城市規(guī)模與土地集約利用研究

邱士可，王莉

(1.河南省科學(xué)院地理研究所，鄭州450052;2.鄭州測(cè)繪學(xué)校，鄭州450005)

1 問題的提出

城市化是區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步而產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化，城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)互動(dòng)和重組的過程[1]。從生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的角度看，城市化是一定區(qū)域內(nèi)資源的大規(guī)模轉(zhuǎn)換與集聚過程，其顯著的特征在于打破以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu)而出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口集聚和用地?cái)U(kuò)張。隨之產(chǎn)生兩種趨勢(shì):一是在區(qū)域資源總量供給有限約束條件下，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和集約利用，以促進(jìn)區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)各要素間的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展;二是資源配置的片面性和粗放利用，城市化與區(qū)域環(huán)境要素的不協(xié)調(diào)，造成資源浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境惡化，生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)向無序化與非持續(xù)性的方向演化[2]。

如何協(xié)調(diào)城市化進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、人口大量集中和城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大、土地非農(nóng)化加劇所造成的互動(dòng)互饋關(guān)系，對(duì)于促進(jìn)城市化健康發(fā)展和土地資源可持續(xù)利用，無疑具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

2 城市規(guī)模與土地集約利用

2.1 城市規(guī)模

城市是一定空間范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)聚集體。城市的本質(zhì)是它的空間聚集性，城市是由經(jīng)濟(jì)要素聚集而成[3]。一般來說，各種經(jīng)濟(jì)要素在城市空間的聚集程度越高，城市的規(guī)模就越大，產(chǎn)生的效益也越大。城市規(guī)模包括了城市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模、城市人口規(guī)模和城市的用地規(guī)模。一個(gè)城市只有在適度的經(jīng)濟(jì)規(guī)模、人口規(guī)模和用地規(guī)模相協(xié)調(diào)的情況下，才能體現(xiàn)出一個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益相一致的原則，也才能體現(xiàn)出城市旺盛的生命力和發(fā)展?jié)摿Α?/p>

2.1.1 城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模。城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模是指城市經(jīng)濟(jì)的綜合容量與范圍，它主要以城市內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平即一個(gè)城市的國(guó)民生產(chǎn)總值為主要指標(biāo)，同時(shí)考慮城市的各項(xiàng)建設(shè)配套設(shè)施、城市居民生活水平等，在一個(gè)城市范圍內(nèi)的所有可量化的主要資產(chǎn)量(如城市土地所帶來的可量化資產(chǎn)量)和一些不可量化的環(huán)境因素等來作為城市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模[4]。城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模的大小與城市集聚度及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平高低有著直接聯(lián)系，用城市國(guó)民生產(chǎn)總值來表示，以對(duì)不同規(guī)模城市的經(jīng)濟(jì)總體實(shí)力做客觀的比較。由于城市化的推動(dòng)，在市場(chǎng)作用下城市的經(jīng)濟(jì)要素從正向流動(dòng)逐步變?yōu)槟嫦蛄鲃?dòng)，城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模也隨之從聚集轉(zhuǎn)向擴(kuò)散，因此，城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模是個(gè)動(dòng)態(tài)的概念。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將導(dǎo)致城市規(guī)模的擴(kuò)大，但大到一定的程度時(shí)，由于其臃腫和緩笨又會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的萎縮，因此，合理的規(guī)模成為城市發(fā)展的必然選擇。

2.1.2 城市人口規(guī)模。城市人口規(guī)模一般是指居住在城市并使用城市土地和城市基礎(chǔ)設(shè)施的常住居民的數(shù)量。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市戶籍管理制度的改革，城市人口的內(nèi)涵也在不斷發(fā)展和變化，城市人口包括非農(nóng)業(yè)人口、城市區(qū)的農(nóng)業(yè)人口和區(qū)內(nèi)的暫住人口。城市人口是城市土地及其產(chǎn)品的直接和間接消費(fèi)者，一般是隨工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的提高而增加的。無論大城市、中等城市或小城鎮(zhèn)，其人口的機(jī)械增長(zhǎng)都是難以完全控制的，反映了集聚效益導(dǎo)致的向心作用[5];當(dāng)集聚到一定規(guī)模，效益就會(huì)變得不明顯或開始負(fù)效益增加，從而又導(dǎo)致了離心作用。因此，城市的發(fā)展不可聽之任之的無所限制，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)適度的規(guī)模。

