論社會發(fā)展與法治建設①

蘭桂杰

(東北財經大學 雜志社,遼寧 大連 116025)

論社會發(fā)展與法治建設①

蘭桂杰

(東北財經大學 雜志社,遼寧 大連 116025)

社會發(fā)展歷史證明,在不同的發(fā)展階段,人們的利益需要是不同的,社會到了一定階段,社會利益訴求就會變得繁多,由此而產生的社會紛爭也會變得更為復雜,社會就會對法治產生更多的依賴和更高的要求,法治建設必須要適應這一要求,才能保證社會的發(fā)展。

社會發(fā)展;法治建設;法治政府

一、法治是社會發(fā)展的迫切需求

根據(jù)國際經驗,人均 GDP5 000美元向8 000美元的發(fā)展時期,社會可能產生以下權利和利益訴求:第一,私權意識開始蘇醒,人們開始提出保障產權的需求,要求通過法律制度明確界定產權,保障資本與財產的安全。第二,政治參與意識產生,人們開始出現(xiàn)參與政治的熱情,要求法律提供參政議政的機會與渠道,使其能對制定修改政策或者法律產生一定影響。第三,人們對政府的管理也有新的要求,要求政府適度管理,規(guī)范行政,并對政府廉政要求更高。

社會對私權利的新追求和對公權力的新要求,對于我們判斷社會發(fā)展進程、選擇社會調控模式具有重要意義。這些新的社會需求表明,社會發(fā)展已經到了新的階段,我們需要更新原有的管理手段。忽略或者不能清醒認識這些新的社會需求,我們就會付出代價。所有這些新的發(fā)展階段所產生的社會需求只有通過法治方式才能解決,同時,只有通過法治方式滿足這些社會需求,調整和規(guī)范新的發(fā)展階段的社會紛爭,社會才能真正進入新一輪的發(fā)展。

二、法治是社會發(fā)展的重要制度資源

以往我們主要依靠政策治理國家,調控社會的手段主要依靠發(fā)布文件、決議、政策、政令,甚至依靠人民日報社論號令天下。隨著社會發(fā)展,社會的組織、動員、控制、管理的體制和機制也要隨之變化。[1]社會成分的多元、社會利益的沖突、社會信息的分散,是社會急劇發(fā)展帶來的變化,所有這些變化以及我國社會主義市場經濟的發(fā)展和我國加入世界貿易組織的現(xiàn)實,在不同程度上沖擊或者影響了我國社會的現(xiàn)行組織動員體制和控制管理模式。有的體制與機制的合理性受到質疑,例如少數(shù)人拍腦袋的決策機制、集體領導但誰都不承擔責任的管理機制。有的模式和方法的影響力也在減弱,例如大會動員、運動執(zhí)法、突擊檢查、標語口號等?？傊?以政府集權管理為特點的社會調控體系正在遭遇困難,依靠舊制度、老套路以及傳統(tǒng)程序、習慣做法,已經很難有效實現(xiàn)對當前社會的有機整合。社會發(fā)展潮流不可阻擋,重要的是我們必須適應和應對這一社會變化,我們需要法治這一新的社會調控模式進行社會的整合和治理。

法治是通過建構和運行法律整合和調配社會資源的,并且具有權威性、普遍性。法治是現(xiàn)代社會的重要制度資源和調控模式。首先,法治具有最大的覆蓋性,社會政治、經濟、文化生活中的重要內容都可以納入法律制度軌道;其次,法治具有有效的連接性,社會各個階層和不同組織都可以通過法律有效組織起來;第三,法治具有一定的超脫性,法律一經制定就是一種相對獨立力量,由于法律不能朝令夕改,所以在一定程度上可以避免領導個人意見以及其他人為干擾。因此,我們應當依靠法治這一新的制度資源,通過制度化、程序化,有效組織、動員社會資源,有效治理、服務社會。[2]所以,我們提出以法治化為中心推動社會調控體系變革,而實行法治調控,則需要我們摒棄舊的管理觀念和做法,創(chuàng)造新的法律機制與手段 .

