上海市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在開發(fā)區(qū)土地集約利用中的應(yīng)用

池友法

（上海交通大學(xué)船舶海洋與建筑工程學(xué)院，上海九韻置業(yè)有限公司，上海 200240）

上海市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在開發(fā)區(qū)土地集約利用中的應(yīng)用

池友法

（上海交通大學(xué)船舶海洋與建筑工程學(xué)院，上海九韻置業(yè)有限公司，上海 200240）

隨著城市化的發(fā)展，城鎮(zhèn)國有土地的可供應(yīng)量日顯不足，盤活集體建設(shè)用地勢在必行。本文通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在開發(fā)區(qū)土地集約利用中的應(yīng)用，探討如何提高開發(fā)區(qū)土地資源的持續(xù)保障能力，保證經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

集體建設(shè)用地；土地流轉(zhuǎn)；土地集約利用

隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城市土地利用面臨越來越大的資源 瓶頸 ，土地的可供應(yīng)量日顯不足，盤活建設(shè)用地已成為城市開發(fā)區(qū)建設(shè)的重要任務(wù)。

1 上海市目前城鄉(xiāng)土地利用的若干問題

(1)土地資源緊張，利用粗放

上海人均土地只有0.55畝，不足全國平均水平的1/20，人均耕地不足0.26畝，只有全國平均水平的1/5，遠低于人均0.8畝的耕地警戒線。從用地效益看，上海與一些國際化大都市相比有很大差距。上海市每平方公里建設(shè)用地的GDP產(chǎn)出不足漢城的1/3、巴黎的1/4和東京的1/13。上海市目前建設(shè)用地規(guī)模2700多km2。在郊區(qū)縣，工業(yè)開發(fā)項目目前的平均容積率不到0.38，廠房多為一層。從投入產(chǎn)出效益看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級開發(fā)園區(qū)每平方公里產(chǎn)值不足國家級開發(fā)區(qū)產(chǎn)值的1/13。

(2)后備資源有限，耕地保護形勢嚴(yán)峻

上海市目前耕地已由規(guī)劃的近500萬畝。下降到不足400萬畝，減少幅度超過20%。上海由于土地后備資源不足，灘涂圍墾的周期又較長，開發(fā)資源十分有限，很難在全市范圍內(nèi)完成耕地占補平衡的任務(wù)，保護土地資源壓力不斷增大。

(3)農(nóng)民征地權(quán)益維護尚存在一些問題

隨著上海市各級政府對保護農(nóng)民權(quán)益力度加大，失地農(nóng)民的養(yǎng)老，農(nóng)民宅基地置換，提高征地土地補償標(biāo)準(zhǔn)等工作雖然取得長足進展。但由于制度不夠完善，集體土地不能入市，有些地方過度征地，在一定程度侵害了農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益。

2 上海市開發(fā)園區(qū)土地集約利用狀況

(1)開發(fā)園區(qū)土地集約利用的內(nèi)涵

土地集約利用就是合理增加物質(zhì)與勞動投入，以提高土地收益的經(jīng)營方式。開發(fā)園區(qū)土地集約利用的核心是經(jīng)濟效益和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的體現(xiàn)，其內(nèi)涵定界為：以符合有關(guān)法律、政策、規(guī)劃等為導(dǎo)向，通過增加對土地的投入，改善經(jīng)營管理，挖掘土地利用潛力，不斷提高開發(fā)區(qū)土地利用效率和經(jīng)濟效益。

開發(fā)園區(qū)土地集約利用程度提升，主要包含了擴展?jié)摿Α⒔Y(jié)構(gòu)潛力、強度潛力和管理潛力四方面途徑。其中，擴展?jié)摿Ρ硎緸殚_發(fā)園區(qū)內(nèi)尚可供應(yīng)土地的總量；結(jié)構(gòu)潛力是指在規(guī)劃控制范圍內(nèi)，通過結(jié)構(gòu)調(diào)整可增加的工礦倉儲用地面積；強度潛力為開發(fā)園區(qū)開發(fā)過程中，能達到的合理綜合容積率、建筑密度、固定資產(chǎn)投入強度等指標(biāo)；管理潛力是指通過處置和收回，確定的閑置土地可增加的土地供給數(shù)量。

