“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展的政策取向與路徑選擇

尹煥三

（中共青島市委黨校，山東 青島 266071）

“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展的政策取向與路徑選擇

尹煥三

（中共青島市委黨校，山東 青島 266071）

追蹤“城鄉(xiāng)一體化”形成的脈絡(luò)發(fā)現(xiàn)，最早是用“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”概念來表達(dá)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，黨的十六大報告最早使用了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”的概念；十六屆三中全會進(jìn)一步總結(jié)概括了“五個統(tǒng)籌”并做了詳細(xì)的解讀；十七大報告首次提出“城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化”的發(fā)展新思路；十七屆三中全會對“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展進(jìn)行了系統(tǒng)的闡述。 發(fā)展“城鄉(xiāng)一體化”的基本路徑是城鄉(xiāng)各領(lǐng)域的全面互動和對接，在宏觀層面主要指城鄉(xiāng)政策的調(diào)整完善，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一政策體制框架；在微觀層面主要是城鄉(xiāng)各業(yè)之間的溝通和交流，實現(xiàn)城鄉(xiāng)雙方的互惠、互利、互補(bǔ)和共贏。

“城鄉(xiāng)一體化”；政策取向；形成脈絡(luò)；路徑選擇

中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會提出了“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展的新思路，為我國經(jīng)濟(jì)社會又好又快的科學(xué)發(fā)展指明了新的方向。那么，究竟什么是“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展，“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展新思路是怎樣形成的，實現(xiàn)“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展的基本路徑是什么？本文擬對此做膚淺的探討。

一、“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展新思路的內(nèi)涵機(jī)理

所謂“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展，是指把城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)一考慮、統(tǒng)一安排、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、和諧發(fā)展，也就是通過城鄉(xiāng)互動、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、城鄉(xiāng)互惠、城鄉(xiāng)互利、城鄉(xiāng)滲透、城鄉(xiāng)對接來實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展?！俺青l(xiāng)一體化”發(fā)展的基本特征是：城鄉(xiāng)二元體制基本消除、城鄉(xiāng)公共資源配置基本均衡、城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素實現(xiàn)平等雙向流動、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會交叉融合發(fā)展、城鄉(xiāng)差距逐步縮小的發(fā)展過程。

“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展的內(nèi)涵體系包括三個方面的內(nèi)容，可以概括為 “三化”：一是生產(chǎn)要素城鄉(xiāng)之間的配置科學(xué)化。包括工農(nóng)產(chǎn)品交換、儲蓄利用、土地征收、勞動力轉(zhuǎn)移等。在這個層次推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，實質(zhì)是要使要素的配置從單純有利于促進(jìn)城市發(fā)展轉(zhuǎn)向有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。二是體制政策城鄉(xiāng)的統(tǒng)一化。城鄉(xiāng)實行兩種體制、目前反差明顯的主要表現(xiàn)在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域。包括基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障。在這個層次推進(jìn)“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展，實質(zhì)是要改變城鄉(xiāng)實行兩種體制的做法，把已經(jīng)在城市實行的政策延伸到農(nóng)村，進(jìn)而縮小這些領(lǐng)域的城鄉(xiāng)差距。三是社會公共資源城鄉(xiāng)之間的分配合理化。公共資源城鄉(xiāng)之間的分配合理化在一定程度上涵蓋了要素城鄉(xiāng)配置科學(xué)化和政策城鄉(xiāng)的統(tǒng)一化，推進(jìn)“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展實質(zhì)是要把公共財政覆蓋到農(nóng)村，為矯正要素在城鄉(xiāng)間的配置、促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化提供財政資金支持。

“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展內(nèi)涵體系的三個方面的內(nèi)容之間是相互聯(lián)系、相互貫通、相互滲透和相互制約影響的內(nèi)在邏輯關(guān)系，生產(chǎn)要素城鄉(xiāng)配置科學(xué)化是經(jīng)濟(jì)層面的“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展，也是“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展的實質(zhì)，經(jīng)濟(jì)的“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展必然要求和最終決定體制政策以及社會公共資源城鄉(xiāng)的統(tǒng)一化；反過來，體制政策以及社會公共資源城鄉(xiāng)的統(tǒng)一化，對經(jīng)濟(jì)的“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展產(chǎn)生重大的影響作用。