2.1.3 城市用地規(guī)模。城市用地規(guī)模是指城市內(nèi)各項(xiàng)建設(shè)占用土地總面積之和。常以城市人均建設(shè)用地指標(biāo)來表示，它是衡量一個(gè)城市用地是否合理和反映城市土地集約程度的參數(shù)。城市用地規(guī)模的擴(kuò)大能夠帶動(dòng)城市化水平的增加，但一個(gè)城市用地規(guī)模的合理與否單從人均建設(shè)用地和城市化水平分析，難以得出正確全面的結(jié)論，應(yīng)與城市發(fā)展歷史、現(xiàn)狀水平、用地情況、國(guó)家政策及該城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口發(fā)展、增量用地的發(fā)展和存量土地的挖潛關(guān)系等綜合分析才具有全面性。

2.2 城市土地集約利用

土地集約利用就是在土地上增加物質(zhì)與勞動(dòng)投入，以提高土地的收益[6]。所謂城市土地集約利用就是指整個(gè)城市土地的最佳利用，它要求加強(qiáng)對(duì)城市土地開發(fā)利用的宏觀調(diào)控，使整個(gè)城市建成區(qū)的土地單位面積利用率和效益得到提高，使經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一;城市土地集約利用能夠兼顧城市內(nèi)各用地單位的當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，促進(jìn)城市土地利用結(jié)構(gòu)和功能的優(yōu)化，保證各用地單位的用地需求[7]。城市土地集約利用的過程是土地資源的優(yōu)化配置過程。其指導(dǎo)方針:控制總量、限制增量、盤活存量、提高質(zhì)量;其工作原則:規(guī)劃控制、政策調(diào)節(jié)、分類指導(dǎo)、規(guī)范管理。

2.3 城市規(guī)模與土地的集約利用

2.3.1 城市人口規(guī)模增加是土地集約利用發(fā)展的前提。城市規(guī)模的擴(kuò)大，首先要依靠人口數(shù)量的增加，即大批的農(nóng)村人口向城市集中。城市人口的集中，主要由城市人口的自然增長(zhǎng)和農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移。當(dāng)大量的人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的同時(shí)，農(nóng)村人口減少，使土地相對(duì)變得充足。從整體上看，人們居住在城市里占用的土地比居住在農(nóng)村占用的土地要少，所以說人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市從一定程度上可以節(jié)約土地，即為土地的集約利用提供了一個(gè)有利的前提，這對(duì)于土地十分稀缺的國(guó)家來講是十分有益的。據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，一個(gè)城市人口達(dá)到25萬，才能顯示出規(guī)模效應(yīng)，低于這個(gè)數(shù)，就存在著城市資源浪費(fèi)現(xiàn)象。1999年，我國(guó)20萬以上非農(nóng)業(yè)戶口的城市(包括縣級(jí)城鎮(zhèn))只有311個(gè)。2000年，我國(guó)的縣級(jí)城市共2074個(gè)，也就是說，這些城市中僅13.1%達(dá)到了應(yīng)有的規(guī)模，還有86.9%的城市資源沒有得到充分利用，發(fā)展空間很大[8]。目前，我國(guó)農(nóng)村人均建設(shè)用地面積約為150～250m2，而城市的人均建設(shè)用地面積僅有80～130m2，理論上說，當(dāng)每有一個(gè)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移為城市人口時(shí)，就可以節(jié)約20～170 m2的用地，這是建設(shè)用地集約利用的一個(gè)途徑，也成為城市集約用地的一個(gè)前提條件。由于城市人口規(guī)模的增加，城市各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施得以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，為城市經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展提供了一個(gè)良好的開端，使城市內(nèi)部土地的集約利用在強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)作后盾的基礎(chǔ)上成為可能。