(2)開發(fā)園區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)分析

作為城鄉(xiāng)發(fā)展和土地利用的重點區(qū)域，開發(fā)園區(qū)在促進經(jīng)濟高速發(fā)展中發(fā)揮了舉足輕重的作用。根據(jù)上海市閔行、金山、嘉定、浦東新區(qū)等開發(fā)園區(qū)的土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，按已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地、已建成農(nóng)村建設(shè)用地、未建成土地和不可建設(shè)用地四大土地利用類型，其占比情況見圖1示。

圖1 土地利用結(jié)構(gòu)圖

上海市開發(fā)園內(nèi)已建成農(nóng)村建設(shè)用地占到開發(fā)區(qū)總面積的16.98%，總面積為1468.15公頃。

(3)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與開發(fā)區(qū)土地集約利用

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，是指有償取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的土地使用者以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等形式集體處置的行為。集體建設(shè)用地有償使用，是指集體土地所有者在一定年限內(nèi)將集體建設(shè)用地使用權(quán)以出讓、租賃、作價出資、聯(lián)營等形式讓與土地使用者，由土地使用者向集體土地所有者支付土地有償使用費。

開發(fā)園內(nèi)已建成農(nóng)村建設(shè)用地占到開發(fā)區(qū)總面積的16.98%，隨著上海市城鄉(xiāng)一體化進程的推進，開發(fā)園區(qū)建設(shè)用地需求與建設(shè)用地存量的矛盾日益突出。一方面逐步提高的動遷補償標(biāo)準(zhǔn)使其成本及難度大幅提高。目前開發(fā)園區(qū)內(nèi)存在的大量已改制轉(zhuǎn)制的集體企業(yè)，由于權(quán)屬復(fù)雜，征收動遷所耗費的成本遠遠高于通過征收招標(biāo)的土地、稅收收益。另一方面，國家及上海市都執(zhí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，執(zhí)行嚴(yán)格的農(nóng)用地專用、耕地占補平衡等審批機制。新增建設(shè)用地指標(biāo)十分緊缺，審批時間較長。最后《物權(quán)法》頒布后，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用和收益的權(quán)利；農(nóng)村集體組織有權(quán)利享受城市化發(fā)展帶給農(nóng)民的實惠。

3 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在開發(fā)區(qū)土地集約利用

黨的十七屆三中全會明確指出，大力推進改革創(chuàng)新，加強農(nóng)村制度的建設(shè)，首先要健全嚴(yán)格的規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，按照 產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理 的十六字原則加以深化。將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與開發(fā)區(qū)發(fā)展有機的結(jié)合在一起建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，形成集體組織成員參與開發(fā)的機制，使農(nóng)民平等分享發(fā)展成果，也為開發(fā)園區(qū)土地資源的可持續(xù)利用建立了良好的發(fā)展模式。積極、穩(wěn)妥推動集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，建立符合開發(fā)區(qū)土地集約利用模式的土地管理體制需要逐步完善。

(1)明晰土地權(quán)屬關(guān)系

由于歷史問題，上世紀(jì)90年代中期，上海郊區(qū)上萬家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)參與了改制轉(zhuǎn)制，大部分以租賃、買斷的方式轉(zhuǎn)讓了私人經(jīng)營，一些轉(zhuǎn)制企業(yè)獲得了廠房連同土地的使用權(quán)，有些還沒有與所在集體經(jīng)濟組織明晰土地使用關(guān)系。集體土地所有權(quán)和使用權(quán)到底屬于鎮(zhèn)、村、隊還是這些改制企業(yè)、實業(yè)公司，目前沒有明晰確定，這給流轉(zhuǎn)帶來了一定困難。