二、“城鄉(xiāng)一體化”形成的社會背景與政策演變?nèi)∠?/h2>

1、“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展思路形成的社會背景

“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展是在總結(jié)和反思建國以來特別是改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展經(jīng)驗與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上創(chuàng)建的，是深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀的重大成果，也是遵循社會發(fā)展規(guī)律客觀要求做出的必然選擇。建國以來實行的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)政策，其核心內(nèi)容是：在政治上通過戶口管理的途徑把國民區(qū)分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，將城鄉(xiāng)居民的身份、地位進(jìn)行界分；在經(jīng)濟(jì)上通過工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差、稅收等途徑，從農(nóng)村、農(nóng)業(yè)中籌集財政收入，支持城市和工業(yè)的發(fā)展。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)政策在國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的特定歷史階段是必要的，但隨著經(jīng)濟(jì)改革開放的推進(jìn)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)政策的弊端日益顯露和突出，造成城鄉(xiāng)之間權(quán)利和待遇等方面的差別不斷拉大，工農(nóng)業(yè)之間的發(fā)展不平衡不斷加深，城鄉(xiāng)和工農(nóng)社會階層之間的不和諧日益加劇，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展是社會發(fā)展的迫切需要，也是社會發(fā)展規(guī)律的客觀要求。

2、“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展的政策演變?nèi)∠?/p>

最早表達(dá)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展理念使用的概念是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”，黨的十六大報告首次提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”的概念，報告在闡述經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)體制改革問題時指出，“全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)?！薄稗r(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢。要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路。”[1]

黨的十六屆三中全會，將“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”做了進(jìn)一步的闡述，提出了五個統(tǒng)籌：即“要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放的要求，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，為全面建設(shè)小康社會提供強(qiáng)有力的體制保障”。[2](P2-3)

“十一五規(guī)劃”提出了社會主義新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，對落實城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行了具體部署?！笆晃逡?guī)劃”綱要在闡述以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局時指出，“發(fā)展必須是科學(xué)發(fā)展，要堅持以人為本，轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，創(chuàng)新發(fā)展模式，提高發(fā)展質(zhì)量，‘落實五個統(tǒng)籌’，把經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展切實轉(zhuǎn)入全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的軌道?！盵3](P8-9)

十七大報告首次提出“城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化”理念，“要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局。”[4](P23)在描繪全面小康社會新要求時，提出了“覆蓋全社會的公共文化服務(wù)體系基本建立”、“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立”、“人人享有基本生活保障”、“人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”[4](P20)等充滿公平正義色彩的新目標(biāo)。

十七屆三中全會形成了“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展系統(tǒng)理論：“我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進(jìn)入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時刻，進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的重要時期”。[5]要“建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化制度”，要求“盡快在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)一體化等方面取得突破，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展融合”[6](P22)。

十七屆三中全會對“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展從六個方面進(jìn)行部署：統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動就業(yè)；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理；積極推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求，堅持“多予、少取、放活”的方針，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大農(nóng)民就業(yè)，加快科技進(jìn)步，深化農(nóng)村改革，增加農(nóng)業(yè)投入，強(qiáng)化對農(nóng)業(yè)支持保護(hù)，力爭實現(xiàn)農(nóng)民收入較快增長，盡快扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大的趨勢。在部署經(jīng)濟(jì)政治文化社會建設(shè)時，提出了“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制”，“形成城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度”，“建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共衛(wèi)生服務(wù)體系、醫(yī)療服務(wù)體系、醫(yī)療保障體系、藥品供應(yīng)保障體系”[6](P22)等新舉措。