2.3.2 城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模發(fā)展是土地集約利用的保障。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)要實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，必須以產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)部門和有創(chuàng)新能力的企業(yè)在城市聚集，從而使資本與技術(shù)高度集中，形成龐大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益[9]。一個(gè)城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，城市建設(shè)的用地需求量也是在持續(xù)增加的。巨大的經(jīng)濟(jì)集聚使城市規(guī)模得到發(fā)展，但由于土地面積的限制，城市人口密度必然增大;為了節(jié)約土地，不得不建高層建筑，還迫使交通向多層發(fā)展，高架路、地鐵就應(yīng)運(yùn)而生，城市的立體空間發(fā)展得到體現(xiàn)。城市經(jīng)濟(jì)高度集聚所形成的巨大經(jīng)濟(jì)效益成為城市土地高度集約的關(guān)鍵所在，進(jìn)而為城市土地的集約利用提供了強(qiáng)有力的保障。通過城市土地集約利用使城市經(jīng)濟(jì)得到更快、更好地發(fā)展。

在不同等級(jí)城市間，如2008年鄭州、洛陽(yáng)、焦作3個(gè)城市，其城市建成區(qū)規(guī)模依次為290、164、90 km2，城市規(guī)模分別比上一年擴(kuò)大了0.09%、0.13%、0.15%，而各城市GDP卻增長(zhǎng)了44%、36%、33%，城市固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)了42%、24%、20%，城市建設(shè)用地面積增加比例遠(yuǎn)小于GDP和固定資產(chǎn)投資額的增加比例，也即城市規(guī)模越大，城市集聚度越高，城市GDP和城市固定投入增長(zhǎng)越大，城市規(guī)模增長(zhǎng)卻較小。2008年，3個(gè)城市單位城市面積的GDP(萬元/km2)分別為4.40、3.81、2.23，單位城市面積的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資(萬元/km2)依次為2.11、1.99、1.26，單位城市面積的總工資水平(萬元/km2)依次為0.60、0.43、0.38。城市規(guī)模越大，城市的經(jīng)濟(jì)集聚規(guī)模越強(qiáng)，單位城市投入水平、產(chǎn)出效益及產(chǎn)出人均工資也越大，城市內(nèi)部土地利用集約度越高。所以，要重視城市土地內(nèi)涵上的集約利用，因地制宜，促進(jìn)積聚，保證土地的可持續(xù)利用。

2.3.3 城市用地規(guī)模擴(kuò)大使土地集約利用成為必然。城市人口的集中將使城市用地規(guī)模擴(kuò)大，用地規(guī)模的擴(kuò)大會(huì)造成對(duì)土地需求的增加，這在土地資源有限的國(guó)家必將造成城市土地價(jià)格上升。在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，所有的企業(yè)都會(huì)做出盡可能節(jié)約土地的經(jīng)營(yíng)決策，這就使土地的集約利用成為必然。我國(guó)從1980年以后，曾迅速崛起了一批以小城鎮(zhèn)為主體的城市群，這對(duì)我國(guó)城市化進(jìn)程有著積極的促進(jìn)意義。但同時(shí)也應(yīng)看到，小城鎮(zhèn)由于集約化程度較低，一般人均用地規(guī)模偏大。我國(guó)小城鎮(zhèn)的人均建設(shè)用地在90～120 m2，即以人均100～105 m2計(jì)，也比大城市人均用地高出約20～30 m2，比特大城市要高出約40 m2[10]，它意味著生活在用地規(guī)模較小的城鎮(zhèn)居民要比生活在用地規(guī)模較大或特大城市的居民多用20%～40%的土地，這對(duì)于人地矛盾十分尖銳的中國(guó)，實(shí)在是土地資源的一種隱性浪費(fèi)。因此，從有效利用土地的角度說，中國(guó)的城市化應(yīng)該是集約型而非擴(kuò)散型，應(yīng)該是在集約用地基礎(chǔ)上拉大城市框架的撤縣設(shè)區(qū)型而非盲目跟風(fēng)換湯不換藥的撤縣設(shè)市型。

我們今天所說的拉大城市框架并非單純指城市用地規(guī)模在數(shù)量上的增加，它應(yīng)該是用地規(guī)模在數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)效益三重意義上的提高，而要實(shí)現(xiàn)這三重價(jià)值的合理有序提高，最好的途徑就是優(yōu)化城市內(nèi)土地的集約利用。

