當(dāng)代地方政府財稅理論與實踐前沿問題①

陸 軍

(北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100871)

地方政府的職能演進大致經(jīng)歷了虛擬主體、單一主體和網(wǎng)絡(luò)化主體等三個發(fā)展階段。虛擬主體是指，在戰(zhàn)后北歐福利國家興起的初始階段，中央政府是國家社會公共產(chǎn)品和福利性服務(wù)生產(chǎn)，以及國內(nèi)民主體系建設(shè)的核心組織者，地方政府的職能非獨立化。1959年，馬斯格雷夫(Musgrave)在《公共財政理論》中提出地方政府主要追求資源分配效率的職能劃分論斷。蒂博特 (Tiebout)和布坎南 (Buchanan)也是此時期地方發(fā)展理論的代表人物。20世紀(jì)70年代興起的地方分權(quán)化自治運動、地方政府體制和組織結(jié)構(gòu)變革、城市公民意識與社會革命思潮等，地方政府逐步成為公共產(chǎn)品、社會服務(wù)和福利制度供給的主體。相應(yīng)地，地方政府經(jīng)濟學(xué)、地方政治學(xué)、地方社會學(xué)和地方公共管理等分支學(xué)科的迅速發(fā)展成為地方政府獨立化階段的理論標(biāo)志。

在全球化和區(qū)域一體化的開放經(jīng)濟環(huán)境中，沿著生產(chǎn)性要素跨地區(qū)自由流動的線索，在稅收和財政支出研究之外，非對稱信息、逆向選擇、代理問題、社會規(guī)制、政治分析、道德風(fēng)險、市場失敗、項目評價、投票和公共選擇理論等理論與工具，不斷匯聚到地方公共經(jīng)濟理論與應(yīng)用研究體系之中。地方治理理論、財政聯(lián)邦主義(fiscal federalism)、財政分權(quán)、稅收競爭和稅收輸出、地方公共債務(wù)和政府間轉(zhuǎn)移支付等，成為地方政府網(wǎng)絡(luò)化主體時代地方經(jīng)濟學(xué)理論研究的重要發(fā)展方向。本文依據(jù)比較系統(tǒng)的理論與實踐前沿綜述，歸納出當(dāng)代地方政府財稅經(jīng)濟活動中的如下幾個核心命題。

一、現(xiàn)代都市財政壓力與地方稅收結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)演變研究

受景氣周期波動、經(jīng)濟衰退或者財產(chǎn)價值下降的影響，地方政府經(jīng)常出現(xiàn)嚴(yán)重的財政問題。例如，20世紀(jì)70年代中期，紐約市出現(xiàn)嚴(yán)重財政危機;經(jīng)濟發(fā)達的美國加利福尼亞州2004年度也出現(xiàn)了300億美元的預(yù)算缺口［1］。由此，如何運用制度工具消除經(jīng)濟周期和收入波動對地方稅收的負(fù)面影響，是地方政府經(jīng)濟分析中的重要命題。地方政府深知地方公共產(chǎn)品的地理受益范圍以及本地區(qū)居民的偏好和實際需要，而且地方政府對提高本轄區(qū)內(nèi)的居民福利具有強烈的責(zé)任感，因此，在地區(qū)間競爭的壓力下，地方政府的創(chuàng)新需要非常迫切。除增強地方預(yù)算的透明度，建立預(yù)算平衡的制度保障之外，如何提升地方稅收收入的穩(wěn)定性，實現(xiàn)地方政府在不同階段內(nèi)的收入平滑化，是地方政府經(jīng)濟健康運行的現(xiàn)實需求。該領(lǐng)域需要研究的重點問題包括:(1)在經(jīng)濟不景氣時，地方政府如何通過儲蓄、借款和稅收等工具提升維護預(yù)算平衡的能力，以及地方政府是否需要推行應(yīng)急和解困基金模式?(2)地方政府如何能夠降低稅收基礎(chǔ)對經(jīng)濟波動的敏感性，提高稅基的連續(xù)性，構(gòu)建具有良好流動性的地方稅收收入結(jié)構(gòu)體系?(3)在面對預(yù)算缺口時，地方政府如何適時制定周期性的財政政策，調(diào)整稅收和開支歸宿政策，以維護地方政府的經(jīng)濟增長動力?(4)地方政府為抵消公共開支波動的影響被迫借款時，采取何種策略激勵有能力通過儲蓄和借貸部分抵消不利影響的家庭發(fā)揮作用?(5)地方政府為減輕經(jīng)濟波動影響，是否應(yīng)該實施制度性的平衡預(yù)算約束，以便在嚴(yán)重的經(jīng)濟危機到來之前預(yù)先增稅和減少開支?