完善集體土地所有權(quán)制度，就是要進一步明晰集體土地所有權(quán)主體與使用權(quán)主體的關(guān)系。通過結(jié)合土地利用更新調(diào)查以及房地產(chǎn)登記條例實施，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)集體土地所有權(quán)的集體土地登記發(fā)證工作。明確土地所有權(quán)的主體，增強農(nóng)民對土地財產(chǎn)權(quán)的控制、流轉(zhuǎn)以及收益的行為能力，從根本上促進農(nóng)村集體建設(shè)用地的 公開、公平、公正 流轉(zhuǎn)。

(2)建立流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)基準(zhǔn)地價體系

集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途。按照 同地、同權(quán)、同價的原則建立集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價體系，為集體建設(shè)用地公開流轉(zhuǎn)提供土地出讓、出租的市場價格參考和最低限價，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指標(biāo)提供價格參考。

集體建設(shè)用地價格評估不是評估現(xiàn)狀下的土地或租金價格，而是評估經(jīng)過法定規(guī)劃、在規(guī)劃設(shè)定的位置、賦予新權(quán)益狀態(tài)下的土地或租金市場價格。如果法律最終賦予集體建設(shè)用地的權(quán)利內(nèi)涵與國有一樣：可以全流通（不限于 破產(chǎn)、兼并 的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)租等全社會流通）、土地使用者在規(guī)劃用途、容積率等法定用地條件下可以進行不動產(chǎn)建設(shè)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以作為企業(yè)整體資產(chǎn)的一部分，像占有國有出讓土地一樣可以隨企業(yè)上市等。評估思路可以用國有土地市場價格和基準(zhǔn)地價為基礎(chǔ)，通過必要的區(qū)位因素、個別因素修正，來評估集體建設(shè)用地市場地價和市場租金。

從土地市場的現(xiàn)實情況來看，盡管國有商業(yè)用地、開發(fā)用地都是采用招標(biāo)、拍賣、掛牌方式進行公開市場出讓。但工業(yè)用地公開市場的實質(zhì)競價者往往只有一個，其成交價格有時會低于土地成本價格。為了保障農(nóng)民的權(quán)益，有必要采用成本逼近法對出讓的集體建設(shè)用地進行成本核實，綜合基準(zhǔn)地價法和市場比較法等來確定出讓價格?；蛘吒鶕?jù)成本逼近法評估結(jié)果、采取有效的措施，保障農(nóng)民的權(quán)益。

(3)通過土地增減掛鉤機制，盤活土地存量

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊區(qū)（以下簡稱項目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地的有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。

4 小結(jié)

開發(fā)區(qū)土地集約利用是貫徹落實節(jié)約資源基本國策、嚴(yán)格土地管理制度，保證土地資源可持續(xù)利用的重要途徑。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可有效的促進開發(fā)區(qū)土地的集約利用，將新農(nóng)村建設(shè)與開發(fā)園區(qū)綜合發(fā)展相結(jié)合。

Use-Right Transform of the Collective Construction Land Applied to the Intensive Land Use of Shanghai Development Zone

CHI Youfa

(School of Naval Architecture, Ocean and Civil Engineering of Shanghai Jiao Tong University; Shanghai Jiuyun Realty Co., Ltd., Shanghai 200240)

With the development of urbanization, the urban state-owned land is more and more inadequately supplied. So, to active the collective construction land is imperative. Based on the use-right transform of the collective construction land and its application to the intens ive land use of Shanghai development zone, this paper studies the ways how to improve the land resources’ sustainable supplying capacity for development zones. As a result, to active the collective const ruction land is a key step t o ensure sustainable economi c and social development.

Collective construction land；Land transform；Intensive land use

略)

F293.2

A

1007-1903(2010)04-0030-03