哪些是應該放棄的管理觀念和做法?我們認為主要有以下幾種情況:第一,重政策輕法律。當前一種現(xiàn)象值得注意,即把法律當政策經常修改,有時按照主要領導意見或者職能部門意見修改,致使法律的穩(wěn)定性大打折扣,這種法律政策化的現(xiàn)象是危險的。第二,重公權輕私利。公民的私權利尚未受到應有的尊重,私權利的行使尚未獲得通暢的渠道。第三,重穩(wěn)定輕人權。在社會管理工作中,有的地方有的時候存在以侵權的方式進行執(zhí)法的現(xiàn)象與問題。例如,對所謂釘子戶實行野蠻強制拆遷,對無證攤販強制沒收財物等等。雖然執(zhí)法目的無可非議,但是這種方式在某種程度上涉嫌侵犯人權、損害民眾財產利益,為法治社會所不容。第四,重效果輕程序。有的地方片面追求管理效果,有的時候只是表面的暫時的效果,但是忽視過程和程序的公開性、合理性。例如,運動式執(zhí)法和突擊式檢查的做法就是片面追求管理效果。其實這種方式只能一時平息或者掩蓋矛盾,不能真正解決問題。第五,重行政解決輕司法判決。司法是法治社會解決社會紛爭的最后屏障,但是,當前司法其實沒有建立真正權威,一些重大問題行政解決仍然高于司法解決,即使司法終審判決,在實際中仍然能夠通過行政渠道改變判決內容。所以人們相信信訪上訪勝于相信法院判決。還有社會輿論對于司法判決缺乏應有尊重,對于某些案件判決,一些媒體口誅筆伐,群起而攻,顯而易見缺乏理性,這并不是一個法治社會應有現(xiàn)象。

三、法治是社會的核心競爭力

當前,社會發(fā)展對于法治具有迫切需求。一是經濟總量急速增長,要求法治調控。企業(yè)管理決策方式與其資產方式有關,因為企業(yè)規(guī)模擴大,管理層次增加,不能再用幾個人拍腦袋的決策方式,而要引入現(xiàn)代公司法律制度。二是經濟結構優(yōu)化,要求法治調控。企業(yè)分屬不同利益集團,中央、部屬、省屬、市屬、縣屬,這些集團往往直接干預企業(yè),制約了生產力發(fā)展,需要通過法律明確其投資者、經營者的身份和利益。三是經濟成份改變,需要法治調控。國有經濟比重下降、非國有經濟比重上升,以往直接干預國有經濟,就可影響社會,現(xiàn)在已不可能,只有通過法治才能規(guī)范所有企業(yè)。法治建設對于促進社會發(fā)展具有重要作用。首先,改善投資環(huán)境。資本對于投資環(huán)境具有兩個要求:第一安全,重點要求通過法律的制度化保障資本安全以及預期收益。產權制度是市場經濟的根本制度,資本以及利益需要產權法律制度確認,資本運營中產生的糾紛需要依靠公正的司法制度和高效的仲裁機制有效裁斷、平息。第二秩序,核心在于通過法律的規(guī)范化,減少交易成本。企業(yè)交易成本與政府效率、市場管制、腐敗等指標相關,政府管理部門效率低下、市場干預程度過高以及非正常收費的現(xiàn)象嚴重,都有可能增加企業(yè)交易成本。所以,我們需要通過法治,保障投資環(huán)境的安全與秩序,建設一個吸引資本投入和方便資本運營的法治市場環(huán)境。其次,激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力。當今企業(yè)競爭核心是原創(chuàng)技術的競爭。法律是利益的加油站,法治是促進技術發(fā)明創(chuàng)造的制度保證。世界銀行一份報告認為:最發(fā)達國家與最不發(fā)達國家,其貨物和服務貿易的差距主要是知識產權法律保護程度不同造成的。所以,建立法律制度保護技術發(fā)明創(chuàng)造,能夠有效推動企業(yè)技術進步。

四、法治是社會發(fā)展的進步標志

法治精神以公平、正義、平等、自由為追求,以科學、理性、誠信、守則為特點。是否具有法治精神是評價一個社會先進與否的標志之一,崇尚法律是法治社會的重要精神文化內容,社會精神需要注入法治內容。

法治強調人與自然的和諧、人與社會的融合,由法治精神構筑的法治環(huán)境是人與自然、人與社會和諧持續(xù)發(fā)展的保障。社會的發(fā)展,不單是指經濟發(fā)展,而且包括民主健全、科教進步、文化繁榮、社會和諧等方面的內容,單純經濟發(fā)展,不能替代社會發(fā)展。[3]如果忽略社會問題的公平和公正解決,將會引發(fā)社會沖突矛盾。

社會發(fā)展到了一定階段,軟件建設要比硬件建設更為重要,法治環(huán)境要比經濟速度更為重要。法治環(huán)境事關社會的境界和形象,與世界上許多城市相比較,我國一些城市在硬件建設上已做到了某種程度“形似”。但是,城市軟件建設則“神不似”,尤其是法治化程度顯然差距很大。所以,在城市的發(fā)展中,提高城市競爭力要打法治牌。應當通過建設法治社會,營造法治環(huán)境,進一步提升社會境界和改善社會形象。