三、推進(jìn)“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展的路徑選擇

推進(jìn)“城鄉(xiāng)一體化”的基本路徑是實現(xiàn)城鄉(xiāng)的全面互動和對接，在宏觀層面主要以城鄉(xiāng)政策調(diào)整為基本著眼點，以構(gòu)建和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍、財稅、教育、醫(yī)療和社會保障體系；在微觀層面主要是城鄉(xiāng)工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)之間的全面互動和對接，形成以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)、以工促農(nóng)的發(fā)展新格局，實現(xiàn)工農(nóng)互補(bǔ)、城鄉(xiāng)雙贏、和諧發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展的局面。當(dāng)前，全國各地都在積極的探索城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的路徑，筆者在調(diào)研總結(jié)的基礎(chǔ)上，認(rèn)為以下幾種形式都是“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展的基本路徑，各地應(yīng)根據(jù)自己的優(yōu)勢和特點，實事求是的進(jìn)行選擇。

1、城市工業(yè)拓展和農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展的對接

當(dāng)前城市工業(yè)發(fā)展受到了空間以及資源的等重要瓶頸因素的制約，而農(nóng)村不僅具有廣闊的發(fā)展空間有利于工業(yè)規(guī)模拓展，而且農(nóng)村正面工業(yè)化發(fā)展的強(qiáng)烈要求，因此，要不失時機(jī)地加強(qiáng)滲透與對接。所謂城市工業(yè)拓展和農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展對接，就是城市名牌大企業(yè)向農(nóng)村的滲透、延伸，實現(xiàn)城市工業(yè)與農(nóng)村工業(yè)的對接，使農(nóng)村工業(yè)成為城市名牌大企業(yè)在農(nóng)村的配套產(chǎn)業(yè)，形成城鄉(xiāng)工業(yè)一體化的產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)群。推進(jìn)城市工業(yè)與農(nóng)村工業(yè)化的對接，就是要引導(dǎo)城市大企業(yè)、大項目向農(nóng)村滲透、延伸，[7]在農(nóng)村發(fā)展城市大企業(yè)的配套產(chǎn)業(yè)，按照“大項目—產(chǎn)業(yè)鏈—產(chǎn)業(yè)群—產(chǎn)業(yè)基地”的方向，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)內(nèi)部聯(lián)系，提升農(nóng)村工業(yè)的產(chǎn)業(yè)配套水平，提高主導(dǎo)產(chǎn)品當(dāng)?shù)嘏涮茁?，加快產(chǎn)業(yè)鏈的形成，培育產(chǎn)業(yè)集群。要適應(yīng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)在需要，加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，加快農(nóng)村工業(yè)化的步伐，打破行政區(qū)域界限，強(qiáng)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)理念，實施以產(chǎn)業(yè)集群化為主的布局調(diào)整，突出各地的資源優(yōu)勢，實現(xiàn)錯位互補(bǔ)，培植新的增長點。突出主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的培育，加快各類企業(yè)向工業(yè)園區(qū)聚集，推進(jìn)工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展，在農(nóng)村形成若干特色突出、承接性好、配套能力強(qiáng)的現(xiàn)代加工業(yè)基地。充分利用農(nóng)村空間廣闊有利于工業(yè)規(guī)模拓展的良好條件，推進(jìn)城市工業(yè)空間拓展，加快農(nóng)村工業(yè)化和城市化步伐，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的工業(yè)發(fā)展的嶄新格局。

