地方政府在利用外商直接投資中的職能

李國義 梁 婧

(哈爾濱商業(yè)大學(xué)金融學(xué)院,黑龍江 哈爾濱 150028)

東道國地方政府的職能是影響外商直接投資積極性和投資效益的重要因素,也是影響外商直接投資對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟與社會發(fā)展關(guān)系的關(guān)鍵因素。為了更好地發(fā)揮外商直接投資對東道國地方經(jīng)濟與社會發(fā)展的有益作用,有必要對東道國地方政府在利用外商直接投資中的職能進行梳理。歸納起來,地方政府在利用外商直接投資中具有產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)職能、權(quán)益保護職能、規(guī)范監(jiān)督職能、利益協(xié)調(diào)職能和牽線搭橋職能。

一、產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)職能

東道國某一地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是以往累積投資的產(chǎn)物,可以說,累積投資的結(jié)構(gòu)決定了地區(qū)經(jīng)濟中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。對于單一投資者來說,其投資方向是其決策的結(jié)果。投資者在決定投資方向時,自然要收集投資目標(biāo)地的產(chǎn)業(yè)信息,分析行業(yè)的投資價值,根據(jù)自身的投資能力、投資偏好和投資目標(biāo)地的產(chǎn)業(yè)投資價值判斷來決定自己的投資方向。但是,有兩種情況決定了東道國投資目標(biāo)地政府必須對外商直接投資的產(chǎn)業(yè)投資方向選擇施加影響。一種情況是外商所收集到的投資目標(biāo)地的產(chǎn)業(yè)信息可能是不完全的,如果根據(jù)不完全的信息進行投資決策,可能會導(dǎo)致投資損失,這就需要熟悉投資目標(biāo)地產(chǎn)業(yè)情況的機構(gòu)告知外商投資者:投資于哪個產(chǎn)業(yè)是有利可圖的,投資于哪個產(chǎn)業(yè)是無利可圖甚至是虧損的。而投資目標(biāo)地的政府部門是掌握當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)信息最充分的主體。一種情況是從經(jīng)濟學(xué)角度看,外商是理性的經(jīng)濟人,他們總是要追求利益最大化,而外商追求利益最大化的行為,有可能會損害東道國投資目標(biāo)地的政府利益或社會公眾利益。這時,需要投資目標(biāo)地有一種力量能夠抑制外商投資對投資目標(biāo)地政府利益或公眾利益的損害,使外商投資能夠發(fā)揮有益的作用。而投資目標(biāo)地政府的力量是當(dāng)?shù)厮辛α恐凶顝姶蟮摹Ｒ陨蟽煞N情況均表明,政府有必要也最有能力對外商投資的產(chǎn)業(yè)投向進行引導(dǎo)。

產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)可以分為三種情況:第一種情況是告知外商投資者哪些產(chǎn)業(yè)是歡迎外商投資流入的,這些產(chǎn)業(yè)被稱為“鼓勵發(fā)展”的產(chǎn)業(yè);第二種情況是告知外商投資者哪些產(chǎn)業(yè)是有限制地允許外商投資流入的,這些產(chǎn)業(yè)被稱為“限制發(fā)展”的產(chǎn)業(yè);第三種情況是告知外商投資者哪些產(chǎn)業(yè)是禁止外商投資流入的,這些產(chǎn)業(yè)被稱為“禁止投資”的產(chǎn)業(yè)。

對外資進行產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)需要制定和公布《外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》。有權(quán)編制此目錄的地方政府以省級政府為宜,并且其編制的產(chǎn)業(yè)目錄應(yīng)該報經(jīng)中央政府批準(zhǔn),因為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)劣應(yīng)該從宏觀上考察,而且,報經(jīng)中央政府批準(zhǔn),有利于中央政府對各省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行統(tǒng)一協(xié)調(diào),防止各省之間進行重復(fù)投資、惡性競爭。

由政府編制和公布產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄,需要一個基本前提條件,否則,產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)會成為產(chǎn)業(yè)誤導(dǎo)。這個基本前提條件就是地方政府和中央政府工作人員必須具有很強的責(zé)任意識,并且準(zhǔn)確把握各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r及其對經(jīng)濟和社會的影響。

地方政府應(yīng)該在中央政府公布的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)框架內(nèi),結(jié)合本省實際,編制本省具體的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄及產(chǎn)業(yè)投資地點分布建議,在產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄中具體列明鼓勵外商投資的產(chǎn)業(yè)、限制和禁止外商投資的產(chǎn)業(yè),在報經(jīng)中央政府批準(zhǔn)后在省級政府網(wǎng)頁上公布。