法治化追求的是發(fā)展的協(xié)調而不是發(fā)展的速度,毫無疑義,建設法治社會的目的是為了社會發(fā)展。應當指出的是,法治追求的是發(fā)展的協(xié)調,它是通過表達利益訴求和協(xié)調利益紛爭,在整體上推動經濟發(fā)展進步的。法治并不直接提升某個時期經濟增長速度,也不針對某個工程直接發(fā)揮作用。在社會實際中,真正實行法治的話,可能要以犧牲短期的經濟增長速度和局部的經濟發(fā)展利益為代價。例如,城市動遷,如果按照法治要求,實行民主談判機制和合理補償機制,那么,勢必影響動遷的速度和效益,但這正是法治化的必然代價。所以,建設法治社會要著眼于社會整體的發(fā)展和長遠的利益,不能只考慮到局部的發(fā)展和眼前的利益,要著力追求發(fā)展的協(xié)調,而不是單純追求發(fā)展的速度。一個真正法治化的城市,其發(fā)展不一定是快的,但一定是穩(wěn)的,而穩(wěn)的發(fā)展最終一定是快的發(fā)展。

法治化強調的是法律的效用而不是法律的數(shù)量。法治社會要求有法有治,目前法有余、治不力現(xiàn)象困擾我國法治建設進程。建設法治城市需要立法,但是,法律并非越多越好,關鍵在于法律必須有效,能夠無障礙地得到遵守與執(zhí)行。

五、城市發(fā)展需要一個法治政府

首先,法治政府是建構法律秩序并且自身受到法律秩序約束的政府。法治的實質是秩序,人們需要法律是因為人們需要秩序。法律建立了秩序并且維持著秩序,人們在法律秩序下能夠滿足需求并且獲得利益保障,當然同時法律也約束著人們非分的欲望并控制著違法的行為。所以,法律秩序實際上設置了社會發(fā)展軌道,引領著社會有序地發(fā)展。政府機構既是秩序的建立者,也是秩序的遵行者。對于建立法治城市來說,政府遵循規(guī)則、秩序要比公民遵循規(guī)則、秩序更為重要,只有政府率先遵守秩序,秩序才有權威。如果政府可以隨意違反法律,任意修改法律,那么很難建立法治社會所需要的秩序。因此,在這個意義上,沒有法治政府也就沒有法治社會。

其次,法治政府是權力與責任都受到限制的政府。法治化強調限制性,要求通過法律建立一個權力有限與責任有限的有限政府。首先,政府不享有無限的權力,法治化要求有效約束政府的權力。限制政府權力,目的在于防止政府的專斷與濫用。所以,法治城市一般通過法律界定政府職能,明確政府權力邊界。一般來說,政府職能限于宏觀經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理及提供公共服務。當然,在平常時期與非常時期,政府權力范圍有所不同。非常時期,為了解決緊急突發(fā)事件,法律往往賦予政府“行政特權”。值得注意的是,限制政府權力并不導致政府的軟弱或者無能,相反規(guī)范與限制政府任意權力的制度安排,實際上有利于政府權力的強大與有效。人們比較容易理解法治作為約束政府任意權力的限制性,但是卻忽略了法治作為提升政府決策理性的促進性。法治國家實踐已經證明,通過法律限制規(guī)范政府權力,有利于政府減少盲目和隨意的行為,有利于公共決策趨向睿智和理性。有限政府,不僅權力有限,而且責任有限,所以,政府不承擔無限的責任。也就是說,政府無須承擔其法定權力范圍之外的責任。其實全權政府就是全責政府,當發(fā)生社會危機政府管理失靈時,政府就要承擔全部責任。但是這些責任,有的時候,不是政府應當全部承擔的責任,有的時候,不是政府能夠承擔得起的責任,所以,政府責任有限要求通過法律明確政府責任,使政府明確對什么事應當負責任、應當負什么責任、負多大程度的責任。

六、城市新一輪發(fā)展需要實行社會治理

社會治理是 20世紀 90年代以來順應和迎接市場化、全球化、信息化和民主化而發(fā)展起來的重要理論思潮和社會實踐。這一理論一個中心觀點就是強調城市治理主體除了政府,還有非政府組織、社會團體和市民。[4]政府只是其中一個重要主體。

我國目前實行的是以政府為中心的社會管理,這種社會管理體制的特點是:第一,政府是主角,社會組織是配角,公民成為被管理的對象;第二,政府既是全權政府又是全責政府,幾乎包攬所有社會事務,承擔所有社會責任,所以,又稱政府是全能政府、無限政府;第三,社會組織總體來說缺乏自主地位、獨立能力、主動精神和責任意識,在社會中作用有限;第四,社會成員尚未真正成為社會主體。