二、中央與地方間垂直府際關(guān)系的發(fā)展與演變趨勢研究

在全球化、民主化潮流影響下，政治管理領(lǐng)域的現(xiàn)代化改革推動了傳統(tǒng)國家與政府的轉(zhuǎn)型。中央、區(qū)域和地方三個不同層級政府的支出職能存在差異，相應(yīng)地在中央、州/省和地方政府等各級政府組成的系統(tǒng)中形成了垂直的收入結(jié)構(gòu)。關(guān)于政府層級職能分工，馬斯格雷夫指出，中央政府的目標(biāo)是實現(xiàn)收入再分配和宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，地方政府主要追求資源分配效率。20世紀(jì)50、60和70年代中，在公共經(jīng)濟學(xué)應(yīng)用研究的帶動下，聯(lián)邦—州 (省)政府間財政轉(zhuǎn)移支付的均衡化、中央與地方政府之間再分配政策和資金融通責(zé)任分工、中央與地方政府間的垂直和水平關(guān)系等問題研究迅速展開。伯瑞克很早針對政府間的財政關(guān)系進行研究，并就政府間補助形成了系統(tǒng)論述。布倫南與布坎南指出，地方分權(quán)是對政府盲目擴張趨勢的一種有效抑制措施。

在一些發(fā)展中國家，由于地方稅收權(quán)力被中央政府嚴(yán)格限制，中央政府提供的政府間轉(zhuǎn)移支付 (inter－governmental transfer)通過保證地方政府擁有充足和穩(wěn)定的收入流，以及為地方政府提供無條件的財政補貼和轉(zhuǎn)移支付等途徑，逐漸成為地方政府收入的重要來源。但是，哥倫比亞、巴西、南非、印度、阿根廷和中國等行政組織體系規(guī)模龐大、國家治理結(jié)構(gòu)復(fù)雜，而且正在向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的發(fā)展中國家，激勵制度、組織結(jié)構(gòu)的重構(gòu)與其國內(nèi)地域的行政劃分、組織、運行及管理的傳統(tǒng)架構(gòu)產(chǎn)生沖突，導(dǎo)致地方分權(quán)運動的外延大多停留在國家—省級之間的關(guān)系上。即使在美國，聯(lián)邦政府與地方政府之間的關(guān)系也在進行根本性的重構(gòu)。從20世紀(jì)70年代中期開始，由于嚴(yán)重的赤字，缺少盈余為地方提供財政支持，聯(lián)邦政府的預(yù)算削減方案實施后，聯(lián)邦政府對州、地方政府和城市的經(jīng)濟援助逐漸停止，聯(lián)邦政府不再是地方政府支出的資金來源。在20世紀(jì)70年代后期，聯(lián)邦政府的財政轉(zhuǎn)移支付逐漸被提供聯(lián)邦就業(yè)方案、就業(yè)和培訓(xùn)法案、反蕭條財政援助和應(yīng)急地方公共工程等援助形式所取代。到1982年，聯(lián)邦政府對全部城市的經(jīng)濟援助降到自有來源收入的18.4%，到1986年受稅收改革法案中收入分享、特別法案等制度變化的影響，該指標(biāo)進一步降到低于12%，標(biāo)志著聯(lián)邦—地方合作時代的結(jié)束。該領(lǐng)域需要重點研究的問題包括:(1)在當(dāng)代多層政府系統(tǒng)中，中央以下各級地方政府被賦予何種權(quán)利，保持何種規(guī)模，以及在何種程度上與中央政府開展合作或進行政策干預(yù)?(2)地方政府如何矯正在政府支出成本與收益方面和中央政府間的信息不對稱，如何避免向地方政府授權(quán)的道德風(fēng)險或代理人問題，確保中央政府對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控力?(3)在強烈依賴中央政府轉(zhuǎn)移支付的國家或地區(qū)，地方政府開支增加如何避免對中央政府的財政地位和財政狀況產(chǎn)生負(fù)面影響?(4)如何構(gòu)建地方政府的財政紀(jì)律和監(jiān)管措施，以約束地方政府在政府規(guī)模、債務(wù)、支出和財政平衡上謹(jǐn)慎從事，避免危及宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定?(5)如何在重新分配支出功能、收入來源下放和分散制定財政政策等方面進行政策權(quán)衡，保證政府間財政關(guān)系的垂直失衡不至于延緩公共部門的整體改革方向，有效地構(gòu)建出中央與地方政府之間的財政關(guān)系協(xié)調(diào)框架?