2、城市龍頭企業(yè)帶動產(chǎn)業(yè)化鏈的城鄉(xiāng)對接

所謂龍頭企業(yè)帶動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)化鏈的對接，就是指城市龍頭企業(yè)投資于農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)或農(nóng)產(chǎn)品外貿(mào)出口業(yè)，通過培育和扶持農(nóng)產(chǎn)品基地，形成城市龍頭企業(yè)——生產(chǎn)基地——農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)化鏈，實現(xiàn)生產(chǎn)、儲存、運(yùn)輸、加工、出口一條龍，這不僅體現(xiàn)了城鄉(xiāng)的互動，而且也包含了生產(chǎn)與銷售的互動，促進(jìn)城市龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。城市投資于農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品外貿(mào)出口的大企業(yè)，要實現(xiàn)快速、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，必須要有穩(wěn)固的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，在以農(nóng)戶承包經(jīng)營的條件下，必須建立連接農(nóng)戶生產(chǎn)基地的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化鏈，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售的互動。當(dāng)前，鼓勵城市工商資本、民間資本和外資等多種經(jīng)濟(jì)成分投資于農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，實施農(nóng)產(chǎn)品加工生產(chǎn)基地建設(shè)戰(zhàn)略，培植優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平。促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)與農(nóng)民建立穩(wěn)定的購銷關(guān)系和合理的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，更好地帶動農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營戰(zhàn)略，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平努力組建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化群，把農(nóng)副產(chǎn)品納入產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，以龍頭企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品帶動輻射農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。積極培育產(chǎn)業(yè)化基地，不斷擴(kuò)大規(guī)模，形成產(chǎn)業(yè)鏈。積極扶持“公司＋農(nóng)戶”的發(fā)展模式，促進(jìn)龍頭公司做大做強(qiáng)，帶動更多農(nóng)戶致富。外貿(mào)發(fā)展基金要向促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品出口傾斜，支持企業(yè)研發(fā)新產(chǎn)品新技術(shù)、開拓國際市場、參與國際認(rèn)證等，扶持出口生產(chǎn)基地。要按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求積極調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，開發(fā)有利于精深加工的農(nóng)業(yè)資源，實現(xiàn)加工原料多樣化和優(yōu)質(zhì)化。發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，不管哪種所有制和經(jīng)營形式的龍頭企業(yè)，只要能帶動農(nóng)戶，與農(nóng)戶建立起合理的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，給農(nóng)民帶來實惠，都要在財政、稅收、金融等方面一視同仁地給予支持。

3、品牌助推經(jīng)濟(jì)國際化的城鄉(xiāng)對接

隨著市場經(jīng)濟(jì)和對外開放的深度發(fā)展，我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)參與國際市場競爭不可避免，國際市場競爭是高層次的競爭，實質(zhì)上最終取決于品牌的競爭，品牌是知名度和信譽(yù)度，品牌代表產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)，品牌就是生產(chǎn)力、生命力、競爭力。強(qiáng)化品牌助推城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的國際化，就是充分利用城市品牌、產(chǎn)業(yè)品牌和產(chǎn)品品牌的優(yōu)勢，加大農(nóng)村的招商引資力度，以知名品牌為依托擴(kuò)大出口創(chuàng)匯，助推城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)國際化的發(fā)展。因此，應(yīng)充分利用城市的品牌，助推城市招商引資力度，緊緊抓住新一輪全球生產(chǎn)要素優(yōu)化重組和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重大機(jī)遇，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，突出重點園區(qū)、大項目、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈招商。同時，應(yīng)綜合運(yùn)用城市品牌，實施走出去戰(zhàn)略，搶占國外市場，彌補(bǔ)資源短缺，解決農(nóng)副產(chǎn)品出口面臨的各種壁壘，擴(kuò)大發(fā)展空間。充分利用城市品牌的影響力，助推鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“走出去”占領(lǐng)國際市場，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)到境外辦廠、合資（合作）經(jīng)營,為企業(yè)創(chuàng)造全方位開發(fā)國際市場的有利環(huán)境。綜合運(yùn)用城市品牌，通過引進(jìn)來，走出去彌補(bǔ)資源短缺，解決農(nóng)副產(chǎn)品出口面臨的各種壁壘，擴(kuò)大發(fā)展空間[8]。積極引進(jìn)以農(nóng)產(chǎn)品加工為重點、產(chǎn)品市場在國外的勞動密集型企業(yè)，因為這種企業(yè)既可以將農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為工業(yè)產(chǎn)品，解決農(nóng)產(chǎn)品的銷售問題，又可以大量吸收農(nóng)村剩余勞動力，進(jìn)而增加農(nóng)民收入。以知名產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品品牌為依托，發(fā)展創(chuàng)匯農(nóng)業(yè)，積極鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村發(fā)展一鎮(zhèn)一業(yè)、一村一品，開發(fā)具有地方特色的名特優(yōu)稀產(chǎn)品，爭創(chuàng)國家、省和市級農(nóng)產(chǎn)品品牌。大力開發(fā)名、特、優(yōu)、稀、新產(chǎn)品，并對其進(jìn)行全面資質(zhì)認(rèn)定，頒發(fā)證書，注冊商標(biāo)，通過新聞發(fā)布會、展銷會、產(chǎn)品推介會、廣告等形式把名牌農(nóng)產(chǎn)品打出去，推向國際市場。