3 城市土地集約利用的途徑

集約經(jīng)營(yíng)是指依靠科技進(jìn)步和現(xiàn)代化管理，提高產(chǎn)品質(zhì)量，降低物質(zhì)消耗，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理配置，講求經(jīng)濟(jì)效益和生產(chǎn)效益的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式。粗放經(jīng)營(yíng)是集約經(jīng)營(yíng)的對(duì)立面，是只追求數(shù)量、忽視用地質(zhì)量、強(qiáng)調(diào)外延擴(kuò)張、犧牲資源、不計(jì)效率的落后經(jīng)營(yíng)管理方式。由粗放的經(jīng)營(yíng)管理模式向集約化的方向轉(zhuǎn)化，不僅是企業(yè)發(fā)展的方向，同時(shí)也是我國(guó)土地利用的發(fā)展方向。

3.1 作好兩個(gè)規(guī)劃，強(qiáng)化保護(hù)工作

在城市化建設(shè)加速發(fā)展過程中，要防止“攤大餅”和“爛樓盤”工程的出現(xiàn)，制止浪費(fèi)土地，提高土地的集約利用率，切實(shí)提高規(guī)劃的水平，正確處理發(fā)展城鎮(zhèn)規(guī)模與保護(hù)耕地的關(guān)系，解決好城市建設(shè)中各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和土地供需的矛盾。目前城鎮(zhèn)建設(shè)突出的問題是:地從哪里來?錢從哪里來?如何布局?如何發(fā)展?其關(guān)鍵是做好規(guī)劃，深化改革。規(guī)劃，包括城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。通過城鎮(zhèn)規(guī)劃，準(zhǔn)確界定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，合理布局城鎮(zhèn)體系，協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)未來的空間布局[11];通過土地規(guī)劃，合理確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模和布局，為城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃提供扎實(shí)的基礎(chǔ)。這兩個(gè)規(guī)劃既要做到高起點(diǎn)、高水平，又要符合實(shí)際，規(guī)模適度，合理協(xié)調(diào)，防止貪大求洋，造成資源的浪費(fèi)。只有作好兩個(gè)規(guī)劃，才能因勢(shì)利導(dǎo)，有法可依，有據(jù)可循，才能控制好城市用地總量，促使城市建設(shè)和發(fā)展立足于內(nèi)涵挖潛、集約用地。也才能真正按照新《土地管理法》的要求，實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度和土地有償使用制度，在城市建設(shè)的每個(gè)環(huán)節(jié)上都堅(jiān)定不移地把“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策落到實(shí)處。

3.2 靈活使用級(jí)差地租，優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)

土地由于肥沃程度和位置不同而形成優(yōu)劣等級(jí)，它所產(chǎn)生的歸土地所有者的不等利潤(rùn)，即為級(jí)差地租。它包括級(jí)差地租Ⅰ(由位置和肥力決定)和級(jí)差地租Ⅱ(由追加投資產(chǎn)生)。城市化的發(fā)展使許多郊區(qū)劃入城市，很多遠(yuǎn)郊變?yōu)榻?，從而使地價(jià)大幅度上升，土地的收益大增。國(guó)家投資交通、水電、通訊設(shè)施，發(fā)展各種事業(yè)，也使一些地方獲得良好的經(jīng)營(yíng)條件，地價(jià)暴漲，土地的級(jí)差地租就成為一筆巨大的收入來源。靈活使用級(jí)差地租可為城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展聚集大量資金，促進(jìn)城市健康發(fā)展。

為了促進(jìn)城市土地的集約利用，城市土地開發(fā)利用收益應(yīng)當(dāng)合理分配。一般來說，級(jí)差地租Ⅰ應(yīng)歸城市土地所有者(國(guó)家)，級(jí)差地租Ⅱ包含有土地使用者投資的貢獻(xiàn)，除城市土地所有者所得外應(yīng)有適當(dāng)比例分配給土地使用者。城市內(nèi)土地的收益是商業(yè)大于住宅、住宅高于工業(yè)，因此，有實(shí)力的投資者都會(huì)去追求高效益的商業(yè)用地，以達(dá)到最大的回報(bào)，而一般實(shí)力的投資者就會(huì)選擇住宅，而實(shí)力較差的投資者只有去投資工業(yè)了，使之各盡所能，各得所利;同時(shí)，要作好引導(dǎo)工作，使城市內(nèi)占據(jù)市中心的住宅和工業(yè)用地從黃金地段退出來，使住宅用地向環(huán)境優(yōu)美、適合人們生活休憩的地方發(fā)展，讓工業(yè)企業(yè)“退城進(jìn)郊”，以使市區(qū)的黃金地段能夠“好鋼用在刀刃上”，通過對(duì)城市用地結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，從而達(dá)到集約用地的目的。