三、財政聯(lián)邦主義與地方財政分權(quán)的趨勢與對策研究

理論上，普遍認(rèn)為財政分權(quán) (fiscal decentralization)模式，可以改善地方公共部門在提供地方公共產(chǎn)品和服務(wù)過程中的資源配置效率。布倫南與布坎南指出，地方分權(quán)是對政府盲目擴張趨勢的一種有效抑制措施。Oates將財政分權(quán)定義為各個層級的政府在地方公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給上均具有獨立的自由決定權(quán)［2］。依照各級地方政府財政決策自由程度的差異，伯德(Bird)和維蘭庫特 (Vaillancourt)將財政分權(quán)分為分散、授權(quán)和委托等三種類型。新興工業(yè)化國家韓國，在20世紀(jì)的80和90年代，經(jīng)過一攬子的地方財政結(jié)構(gòu)改革之后，地方政府占到國家全部稅收的21.3%;韓國地方政府支出已經(jīng)占到全國政府支出總量的39.1%;此外，地方政府的財政自給率在2001年上升到66.5%。韓國財政結(jié)構(gòu)已經(jīng)完成了分散化的趨勢。該領(lǐng)域需要重點研究的問題包括:(1)在財政分權(quán)模式下，地方政府如何提升關(guān)于公共產(chǎn)品質(zhì)量和財政資金使用的獨立決策能力?(2)財政分權(quán)對地方政府公共預(yù)算的制定與執(zhí)行、對公共部門規(guī)模具有何種影響機制，及其實際影響效果的系統(tǒng)性評估問題?(3)如何在發(fā)展中國家構(gòu)建基于地方民意的財政反饋機制，提高地方政府實施公共管理與執(zhí)行地方財政預(yù)算的能力，以便通過財政預(yù)算的渠道準(zhǔn)確體現(xiàn)地方投票人的公共產(chǎn)品偏好問題?否則財政分權(quán)對于公共產(chǎn)品的成本內(nèi)部化和提高資源配置效率將沒有實際意義。(4)地方財政分權(quán)將誘發(fā)地區(qū)間競爭，如何評價政府間競爭對分權(quán)化成本—收益結(jié)構(gòu)的真實影響?(5)如何進行分權(quán)化比例和政府規(guī)模之間、財政分權(quán)與區(qū)域公共產(chǎn)品最優(yōu)供給之間以及中央政府預(yù)算與地方政府預(yù)算之間等內(nèi)生關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)測度問題?(6)財政分權(quán)如何借助對地方民主選擇的影響產(chǎn)生一個有利于提高政府的收入能力的分權(quán)化的稅收結(jié)構(gòu)問題?