2004年7月23日,中國國家改革與發(fā)展委員會、商務(wù)部聯(lián)合頒布了《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄》,列舉了中西部地區(qū)受國家鼓勵的外商投資產(chǎn)業(yè)目錄。例如,黑龍江省以下產(chǎn)業(yè)項目受鼓勵,歡迎外商投資:亞麻紡織品及制品生產(chǎn);退耕還林還草、天然林保護等國家重點生態(tài)工程后續(xù)產(chǎn)業(yè)開發(fā);節(jié)水灌溉技術(shù)開發(fā)及應(yīng)用;煤炭加工應(yīng)用技術(shù)開發(fā)和產(chǎn)品生產(chǎn);石墨產(chǎn)品深加工;中藥凍干粉針制劑生產(chǎn);電工儀表及電網(wǎng)智能管理控制系統(tǒng)設(shè)備制造;城市供氣、供熱、供排水管網(wǎng)建設(shè)、經(jīng)營(大中城市中方控股);冰雪旅游資源及森林旅游資源開發(fā);旅游景區(qū)(點)開發(fā)及其配套設(shè)施建設(shè)、保護和經(jīng)營;公路旅客運輸。2006年9月25日,中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會、中華人民共和國商務(wù)部發(fā)布第47號令,稱《遼寧省外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄》已經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),作為《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄》的一部分予以發(fā)布,自發(fā)布之日起施行。根據(jù)該目錄,以下外商投資項目享受鼓勵類外商投資項目優(yōu)惠政策:糧食、油料、蔬菜、水果等種子(種苗)(轉(zhuǎn)基因植物種子除外)開發(fā)、生產(chǎn)(中方控股);肉雞、生豬、肉牛、肉羊、奶牛、鹿和絨山羊飼養(yǎng)及產(chǎn)品深加工;退耕還林還草等國家重點生態(tài)工程后續(xù)產(chǎn)業(yè)開發(fā);油母頁巖、鎂、鋯石加工及綜合利用(中方相對控股);高檔棉、毛、麻、絲(柞蠶絲)、化纖的紡織、針織及服裝加工;天然藥、原料藥、中成藥的深加工及其衍生物的生產(chǎn)(不包括維生素C和青霉素原料藥生產(chǎn)及列入《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》禁止類的項目);日產(chǎn)4000噸及以上水泥熟料新型干法水泥生產(chǎn);采用大型裝備和技術(shù)(60萬噸/年以上)生產(chǎn)以煤炭為原料的甲醇等產(chǎn)品;百萬噸乙烯及下游深加工產(chǎn)品生產(chǎn);子午線輪胎生產(chǎn);金屬包裝、自動化立體倉庫及倉儲物流設(shè)備制造;汽車零部件、配件制造;船用柴油機、輔機、零部件、配件制造;數(shù)字醫(yī)療設(shè)備及關(guān)鍵部件開發(fā)及生產(chǎn);高精度銅板帶材深加工;鋼絲連線、超細鋼絲繩制造;醫(yī)療機構(gòu),經(jīng)批準(zhǔn)允許外方控股;城市集中供熱、供氣、供排水管網(wǎng)建設(shè)、經(jīng)營,經(jīng)批準(zhǔn)允許外方控股;旅游景區(qū)開發(fā)保護及其配套設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營;資源枯竭型城市的精深加工和接續(xù)產(chǎn)業(yè)等項目,經(jīng)批準(zhǔn)可享受鼓勵類政策。但是,各省限制和禁止的產(chǎn)業(yè)尚待具體列明。

二、權(quán)益保護職能

外商投資者的合法權(quán)益包括但不限于:依照東道國法律和政策規(guī)定開工建設(shè)、開業(yè)經(jīng)營的權(quán)益;依法獲得和依法處置投資收益的權(quán)益;依照統(tǒng)一規(guī)定享用地方基礎(chǔ)設(shè)施的權(quán)益;商業(yè)秘密依法受保護的權(quán)益;合法知情權(quán)益;同當(dāng)?shù)鼐用褚粯荧@得生存條件的權(quán)益;生命和健康不受非法侵害的權(quán)益;企業(yè)和個人財產(chǎn)不受非法侵害的權(quán)益;企業(yè)的商譽、個人的名譽不受非法侵害的權(quán)益;企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)依法受保護的權(quán)益等。外商投資者的權(quán)益必須合法才能受到保護,非法權(quán)益不受保護。例如,外商刺探東道國的軍情或者竊取其他企業(yè)的商業(yè)秘密,這些行為顯然不受東道國政府的保護,反而會觸犯東道國的法律。