4、科技研發(fā)與轉(zhuǎn)化相統(tǒng)一的對接

在建設(shè)社會主義新農(nóng)村和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的進(jìn)程中，農(nóng)村農(nóng)民迫切需要適用技術(shù)實現(xiàn)科技興農(nóng)，城市的農(nóng)業(yè)科研院所和科技人員應(yīng)有所作為，主要體現(xiàn)在能夠研究開發(fā)出較多的適用科技并將其轉(zhuǎn)化生產(chǎn)力，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)業(yè)科技研發(fā)與轉(zhuǎn)化必須遵循互利雙贏的原則。所謂研發(fā)與轉(zhuǎn)化相統(tǒng)一的城鄉(xiāng)科技發(fā)展的對接，就是把城市的科研、技術(shù)、人才和資金的優(yōu)勢與農(nóng)村的發(fā)展緊密的聯(lián)系起來，農(nóng)村為城市的科研院所和科技人員提供農(nóng)業(yè)技術(shù)試驗示范基地、優(yōu)良品種繁育基地、實用技術(shù)培訓(xùn)基地，促進(jìn)城市農(nóng)業(yè)科技下鄉(xiāng)進(jìn)村入戶，形成科技人員和農(nóng)戶的對接。目前，全國各地都在積極的探索農(nóng)業(yè)科技研發(fā)與轉(zhuǎn)化的有效模式，取得了可喜的成就，如：農(nóng)業(yè)科研院所領(lǐng)辦科技推廣模式、農(nóng)業(yè)科技特派員模式、農(nóng)業(yè)科技專家大院模式、農(nóng)業(yè)科技110服務(wù)模式、農(nóng)業(yè)科技合作社模式等，這些模式都能把農(nóng)業(yè)技術(shù)需求和供給緊密結(jié)合起來，把傳統(tǒng)的農(nóng)技開發(fā)與推廣，轉(zhuǎn)化為城市科技人員與農(nóng)民的“利益共同體”，使其成為優(yōu)勢互補(bǔ)互動的現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)推廣應(yīng)用平臺。通過建立農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新示范基地、專家與農(nóng)民建立合同契約關(guān)系等形式，在更高層次上實現(xiàn)科技人員與農(nóng)民的緊密聯(lián)合，為科技成果進(jìn)村入戶，切入新農(nóng)村建設(shè)主戰(zhàn)場搭建了一個新的平臺。形成科技人員和農(nóng)戶的對接互動，互惠互利的市場手段推動“科技下鄉(xiāng)”和“科技進(jìn)村”活動，把城市科技資源特別是科技人才，按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律優(yōu)化配置和重新整合，推動農(nóng)村技術(shù)市場的發(fā)展，增加農(nóng)業(yè)的科技含量，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，帶動新的社會分工與協(xié)作，有力地促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。

5、城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能于一體觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展的對接

所謂城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能于一體的觀光農(nóng)業(yè)，就是具有農(nóng)作、觀賞、休閑和旅游的特色農(nóng)業(yè)，為城市居民提供休閑娛樂服務(wù)，同時為農(nóng)民帶來較高收入，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的生產(chǎn)與生活的對接。發(fā)展生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)必須以城鄉(xiāng)居民需求為導(dǎo)向，以人為本，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)融入城市居民生活中去，立足于農(nóng)村自身比較優(yōu)勢，選準(zhǔn)資源條件好、區(qū)位優(yōu)勢明顯、特色鮮明的區(qū)域進(jìn)行整合，形成集生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能于一體的特色生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)。生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與休閑娛樂的統(tǒng)一，本質(zhì)在于人與自然環(huán)境諸方面的和諧，因此，發(fā)展生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)要高度注意山、水、林、草等原生態(tài)自然環(huán)境的保護(hù)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)自然環(huán)境有機(jī)的結(jié)合。發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)，要規(guī)劃建設(shè)一批具有觀賞、品嘗、購物、農(nóng)作、文化娛樂、鄉(xiāng)土文化欣賞等功能的各具特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)村觀光園區(qū)，為城鄉(xiāng)居民提供休閑娛樂服務(wù)。要依托旅游景區(qū)或景點發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)區(qū)，使觀光農(nóng)業(yè)成為旅游業(yè)的重要組成部分。發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)要積極推廣應(yīng)用生物技術(shù)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，搞好植樹造林建設(shè)綠色屏障，營造秀美的山海城風(fēng)光。努力推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，制定實施一系列的配套措施，積極的借鑒并推廣先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗，依靠城市的資金、技術(shù)、市場和信息優(yōu)勢，大力發(fā)展與設(shè)施農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)、反季節(jié)農(nóng)業(yè)交叉互補(bǔ)的生態(tài)農(nóng)業(yè)。大力發(fā)展銜接農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與城市居民生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與城市居民休閑觀光旅游的特色農(nóng)業(yè)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)居民的交流和豐富城鄉(xiāng)居民生活。

