淺談水資源論證制度的意義及建議

孟慧穎 ,吳艷華,尹 航,谷 麗,張 猛

0 概況

水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源,水資源的支撐能力與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān),水資源可持續(xù)利用是社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障和制約因素。

1 我國(guó)水資源的狀況

我國(guó)水資源總量 2.8萬(wàn)億 m3,人均水資源占有量不足2300m3,約為世界人均水平的 1/4,是世界水資源嚴(yán)重短缺的國(guó)家之一。由于受氣候的影響,降水量年內(nèi)分配極不均勻,年際變化很大,大部分地區(qū)降水量主要集中在 6～9月,60%～70%的總水資源量是難以控制利用的洪水,往往造成汛期洪水成災(zāi),非汛期又干旱缺水,并且年際連續(xù)干旱或洪澇的現(xiàn)象也比較普遍。另一方面,我國(guó)水資源的地區(qū)分布也不均勻,與人口、土地及礦產(chǎn)等資源組合極不協(xié)調(diào)。長(zhǎng)江以北水系的流域面積占國(guó)土面積的 63.5%,人口占全國(guó)的46.5%,國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值占全國(guó)的 45.2%,其水資源量卻只占全國(guó)的 19%;長(zhǎng)江以南的流域面積占國(guó)土面積的 36.5%,人口占全國(guó)的 53.5%,國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值占全國(guó)的 54.8%,其水資源量卻占全國(guó)的 81%。

據(jù)統(tǒng)計(jì),全國(guó) 669座城市中有 400余座供水不足,其中比較嚴(yán)重缺水的有 110座。在 32個(gè)百萬(wàn)人口以上的特大城市中,有 30個(gè)長(zhǎng)期受缺水困擾。農(nóng)田受旱面積年均達(dá)3億畝左右,平均每年因旱減產(chǎn)糧食 280多億 kg。2000年以來(lái),我國(guó)北方地區(qū)出現(xiàn)大范圍的持續(xù)干旱,南方許多地區(qū)也因干旱遭受缺水困擾。與此同時(shí),全國(guó)用水量持續(xù)增長(zhǎng),1980年至2000年,我國(guó)用水總量增加了 1225億 m3,其中工業(yè)和生活用水分別增長(zhǎng) 745億 m3和 242億 m3,年均增長(zhǎng)率分別為5.2%和 7.2%。預(yù)計(jì)到 2030年我國(guó)人口將達(dá)到 16億,在充分考慮節(jié)水的情況下,估計(jì)用水總量將達(dá)到 7000億 ～8000億 m3,接近水資源的可利用量。如果不采取有力措施,我國(guó)相當(dāng)一部分地區(qū)有可能在未來(lái)出現(xiàn)嚴(yán)重的水危機(jī)。

1 水資源開發(fā)利用中存在的問(wèn)題

1.1 水資源管理水平低

目前,我國(guó)對(duì)水資源的管理已取得了比較顯著的成績(jī),制定了一系列有關(guān)水資源管理和保護(hù)的法律法規(guī),如《水法》、《取水許可制度實(shí)施辦法》等,同時(shí)各地也制定了不少法規(guī)和政策,加強(qiáng)水資源的管理,但盡管如此,在水資源管理方面還是存在一定的問(wèn)題。主要表現(xiàn)為：

1.1.1 管理人員的業(yè)務(wù)水平跟不上社會(huì)發(fā)展的需要,跟不上水資源管理工作的需要

我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了水資源緊缺的時(shí)代,這必然要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局、城市建設(shè)總體規(guī)劃、重大建設(shè)項(xiàng)目的興建要充分考慮水資源條件,因而加強(qiáng)制度建設(shè),提高水資源管理水平,充分協(xié)調(diào)生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水,保證水資源的合理需求,實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置,是各級(jí)水資源管理部門、水資源管理人員的重要職責(zé)。但目前,相當(dāng)一部分水資源管理人員特別是基層(縣級(jí))的人員由于受經(jīng)費(fèi)、培訓(xùn)學(xué)習(xí)條件等因素的制約,管理水平跟不上形勢(shì)發(fā)展的需要,管理工作滯后,與當(dāng)前社會(huì)的發(fā)展不相適應(yīng)。

1.1.2 水資源管理缺乏全局意識(shí)

現(xiàn)在我國(guó)水資源供需矛盾日益加劇,社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受人口、資源、環(huán)境的制約日益明顯,人水關(guān)系越加復(fù)雜,此時(shí)對(duì)于水資源的管理必須從全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā),實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。但在實(shí)際中,往往出現(xiàn)為加速發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),不顧全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,不經(jīng)科學(xué)的論證,硬性建設(shè)一些項(xiàng)目,在當(dāng)前利益和局部利益的驅(qū)動(dòng)下,掠奪性地開發(fā)和利用水資源,甚至造成后建項(xiàng)目影響前建項(xiàng)目取水的情況,進(jìn)而水事糾紛不斷。