外商投資者的合法權(quán)益受到侵害時,投資者可以通過法律途徑尋求保護,也可以通過向當(dāng)?shù)卣块T尋求行政支持的途徑來維護自己的合法權(quán)益。例如,當(dāng)外商投資企業(yè)的商標(biāo)被人仿冒時,企業(yè)可以尋求當(dāng)?shù)卣畽C構(gòu)的幫助,要求政府制止仿冒商標(biāo)的行為。地方政府應(yīng)該積極主動地像保護內(nèi)資企業(yè)那樣保護外商投資企業(yè)。如果各地方政府都能積極主動地履行職責(zé),那么生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品、侵占商標(biāo)使用權(quán)等侵害他人合法權(quán)益的現(xiàn)象就會大大減少甚至杜絕。

一個地方的外商投資者合法權(quán)益能否得到有效和充分的保護,是決定這個地方對外商投資吸引力大小的重要因素。東道國地方政府保護外商投資者合法權(quán)益的效力大小取決于該政府保護外商投資合法權(quán)益的意識強弱和政府保護機制是否完善。保護外商投資合法權(quán)益的意識強弱又取決于政府對國內(nèi)投資者合法權(quán)益保護意識的強弱。如果對國內(nèi)投資者合法權(quán)益保護不力,那就談不上對外商投資者合法權(quán)益的保護。完善的投資者合法權(quán)益政府保護機制應(yīng)該是:有公開而反應(yīng)靈敏的舉報渠道;有明確而職責(zé)分明的保護機構(gòu);有高效率、高質(zhì)量的處理程序;有有效的監(jiān)督體系。

另外,如果外商投資企業(yè)坐落于某一縣城或某一大城市,那么,還需要在東道國省級政府、縣級政府(或者市政府)之間明確各級政府在保護外商投資者合法權(quán)益方面的職責(zé)。

三、規(guī)范監(jiān)督職能

東道國投資目標(biāo)地的地方政府對外商投資具有規(guī)范監(jiān)督職能,這種職能是政府所固有的義務(wù),也是其權(quán)力。地方政府對外商投資的規(guī)范職能主要體現(xiàn)在:規(guī)定外商投資者的資格(例如有明確的外國國籍、有民事責(zé)任能力等);規(guī)定投資程序和相應(yīng)報批程序;規(guī)定產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn);規(guī)定環(huán)境影響指標(biāo);規(guī)定企業(yè)員工最低報酬標(biāo)準(zhǔn)等。

如果中央級政府部門有相應(yīng)的規(guī)范,那么地方政府的規(guī)范不能與中央政府部門統(tǒng)一的規(guī)范相沖突,但可以細化,或者比中央政府部門的標(biāo)準(zhǔn)更高。企業(yè)可以制定自己的規(guī)范,企業(yè)的規(guī)范不能與政府的規(guī)范相沖突,但可以比政府規(guī)范更為嚴(yán)格。政府規(guī)定的程序應(yīng)該嚴(yán)密而手續(xù)簡單,以利于加快辦事效率。例如,在哈爾濱市經(jīng)濟開發(fā)區(qū),政府實行一條龍審批制度,大大提高了行政審批效率。提高政府辦事效率,是完善投資軟環(huán)境的必要舉措。

政府應(yīng)該把所有與外商投資有關(guān)的規(guī)范性文件公開,以便外商投資者遵循。這符合政務(wù)公開透明的原則。東道國地方政府對外商投資既要提供服務(wù),也要進行合理而有力的監(jiān)督。從外商投資的實踐看,政府監(jiān)督的重點應(yīng)該是環(huán)保、產(chǎn)品質(zhì)量、納稅情況、員工權(quán)益保障程度等。東道國地方政府應(yīng)嚴(yán)密監(jiān)督包括外商投資企業(yè)在內(nèi)一切企業(yè)對當(dāng)?shù)丨h(huán)境的影響狀況,防止環(huán)境惡化;嚴(yán)格監(jiān)督包括外商投資企業(yè)在內(nèi)一切企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量,特別是與消費者生命健康相關(guān)的產(chǎn)品的質(zhì)量;嚴(yán)格監(jiān)督包括外商投資企業(yè)在內(nèi)的所有企業(yè)的納稅情況,防止企業(yè)采用轉(zhuǎn)移利潤、抬高成本、制造虧損假賬等手段偷稅;關(guān)注企業(yè)員工的待遇,制止打罵體罰員工、拖欠員工工資、逼迫員工無償加班、雇用童工等行為。