四、分權(quán)化的稅收結(jié)構(gòu)與地方政府收入多樣化趨勢研究

經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程的加快，地方政府的經(jīng)濟實力與稅收汲取能力日益提升，加之地方具備一定程度的自治權(quán)利，使得地方政府借助稅收收入多元化維持政權(quán)穩(wěn)定成為現(xiàn)代地方政府的發(fā)展趨勢?，F(xiàn)實中，劃分地方稅收的基準(zhǔn)是地方政府實施稅收管理、自行制定稅率和自行設(shè)置稅種的可行性和復(fù)雜程度。在分權(quán)化的現(xiàn)代政府稅收結(jié)構(gòu)系統(tǒng)中，中央政府主要依靠公司所得稅、個人所得稅、增值稅和消費稅等稅種的組合;銷售稅、財產(chǎn)稅和零售稅等則成為地方政府的稅收工具組合。良好的地方財政收入來源結(jié)構(gòu)主要包括個人所得稅、消費稅和零售稅、財產(chǎn)稅和土地稅、政府間轉(zhuǎn)移收入，以及使用者費、許可證收費、停車稅 (費)、燃油稅、汽車銷售和過戶稅、擁擠稅、通行稅等。否則，若增值稅列為地方稅種將催生地區(qū)貿(mào)易保護主義，造成不同資源稟賦地區(qū)間的收益差距顯著;地方政府制定公司稅也會導(dǎo)致地方稅收負(fù)擔(dān)的向外輸出，地方收入受經(jīng)濟周期性嚴(yán)重影響。在地方政府收入多樣化趨勢下，應(yīng)做重點研究的相關(guān)問題包括:(1)在中央—地方共享稅種中，如何設(shè)計中央政府向地方政府分配增值稅收入的合理機制和分享方法，如何限制中央政府控制公共預(yù)算?(2)在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟中，如何針對跨地區(qū)經(jīng)營的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，進行降低不同地區(qū)實際操作復(fù)雜性的制度安排?(3)如何降低地方政府稅收管理成本，在地方公共支出受益地區(qū)和稅收負(fù)擔(dān)地區(qū)之間體現(xiàn)空間對等原則?(4)地方政府在增加收入和獲取經(jīng)濟穩(wěn)定稅收政策工具時，如何減少對中央政府政策效力的扭曲作用?(5)在發(fā)展中國家擴展地方稅收基礎(chǔ)時，如何克服財產(chǎn)所有權(quán)法律體系、財產(chǎn)交易和價值轉(zhuǎn)移方面的制度缺陷，以便對財產(chǎn)、土地等稅收工具實施嚴(yán)格有效的管理，降低稅收收入的嚴(yán)重流失?(6)在中央政府嚴(yán)格限制地方稅收權(quán)力的情況下，如何保障地方政府獲得穩(wěn)定的收入流，如何在中央和地方政府之間達成根據(jù)成本補償原則實施補貼的契約安排，確保地方政府在補貼數(shù)量、預(yù)算規(guī)模、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和投資方向上不失去主動權(quán)?

五、地方政府資本市場融資工具與制度創(chuàng)新趨勢研究

對大多數(shù)財政收入非常有限的地方政府而言，地方政府收入具有時間限制。在特定時期，政府現(xiàn)金流的產(chǎn)生能力不足，此外，還要受到無法預(yù)期的各類突發(fā)事件、意外事故或者收入減少等因素的影響。因此，地方政府必須要實現(xiàn)政府收入的穩(wěn)定化和地方支出預(yù)算的平滑化，以保證公共服務(wù)的供給目標(biāo)。除依照慣例建立應(yīng)急性的儲備基金制度外，地方政府還需拓展投融資領(lǐng)域，在資本市場上積極進行融資制度與融資工具的創(chuàng)新，改善地方公共服務(wù)職能的行動空間和選擇余地。