3.3 運(yùn)用地價(jià)杠桿，促進(jìn)用地集約

城市土地是經(jīng)過人類勞動(dòng)改造的土地，城市土地中凝結(jié)了人類勞動(dòng)，是土地商品。而城市地價(jià)是一個(gè)城市自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)因素綜合作用的結(jié)果，反映的是一個(gè)地區(qū)、一個(gè)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和土地供求狀況，是動(dòng)態(tài)價(jià)格，主要由市場(chǎng)而非評(píng)估決定。一般來說，土地等級(jí)越高，地理位置越好，土地價(jià)格也就越貴。隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，對(duì)城市土地需求的增長(zhǎng)，城市地價(jià)有不斷上漲的趨勢(shì)。

城市地價(jià)作為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的晴雨表是城市土地利用效益核算的依據(jù)指標(biāo)，是促進(jìn)城市土地合理利用和集約利用的杠桿，同時(shí)也是城市土地市場(chǎng)供需平衡的樞紐和征收土地稅費(fèi)的依據(jù)[12]。城市地價(jià)水平的高低不是人為因素所決定的，它是城市的區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和基礎(chǔ)設(shè)施水平以及城市土地的供需水平等綜合作用的結(jié)果;同時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)者的作用也不可低估。因此，政府有關(guān)部門要合理有效地運(yùn)用城市地價(jià)的杠桿作用，通過經(jīng)濟(jì)、法律、政策等手段，創(chuàng)造各種條件穩(wěn)定土地利用關(guān)系，使其有利于土地經(jīng)營(yíng)者，以激勵(lì)他們不斷投資開發(fā)土地，改善土地的利用條件，提高土地利用效率。

3.4 盤活城市存量土地，推行集約用地模式

在目前城市化迅猛發(fā)展時(shí)期，建設(shè)用地對(duì)耕地的需求與可供給量之間的矛盾日益尖銳，而城鎮(zhèn)內(nèi)部依然存在大量的閑置和低度利用土地，城市規(guī)模呈現(xiàn)出攤餅式的外延擴(kuò)張態(tài)勢(shì)，內(nèi)涵挖潛工作未被重視，舊城區(qū)低層建筑、空閑地、老胡同、狹窄小巷隨處可見，嚴(yán)重地制約著城市化的步伐，盤活城市存量土地和置換低度利用土地成為新時(shí)期加大城市土地有效供給和集約用地的有效途徑之一[13]。因此，進(jìn)行制度創(chuàng)新，改革現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)交易制度，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的土地統(tǒng)一收購(gòu)儲(chǔ)備制度，促使城市內(nèi)部大量低度利用土地進(jìn)入市場(chǎng)，大力推行集約用地模式，是解決城市化進(jìn)程中建設(shè)用地對(duì)耕地需求與供給之間矛盾的明智之舉。

通過市區(qū)內(nèi)低效企業(yè)搬遷、整治市區(qū)廢棄地、實(shí)施舊城改造和發(fā)展高層建筑等措施集約用地。以舊城改造和用地置換將老城內(nèi)的工業(yè)企業(yè)分批搬遷到園區(qū)，既提高了土地利用效益，也緩解了城市污染;在市區(qū)及都市村莊內(nèi)積極探索多層公寓建設(shè)，充分利用基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享，提高城市建筑密度和容積率。避免重復(fù)建設(shè)，減少土地的無效和低效利用。按照既有利于節(jié)約耕地，又有利于促進(jìn)城市合理發(fā)展的原則，適度擴(kuò)大城市新增用地規(guī)模，建立市區(qū)及城鄉(xiāng)結(jié)合部土地資源統(tǒng)一優(yōu)化布置、節(jié)約用地、集約用地的新機(jī)制;積極在市區(qū)推行“退二進(jìn)三”政策，騰出市中心區(qū)工業(yè)用地發(fā)展第三產(chǎn)業(yè);擴(kuò)大城鎮(zhèn)土地使用權(quán)出讓的招標(biāo)、拍賣比例，推行年租制;規(guī)范城鎮(zhèn)土地一級(jí)市場(chǎng)。按照自愿有償依法原則建立農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。

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