6、哺育與反哺的城鄉(xiāng)政策的對接

所謂哺育與反哺的城鄉(xiāng)政策對接，就是在城市工業(yè)發(fā)展初始階段的稚嫩時期，政府通過稅收、價格、金融等政策，從農(nóng)村母親產(chǎn)業(yè)——農(nóng)業(yè)中籌集財政收入，來哺育城市工業(yè)的發(fā)展；當(dāng)城市工業(yè)成長壯大起來之后，政策傾斜的方向要進(jìn)行調(diào)整，反轉(zhuǎn)過來主要從工業(yè)中籌集財政收入，反哺農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展。這是城市和農(nóng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)相互依賴、相互促進(jìn)、和諧發(fā)展的一般規(guī)律。我國的農(nóng)村和農(nóng)業(yè)在建國后的幾十年，為國家財政提供了數(shù)萬億的資金，強(qiáng)有力地支持了國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，哺育了我國工業(yè)的成長。根據(jù)目前農(nóng)村和城市、農(nóng)業(yè)和工業(yè)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展實施城鄉(xiāng)互動的重點，要求政府財政必須加大對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的反哺力度，堅持“多予、少取、放活”的方針，實現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)是國家對城鄉(xiāng)發(fā)展政策的調(diào)整，實際上就是國家財政根本收支政策高級層面的對接。[9]一是重點要加強(qiáng)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，要著力統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使現(xiàn)代交通、通訊、供電、供排水、信息網(wǎng)絡(luò)向農(nóng)村延伸覆蓋。二是財政要在預(yù)算中逐漸加大對農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)的投入，為農(nóng)民提供最基本的公共產(chǎn)品。努力推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)教育事業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村教育在全面建設(shè)小康社會中具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、全局性的重要作用，各級政府，尤其是中央政府要更多地承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任，不斷增加我國在農(nóng)村教育投入總量，特別是義務(wù)教育。三是對貧困地區(qū)要實行重點扶持，國家應(yīng)繼續(xù)設(shè)立中小學(xué)助學(xué)金制度，扶持農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生接受義務(wù)教育，重點放在中西部地區(qū)農(nóng)村，把特困的農(nóng)民從沉重的教育負(fù)擔(dān)中解脫出來。四是加快金融政策調(diào)整，優(yōu)化農(nóng)民融資環(huán)境，解決農(nóng)民創(chuàng)業(yè)資金短缺的“瓶頸”。國家通過增加貼息等措施，鼓勵金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)民提供貸款支持，促進(jìn)農(nóng)民增收。

