法權(quán)益，以使這項(xiàng)新生事物健康地發(fā)展下去。例如印制“現(xiàn)行文件中心簡(jiǎn)介”宣傳單，廣泛張貼于機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和社區(qū)的宣傳欄內(nèi)，并在一些車站等公共場(chǎng)所進(jìn)行散發(fā)；可以通過(guò)上街咨詢服務(wù)，舉辦宣傳櫥窗，到農(nóng)村去宣講，依靠社區(qū)服務(wù)中心向居民宣傳等多種渠道擴(kuò)大現(xiàn)行文件中心的社會(huì)影響，讓廣大群眾充分了解文件中心的性質(zhì)和功能，甚至可以達(dá)到為檔案館培育潛在用戶的目的。

（三）運(yùn)行協(xié)調(diào)趨向統(tǒng)一

檔案部門(mén)應(yīng)將“協(xié)同理念”應(yīng)用到現(xiàn)行文件開(kāi)放利用中，爭(zhēng)取政府的資金投入、各信息部門(mén)的密切配合、新聞媒體的大力宣傳、司法以及民眾的監(jiān)督與支持，滲入現(xiàn)代信息技術(shù)，促進(jìn)這一系統(tǒng)工程的有序展開(kāi)。

（四）制度層面急需規(guī)范

檔案部門(mén)應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的現(xiàn)行文件中心管理規(guī)章制度，制定現(xiàn)行文件收集辦法，明確責(zé)任，理順關(guān)系。各級(jí)檔案館應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門(mén)場(chǎng)所，提供查閱條件，指定專門(mén)人員負(fù)責(zé)政府信息公開(kāi)工作；應(yīng)當(dāng)依據(jù)《條例》的有關(guān)要求，建立和完善檔案部門(mén)政府信息公開(kāi)利用服務(wù)制度；應(yīng)當(dāng)制定出具有較強(qiáng)操作性的行政機(jī)關(guān)送交制度、政府信息質(zhì)量檢查制度、政府信息公開(kāi)服務(wù)考核制度、監(jiān)督制度、責(zé)任追究制度等等；尤其要注重現(xiàn)行文件收集制度、利用服務(wù)制度的建立健全。

（五）服務(wù)形式催生革新

現(xiàn)行文件中心要?jiǎng)?chuàng)新服務(wù)機(jī)制，更新服務(wù)手段。現(xiàn)行文件中心不僅應(yīng)提供紙質(zhì)文件的查詢，而且應(yīng)提供電子文件、多媒體文件的網(wǎng)上利用以及報(bào)刊公布、電話咨詢等服務(wù)，滿足不同利用者的需求。除此之外，還可以通過(guò)在人流密集的公共場(chǎng)所設(shè)置聯(lián)網(wǎng)觸摸屏的方式提供服務(wù)。對(duì)于利用者關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題，如房屋拆遷補(bǔ)償辦法、勞動(dòng)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)等文件，我們可以收集整合，印刷出版成文件匯編等，列入服務(wù)內(nèi)容。

任何新生事物都有其逐步形成、發(fā)展和完善的過(guò)程?，F(xiàn)行文件中心作為新事物，在形成和摸索階段出現(xiàn)諸多問(wèn)題也是必然的。同時(shí)新事物要被公眾熟悉、認(rèn)可和接受也需要一個(gè)過(guò)程，因而并不能因?yàn)楝F(xiàn)階段現(xiàn)行文件中心效果的差強(qiáng)人意而全盤(pán)否定現(xiàn)行文件中心建立的必要，畢竟不少檔案館在開(kāi)展現(xiàn)行文件開(kāi)放利用服務(wù)過(guò)程中，在一定程度上已經(jīng)取得了利政、利民、利檔的良好效果。無(wú)論怎樣，現(xiàn)行文件公開(kāi)已是大勢(shì)所趨、勢(shì)不可擋。所以無(wú)論是檔案部門(mén)、政府部門(mén)還是社會(huì)公眾，都要順應(yīng)時(shí)勢(shì)，努力開(kāi)辟道路，推動(dòng)民主化進(jìn)程，共同迎接透明政府、和諧社會(huì)的到來(lái)。

注釋：

①胡燕：《檔案館參與現(xiàn)行文件的公開(kāi)與利用是對(duì)“文件生命周期理論”的突破嗎？》，《檔案學(xué)研究》2003年第6期：第54頁(yè)。

②中國(guó)檔案編輯部：《檔案部門(mén)開(kāi)展現(xiàn)行公開(kāi)文件利用服務(wù)工作座談會(huì)輯要》，《中國(guó)檔案》2002年第3期：第5頁(yè)。

③王協(xié)舟：《淺析檔案館開(kāi)展現(xiàn)行文件開(kāi)放利用服務(wù)的模式選擇》，《檔案學(xué)通訊》2005年第3期：第50頁(yè)。

④吳品才：《我國(guó)現(xiàn)行文件利用中心的貢獻(xiàn)與缺陷》，《北京檔案》2004年第4期：第18頁(yè)。

⑤何嘉蓀：《現(xiàn)行文件閱覽中心、文件中心與數(shù)字檔案館》，《檔案學(xué)研究》2003年第1期：第32頁(yè)。

⑥孔躍宏：《關(guān)于檔案館建立現(xiàn)行文件閱覽中心的思考》，《中國(guó)檔案》2003年第5期：第37頁(yè)。

⑦黃項(xiàng)飛：《對(duì)現(xiàn)行文件中心熱的冷思考》，《山西檔案》2003年第3期：第18頁(yè)。

⑧鞠向明、于路生、姜軍：《現(xiàn)行文件資料服務(wù)中心應(yīng)設(shè)在什么地方》，《山東檔案》2003年第2期：第34頁(yè)。

⑨王修兵：碩士學(xué)位論文《社會(huì)轉(zhuǎn)型期我國(guó)檔案利用理論與現(xiàn)行文件利用服務(wù)中心若干問(wèn)題研究》：第19頁(yè)。

⑩徐琳：《淺談現(xiàn)行文件中心建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題及對(duì)策》，《檔案與建設(shè)》2006年第11期：第15頁(yè)。

11張林華、張小娟：《從角色定位看行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)中的作為》、《檔案學(xué)通訊》2008年第3期：第79頁(yè)。

12陳東寶：《現(xiàn)行文件中心理論與實(shí)踐》，《湖北檔案》2005年第5期：第10頁(yè)。

13戴曉平：《以公開(kāi)現(xiàn)行文件服務(wù)中心存在的主要問(wèn)題》，《中國(guó)檔案》2004年第9期：第14頁(yè)。

14張燕：《現(xiàn)行文件開(kāi)放利用服務(wù)的制約因素與保障體系》，《檔案與建設(shè)》2005年第3期：第12頁(yè)。

15張林華、張小娟：《從角色定位看行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)中的作為》、《檔案學(xué)通訊》2008年第3期：第79頁(yè)。

16黃霄羽、張虎、張偉、張江珊：《現(xiàn)行文件利用服務(wù)的再思考》，《北京檔案》2003年第12期：第24頁(yè)。