1.1.3 水資源管理體制不暢

我國(guó)的水資源管理可謂是多龍治水,涉及水利、建設(shè)、國(guó)土資源、環(huán)保、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等多個(gè)部門。例如,水利部門主要對(duì)江河湖庫(kù)等水源地和農(nóng)村水利、防汛抗旱負(fù)責(zé);用水規(guī)劃由規(guī)劃局或城市規(guī)劃委員會(huì)負(fù)責(zé);城市供水、排水和城市地下水由城建部門負(fù)責(zé);城市以外的地下水由地礦部門主管;城市排污由環(huán)境保護(hù)部門把關(guān)……一些城市還設(shè)有公用事業(yè)局、市政管委會(huì)這樣的機(jī)構(gòu),參與城市供、排水等環(huán)節(jié)的管理。這樣的管理體制無(wú)法達(dá)到高水平的水資源管理。因而不難出現(xiàn)“水源地不管供水,供水的不管排水,排水的不管治污,治污的不管回用”等問(wèn)題,難怪水利部水資源司司長(zhǎng)吳季松在一篇調(diào)研報(bào)告中發(fā)問(wèn)：“缺水由誰(shuí)負(fù)責(zé)?水源和輸水污染找誰(shuí)?地面沉降如何解決?污水處理廠沒(méi)有運(yùn)行費(fèi)怎么辦?問(wèn)題成堆?！?/p>

1.2 缺乏可持續(xù)利用的理念

水資源可持續(xù)利用,就是水資源的開發(fā)利用不僅要滿足當(dāng)代人類社會(huì)用水的需要,而且還要不危及今后社會(huì)幾代人的用水需求。缺乏可持續(xù)利用的理念,在水資源的管理中就沒(méi)有全局性和前瞻性,就會(huì)只顧及短期的眼前利益,沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)的水資源發(fā)展規(guī)劃。

水資源可持續(xù)利用是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略問(wèn)題。目前我國(guó)與美國(guó)總用水量大體相當(dāng),但我國(guó) GDP總量只有美國(guó)的 1/8,如果我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值再翻兩翻,還是沿用過(guò)去的資源消耗方式,可以肯定地說(shuō),我國(guó)的資源條件是不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的。面對(duì)我國(guó)水資源有限和已經(jīng)緊缺的實(shí)際情況,作為水資源的管理者必須堅(jiān)持水資源可持續(xù)利用的理念加強(qiáng)水資源的合理開發(fā)、優(yōu)化配置、高效利用和有效保護(hù),以此保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展。

1.3 水生態(tài)環(huán)境惡化

據(jù)資料統(tǒng)計(jì),我國(guó)水蝕、風(fēng)蝕等土壤侵蝕面積 367萬(wàn)km2,占國(guó)土面積的 38%;北方河流干枯斷流情況愈來(lái)愈嚴(yán)重,黃河進(jìn)入 90年代年年斷流,平均達(dá) 107天。此外,河湖萎縮,森林、草原退化,水土流失,土地沙化,部分地區(qū)地下水超量開采等問(wèn)題也十分嚴(yán)重。由于忽視了生物措施,植被遭到破壞,水土流失面積已達(dá) 150萬(wàn) km2。

1.4 水污染日益嚴(yán)重

據(jù)環(huán)保部門統(tǒng)計(jì),我國(guó)廢水排放量呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)：1970年為 150億 m3,1980年為 310m3,1988年為 369億m3,1998年為 395億 m3,2004年為 482億 m3,水體處于較高的污染水平。另?yè)?jù) 2004年《中國(guó)水資源公報(bào)》,根據(jù) 1300條河流 3200多個(gè)監(jiān)測(cè)斷面的水質(zhì)資料,對(duì) 13萬(wàn) km河流水質(zhì)進(jìn)行了評(píng)價(jià),全年期水質(zhì)總體狀況是：Ⅰ類水河長(zhǎng)僅占6.3%,Ⅱ類水河長(zhǎng)占 27.2%,Ⅲ類水河長(zhǎng)占 25.9%,Ⅳ類水河長(zhǎng)占 12.8%,Ⅴ類水河長(zhǎng)占 6.0%,劣Ⅴ類水河長(zhǎng)占21.8%,全年符合和優(yōu)于Ⅲ類水的河長(zhǎng)占總評(píng)價(jià)河長(zhǎng)的59.4%。在眾多有關(guān)水的問(wèn)題中,水污染是破壞水體最嚴(yán)重而且是最難根治的。一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,目前中國(guó)每年約有三分之一的工業(yè)廢水和三分之二的生活污水未經(jīng)任何處理直接排入河湖,成為水資源的第一大污染源。