7、分治與統(tǒng)一的戶籍制度的城鄉(xiāng)對接

所謂城鄉(xiāng)戶籍和就業(yè)制度改革的對接，就是指對城鄉(xiāng)分治、城鄉(xiāng)分割、城鄉(xiāng)封鎖的戶籍和就業(yè)管理制度進(jìn)行改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度和全國統(tǒng)一的就業(yè)大市場，簡單得說就是城鄉(xiāng)人口和勞動力合理流動、科學(xué)配置。城鄉(xiāng)戶籍和勞動力的互動是在制度層面的高級互動，是國民在身份地位上的法律規(guī)范和勞動就業(yè)民生之本的制度確認(rèn)。建國以來實行的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)政策，在特定的歷史階段曾發(fā)揮了重要的作用，但其弊端日益突出。二元結(jié)構(gòu)使城鄉(xiāng)居民在戶籍、身份、地位、待遇、權(quán)利等方面人為地制造了差別，使農(nóng)民在社會中淪為“二等公民”；二元結(jié)構(gòu)封鎖了城鄉(xiāng)的聯(lián)系，限制了人的遷徒自由，分離了全國統(tǒng)一的大市場。[10]加快戶籍管理制度改革，要堅持以人為本，剝離“寄生”在現(xiàn)行戶籍制度上的不合理功能，還戶口以本來面目，應(yīng)按照有固定的住所和穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源或有直系親屬、監(jiān)護(hù)人承擔(dān)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、監(jiān)護(hù)義務(wù)確定戶籍，取得戶籍后，進(jìn)一步放寬農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和定居條件，公民平等地享有租購住宅、求職、工作、受教育、婚姻生育、參與公共政治社會生活等權(quán)利，不再設(shè)立類似紅印、藍(lán)印之類的差別性戶籍，取消以“暫住證”為代表的不合理的證件和收費(fèi)項目，構(gòu)建符合實際、公正平等、具有人性味的戶籍管理體系。

8、分離與統(tǒng)一的勞動力市場的城鄉(xiāng)對接

所謂分離與統(tǒng)一的勞動力市場的城鄉(xiāng)對接，就是對原有城鄉(xiāng)分離的勞動力市場和就業(yè)機(jī)制進(jìn)行改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動就業(yè)方面的互動對接，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動力資源的配置，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場的形成。目前農(nóng)村勞動力資源存在總體過剩和局部短缺的突出矛盾。我國現(xiàn)有農(nóng)村勞動力約4.97億人，按照現(xiàn)有的生產(chǎn)力水平，農(nóng)村僅需要1.8億人，勞動力總體過剩約有3億人，已經(jīng)通過進(jìn)城打工或經(jīng)營轉(zhuǎn)移就業(yè)2億多人，目前還有1億左右富余勞動力待安置，[11]小城鎮(zhèn)建設(shè)和城市的二、三產(chǎn)業(yè)仍是吸納農(nóng)村剩余勞動力的重要渠道。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，堅持勞動力資源城鄉(xiāng)一體、城鄉(xiāng)互動，加快政策的調(diào)整、體制的轉(zhuǎn)換和新機(jī)制的構(gòu)建，在農(nóng)民工的戶口管理、勞動合同、工資的支付、人身安全、居住、就醫(yī)、子女上學(xué)等方面，具體實際地加以解決。政府要從執(zhí)政為民的高度來關(guān)愛農(nóng)民工問題，圍繞打工農(nóng)民經(jīng)常遇到的“活難找、錢難掙、權(quán)難維”的問題，政府的勞動、民政、司法、公安等部門要采取有效的措施為他們排解困難，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動力資源配置，構(gòu)建城鄉(xiāng)平等的就業(yè)機(jī)制。