這種自上而下的無所不包的政府一元管理,在一定條件下具有整合力度大和組織效率高的特點。但是,應當指出的是,它可能適用于傳統(tǒng)社會,但一定不適用于現(xiàn)代社會;它可能適用于非常時期,但一定不適用于平常時期。這種管理體制已經顯現(xiàn)它的弊端。弊端一是政府集權治理力不從心。因為政府能力是有限的,不能完全應對所有社會問題,也不便直接應對某些社會問題。政府的責任也是有限的,有的責任不是政府應當全部承擔的責任;有的責任不是政府能夠承擔得起的責任。弊端二是政府直接面對民眾,戰(zhàn)斗在第一線,沒有社會組織作為緩沖,所以始終處于社會矛盾中心。例如,首長接待日、現(xiàn)場辦公,政府官員往往直接面對上訪群眾,直接處理原本可由社會組織調和的糾紛。弊端三是社會組織和民眾缺乏主體意識,長期以來養(yǎng)成兩個習慣:一是習慣于依賴政府,在資源和經費上依靠政府;二是習慣于被動員被組織,缺乏自我組織能力。

當然,社會參與治理還有更多的內容和更高的要求。我們現(xiàn)在應當解決的問題是:第一,逐步強化社會組織,樹立市民也是社會治理主體的觀念,為其發(fā)育成長提供較寬松的社會環(huán)境。第二,通過制度設計,為社會組織和市民有序參與社會治理提供渠道和條件。

七、社會發(fā)展需要建立談判機制

談判是一種用以反映社會訴求、調和社會矛盾、平衡社會利益、解決社會問題的先進制度安排,是現(xiàn)代社會解決矛盾爭議沖突的文明方式之一。這里談判是指廣義上的制度安排和社會溝通方式。美國政治學家 T.R.Dye認為,政府對群體利益沖突的調控應當遵循三個原則:一是合法解決原則,政府必須確保各種沖突是在選舉、立法機構或者法庭上解決,而不是在街頭戰(zhàn)斗、恐怖主義、內戰(zhàn)中解決;二是公共政策原則,政府解決沖突應當以沖突各方能夠接受的改革政策形式平息或者暫時平息矛盾;三是強制執(zhí)行原則,政府應當以許諾獎賞或者威脅懲罰的方式執(zhí)行已達成的改革政策。這里無論法律解決還是公共政策解決,談判都是必須的手段和必經的過程。

談判的作用一是溝通,可以上情下達,下情上達,交流信息,交換意見;二是緩沖,通過談判,使激烈的沖突得以暫停,復雜的矛盾得以梳理。我國目前的問題是,一方面談判機制不全,導致大家不能談判。政府與社會組織、公民之間的協(xié)商對話渠道不充分和不完善,不同群體之間幾乎沒有協(xié)商對話習慣機制。另一方面,各個群體還沒學會協(xié)商讓步。其實,妥協(xié)是一種現(xiàn)代人必備的法律品格,學會讓步、學會放棄,是一種境界,一種水平。但是,長期以來,我們沒有這個意識,我們習慣爭個你死我活。

建立談判制度,可使社會利益訴求的表達和交流納入合法的可控的渠道。根據(jù)調查,目前群眾表達對黨和政府意見的方式:一是體制內的方式,投票、信訪、向領導直接提意見,檢舉、投訴、行政訴訟;二是體制外的方式,拉關系、行賄、靜坐、請愿、抗議、游行、罷工、暴力沖突。作為政府,通過各種形式、不同層面的談判制度的設計和安排,一方面,為社會組織或者公民提供了民意公開表達的渠道,另一方面,使政府及時聽到社會需求和民意反饋,而政府與社會組織、公民之間的信息交流和意見交換,可以消除誤解,達成一致。如果沒有談判制度,或者談判渠道很少,民意表達只能在體制外,然而體制外的民意表達往往因為沒有信息交換而失真,沒有機制約束而失控,往往變成牢騷、漫罵、謠言,甚至釀成群體暴力。

建立談判制度,可以保證決策的科學性和公正性。人們一般接受經過一定程序的經過談判的決議或者結論。如果決議或者結論,沒有經過聽證論證等項談判程序,人們就有理由質疑它的科學性和公正性。我們正在進行中的各種改革在不同程度上都觸及了調整利益關系,改革成功與否,取決于改革目的的正當性、改革過程的公開性、改革結果的公平性,否則改革可能帶來危機,影響社會穩(wěn)定。這里關鍵一環(huán)在于改革過程設定程序以及談判機制,保證改革結果是大多數(shù)人理性選擇的結果。

[1] 王連昌 .行政法學[M].北京:中國政法大學出版社,1999.

[2] 石宏偉 .論和諧社會的法治保障[J].江蘇大學學報,2004,(3).

[3] 王維達 .中國行政法學教程[M].上海:同濟大學出版社,2006.

[4] 何振華 .構建和諧社會人人有責 [N].人民日報, 2006-09-12.

(責任編輯:楊 放)

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:1008-4096(2010)06-0109-04

2010-09-06

蘭桂杰 (1963-),女,遼寧大連人,副研究員,主要從事法學和出版領域研究。E-mail:Lan0267@sina.com