1.5 用水效益低下,浪費(fèi)嚴(yán)重

在水資源利用上,我國(guó)許多用水部門普遍存在用水效益較低、用水浪費(fèi)現(xiàn)象,水資源未能得到合理有效地利用。如農(nóng)業(yè)上的大水漫灌、工業(yè)的單位耗水定額偏高、一些城市因供水管網(wǎng)老化而漏失量極大等;另一方面,工業(yè)和城市用水中水的重復(fù)利用率低。節(jié)約用水,提高用水效益是緩解水資源緊缺的有效辦法。

2 水資源論證工作的基本要求

根據(jù)水資源論證制度的主要規(guī)定,進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作要重點(diǎn)對(duì)以下四個(gè)方面進(jìn)行分析。

2.1 區(qū)域水資源狀況及其開發(fā)利用程度

進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目水資源論證必須首先對(duì)項(xiàng)目所在區(qū)域的水資源狀況及其開發(fā)利用程度進(jìn)行認(rèn)真的分析研究,這是水資源論證的基礎(chǔ)工作。分析研究范圍內(nèi)的自然地理、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、河流水系、氣候特征、水文及水文地質(zhì)條件等基本情況;分析研究區(qū)域水資源的數(shù)量、質(zhì)量及時(shí)空分布特點(diǎn);分析研究區(qū)域水資源開發(fā)利用的程度、用水水平及存在的問(wèn)題等。根據(jù)以上分析,初步確定建設(shè)項(xiàng)目水資源開發(fā)利用的方向。

2.2 論證取用水的合理性

分析建設(shè)項(xiàng)目取用水合理性是貫徹國(guó)家節(jié)水產(chǎn)業(yè)政策,發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè),建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的重要手段。進(jìn)行取用水合理性分析論證就是要結(jié)合《水法》確定的用水總量控制和用水定額制度,遵照由省級(jí)人民政府頒布的用水定額或參考行業(yè)和地區(qū)制定的用水定額標(biāo)準(zhǔn),合理確定用水工藝和節(jié)水技術(shù),使得建設(shè)項(xiàng)目用水符合當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展方向,符合區(qū)域或行業(yè)的用水定額。

2.3 建設(shè)項(xiàng)目取水水源論證

取水水源論證包括對(duì)地表水源、地下水源和混合水源水量與水質(zhì)的論證。取水水源論證主要解決以下問(wèn)題：一是以現(xiàn)狀條件下的水資源狀況來(lái)確定建設(shè)項(xiàng)目水資源開發(fā)規(guī)模和取水規(guī)模,真正做到以水定產(chǎn),以水定規(guī)模;二是在現(xiàn)狀水質(zhì)狀況下,能否滿足建設(shè)項(xiàng)目取水的水質(zhì)要求;三是合理確定取水位置和取水方式;四是解決地表水、地下水的混合配置問(wèn)題,論證兩種水源的取水規(guī)模,提出兩種水源開發(fā)的推薦意見(jiàn)。

2.4 取水和退水影響分析及相應(yīng)補(bǔ)償方案的建議

在確定的影響范圍內(nèi),按照國(guó)家和地方有關(guān)政策、法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定,綜合分析取水和退水對(duì)區(qū)域水資源、水生態(tài)及第三者的影響。主要從資源配置、管理和保護(hù)等角度,從水資源基本條件、水功能區(qū)、水域納污能力、水生態(tài)及對(duì)第三者的影響等方面,分析取水和退水產(chǎn)生的影響,并在此基礎(chǔ)上,分析提出減緩和消除不利影響的補(bǔ)救措施與補(bǔ)償方案建議。

通過(guò)以上論證工作,可以使建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)行期有安全可靠的水量和水質(zhì)保證,能促使水資源的優(yōu)化配置、高效利用和有效保護(hù),為水資源的科學(xué)管理提供依據(jù)。

3 結(jié)語(yǔ)

水資源論證制度是水資源開發(fā)利用管理的重要手段,通過(guò)科學(xué)的論證工作,能有效地加強(qiáng)水資源開發(fā)利用的事前管理和過(guò)程管理,實(shí)現(xiàn)水資源條件與經(jīng)濟(jì)布局相適應(yīng)、水資源承載能力與經(jīng)濟(jì)規(guī)模相協(xié)調(diào),促進(jìn)水資源的合理開發(fā)、優(yōu)化配置、高效利用和有效保護(hù),提高水資源的利用效率和效益,保證水資源的可持續(xù)利用,從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。