9、分割與規(guī)范的社保體系的城鄉(xiāng)對接

所謂分割與規(guī)范的城鄉(xiāng)社保體系的對接，就是指對城鄉(xiāng)分割、差距懸殊的社保體系進(jìn)行改革，逐步建立覆蓋全國城鄉(xiāng)居民規(guī)范統(tǒng)一互助共濟(jì)的社保體系。城鄉(xiāng)規(guī)范統(tǒng)一的社保體系，實質(zhì)上就是城鄉(xiāng)居民的互助共濟(jì)，是以人為本沒有高低貴賤之分的國民大團(tuán)結(jié)、大聯(lián)合，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要條件。目前我國城市中基本上已經(jīng)建立起了以醫(yī)療和養(yǎng)老為主要內(nèi)容的社會保障制度。但是，農(nóng)村的社會保障體系從總體看不僅很不健全，而且在地區(qū)之間發(fā)展很不平衡，農(nóng)民看不起病和因病致貧在農(nóng)村較普遍的存在。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，[4](P39)重點是加快農(nóng)村的社保體系建設(shè)的步伐，構(gòu)建具有中國特色的城鄉(xiāng)統(tǒng)一、規(guī)范、層次化的社保體系，就是區(qū)分三個模塊，覆蓋四種人群，[12](P195-196)最終實現(xiàn)人人有保障的目標(biāo)。具有中國特色的社保體系，就是建立與生產(chǎn)力發(fā)展相適應(yīng)的、城鄉(xiāng)有別、相互貫通的社保體系。區(qū)分三個模塊，是指在城鎮(zhèn)、農(nóng)村和農(nóng)民中建立三個不同特點的模塊，并具有層次化。覆蓋四種人群，是指覆蓋城鎮(zhèn)固定就業(yè)者、靈活就業(yè)者、農(nóng)民工和被征地農(nóng)民以及尚未被征地的農(nóng)民，覆蓋四種人群即覆蓋了全社會的成員，亦即實現(xiàn)了人人有保障的目標(biāo)。當(dāng)前，重點是抓農(nóng)村醫(yī)療和養(yǎng)老這兩項社會保障制度的建設(shè)，要積極探索市場經(jīng)濟(jì)條件下的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，其基本思路是由政府組織、引導(dǎo)和支持，農(nóng)民個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度，這項制度到2010年將覆蓋全國農(nóng)村居民。再有，著力解決農(nóng)民特別是失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題?？偟闹笇?dǎo)思想應(yīng)該走“土地?fù)Q保障”的路子。國家在征用土地時，要從集體和個人雙方補(bǔ)償中扣除一部分資金，國家從拍賣土地的收益中拿出一部分資金，為失去土地的農(nóng)民建立養(yǎng)老保險基金，并根據(jù)被征地農(nóng)民的年齡建立不同標(biāo)準(zhǔn)的個人帳戶，以其他形式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的，也應(yīng)從土地轉(zhuǎn)讓收入中拿出一定比例建立養(yǎng)老保險個人帳戶，使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險走上制度化、規(guī)范化、法制化的軌道。

[1] 江澤民.全面建設(shè)小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面——在 中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會上的報告[N].北京：人民日報,2002-11-18.

[2] 中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第三次全體會議公報[M].北京：人民出版社,2003.

[3] 中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要[M].北京：人民出版社,2006.

[4] 胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的講話[M].北京：人民出版社,2007.

[5] 中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議公報[N].人民日報,2008-10-12.

[6] 中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定[M]. 北京：人民出版社,2008.

[7] 楊張維.基于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的重慶新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)模式探析[J].科技創(chuàng)新導(dǎo)報,2008,(8)：32-36.

[8] 官錫強(qiáng).社會主義新農(nóng)村與品牌城鎮(zhèn)的構(gòu)建[J].改革與戰(zhàn)略,2006, (10)： 46.

[9] 胡世明.工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)城市支持農(nóng)村的社會經(jīng)濟(jì)分析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2007, (2)： 68.

[10] 尹煥三.全面建設(shè)小康社會與社會中間階層培育機(jī)制的構(gòu)建[J].理論與改革,2004,(1)：72.

[11] 李玉梅.積極擴(kuò)大就業(yè)促進(jìn)社會和諧.勞動和社會保障部部長田成平答本報記者問[N].學(xué)習(xí)時報，2006-11-27.

[12] 劉衛(wèi)國.編制和諧社會安全網(wǎng).統(tǒng)籌構(gòu)建城鄉(xiāng)社會保障制度的幾點思考[A]社會主義和諧社會的理論與實踐[C].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2005.

責(zé)任編輯：侯德彤

The Policy Orientation and Path Selection of “Coordinated Urban-rural”Development

YIN Huan-san

(Qingdao Party School of CPC, Qingdao 266071, China)

The idea of “coordinated urban-rural” development was first put forward at the Seventeenth Congress of the CPC. The basic path to “coordinated urban-rural” development is the all-round interaction and gearing to the same standard. On the macro-level, this means the adjustment and perfection of urban and rural policies to establish a united frame. On the micro-level, this means the communication and exchange between different trades in urban and rural areas for mutual benefit, complementation and win-win.

urban-rural integration; policy orientation; form a sequence of ideas; path selection

C913

A

1005-7110（2010）03-0106-06

2010-05-01

尹煥三（1949-），男，山東高密人，中共青島市委黨校教授、青島市市場經(jīng)濟(jì)研究會會長。