四、信息服務(wù)和牽線搭橋職能

外商在決定向一國某地進行投資之前,需要掌握充分的信息,例如,投資目標(biāo)地的政治、經(jīng)濟、文化、交通、人口、法律、政策等等信息。獲取信息的渠道主要有圖書雜志、網(wǎng)絡(luò)、電視、報紙、信息咨詢機構(gòu)、投資者親自考察、會議等。按照獲取信息的代價分,有無償獲取信息渠道和有償獲取信息渠道。有的信息是客觀性的,有的信息是判斷性的;有的信息是以往的,有的信息是未來(預(yù)測)的;有的信息是固定的,有的信息是可變的;有的信息是假的;有的信息是真的;有的信息是相關(guān)、有用的,有的信息是不相關(guān)、無用的。東道國地方政府沒有義務(wù)向外商投資者直接提供與投資相關(guān)的所有信息,但是,如果東道國地方政府希望引進外商投資來推動本地經(jīng)濟的發(fā)展,那么,通過適當(dāng)?shù)姆绞较蛲馍掏顿Y者無償提供相關(guān)的一部分有用信息是對外商投資者和東道國地方政府及當(dāng)?shù)毓娋欣氖?從這個意義上說,東道國政府履行信息服務(wù)職能是應(yīng)該提倡的。

東道國地方政府向外商投資者提供的信息應(yīng)該是其他信息提供者所不能提供的信息,也就是地方政府憑借自身優(yōu)勢所獲得的信息,主要包括:與外商投資有關(guān)的政府職能部門的職責(zé)分工、政策規(guī)定、投資規(guī)范與投資程序的規(guī)定、當(dāng)?shù)丨h(huán)境、產(chǎn)業(yè)狀況、文化風(fēng)俗、可公開的統(tǒng)計數(shù)據(jù)等。提供信息的方式主要是建立省級外商投資信息網(wǎng)。該網(wǎng)還可以為那些有招商引資意向的企業(yè)和個人提供信息交流平臺。

牽線搭橋職能主要是指東道國地方政府與外商投資者所在國家的地方政府之間經(jīng)過談判后,簽署合作文件,為兩地企業(yè)之間互相投資提供便利條件。地方政府實際在發(fā)揮“投資促進”作用。由政府出面牽線搭橋,要比投資者自己尋找投資機會更有效率,也更安全。從成本效益的角度考察,政府牽線搭橋的投資項目以大項目為宜。在市場經(jīng)濟條件下,企業(yè)主要靠自己,但是,從效率的角度看,政府利用自身的優(yōu)勢為具有投資意向的企業(yè)牽線搭橋,這不但不會降低市場經(jīng)濟的自由程度,相反,會使市場經(jīng)濟更自由順利地運行。

五、利益協(xié)調(diào)職能

在利用外商投資的過程中會出現(xiàn)多種利益沖突或職能沖突問題,需要東道國地方政府出面協(xié)調(diào)。需要協(xié)調(diào)的利益沖突主要有:相鄰省之間或者相鄰市之間的利益沖突,例如互相爭投資的問題、外商投資企業(yè)產(chǎn)品銷售市場問題、環(huán)境互相影響問題等,需要省級政府之間協(xié)調(diào)(必要時尋求中央級政府部門協(xié)調(diào))或者需要省級政府組織縣級政府之間協(xié)調(diào);同一級政府內(nèi)部各相關(guān)部門之間的職能沖突,例如項目主管部門與環(huán)保部門之間、工商管理與質(zhì)量監(jiān)督部門之間的職能沖突等,需要上級政府部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

總之,東道國投資目標(biāo)地政府在利用外商投資方面發(fā)揮著不可替代的重要職能,作為地方政府,應(yīng)該明確其應(yīng)有的職能,并通過適當(dāng)?shù)姆绞铰男衅渎毮?如此,便可大大增強對外商投資的吸引力,提高外商投資的效率,更大程度地發(fā)揮外商投資促進本地經(jīng)濟與社會發(fā)展的作用。

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