當(dāng)前，地方政府的資本融資模式已經(jīng)由單純依靠免稅的有價證券市場開始轉(zhuǎn)變，逐漸脫離了原有的固定收益和固定期限的傳統(tǒng)形式，在債務(wù)工具以及投融資雙方的風(fēng)險收益等方面發(fā)展迅速。地方政府在資本市場上進行的公共資本開支的融資工具創(chuàng)新主要包括市政債券、商業(yè)票據(jù)和即期票據(jù)、銀行同業(yè)信用透支、銀行信用證、期貨買賣、可變利率和擔(dān)保、復(fù)合息票、資本租賃協(xié)議等等。例如，美國地方政府的投資領(lǐng)域非常廣泛，主要有產(chǎn)權(quán)投資市場、共同基金、國庫券及政府票據(jù)等。此外，很多的美國地方政府依據(jù)本地區(qū)的財政和金融問題，以及解決問題的資金來源構(gòu)成情況，大多制定一項長期的資本改善規(guī)劃 (CIP，capital improvement planning)，以緩解地方財政預(yù)算的支出壓力。在地方政府資本市場融資工具創(chuàng)新趨勢不斷深化的背景下，在該領(lǐng)域中應(yīng)關(guān)注并研究以下一些主要問題:(1)如何弱化一些中等規(guī)模的或者小型地區(qū)對各類“創(chuàng)造性的金融工具創(chuàng)新”的依賴，提升她們對資本市場融資收益與風(fēng)險的平衡能力以及對大規(guī)模短期債務(wù)的償付能力?(2)在資本市場融資過程中，如何處理地方政府與投資銀行、商業(yè)銀行、保險機構(gòu)、賣方、托管人和投資者等外部金融交易主體間的技術(shù)關(guān)系和法律關(guān)系?(3)如何控制地方政府進行資本融資活動的經(jīng)常性成本和日常管理費用，從制度上提升地方政府公共產(chǎn)品和服務(wù)在資本市場上投資操作的合法性?(4)在資本市場金融規(guī)劃中，地方政府如何妥善處理與中央政府和其他上級政府及其他地方政府間的政治關(guān)系，以及各方在傳統(tǒng)預(yù)算支出程序和公共責(zé)任分割中的關(guān)系?

六、城市經(jīng)濟聚集區(qū)地方政府間社會經(jīng)濟合作問題研究

當(dāng)前，分權(quán)化、全球化、都市化和私有化的浪潮和發(fā)展趨勢相互交織，打破了政治、經(jīng)濟、社會與空間的傳統(tǒng)平衡關(guān)系。官僚體系的、層級制的地方政府模型正在轉(zhuǎn)變成為網(wǎng)絡(luò)化的治理模式，地方公共政策的制定開始通過公私合作(public－private partnerships)的模式來完成。城市密集地區(qū)的制度安排和機構(gòu)組織、地方性公共活動形式以及地方政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，逐漸出現(xiàn)強力都市區(qū)政府 (power metropolitan government)和公共選擇 (public choice)兩大流派。前者強調(diào)只有建立更加強大的完全覆蓋城市區(qū)域的大都市區(qū)機構(gòu)組織，才能提升資源分配和整體規(guī)劃的效率。公共選擇學(xué)派則主張保留分散化的地方機構(gòu)組織模式，鼓勵地方政府競爭，實現(xiàn)消費者的選擇自由，認(rèn)為地區(qū)間的橫向協(xié)作可以實現(xiàn)多樣性的市場供給。20世紀(jì)90年代中期以來，遵循Olson和Hardin的集體行動邏輯，城市間合作提供公共產(chǎn)品與服務(wù)、分享收益成為一種典型的城市地方政府集體行動 (collective action problem)。在城市密集地區(qū)經(jīng)濟合作的決定和影響機制上，應(yīng)重點研究如下幾個問題:(1)如何在城市政府間就稅基、企業(yè)區(qū)位、資本投資和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展達成合作框架，確立區(qū)域性的總體政策目標(biāo)和分配措施，消除不同規(guī)模地區(qū)在收益分配和成本分擔(dān)上的分歧，確保地區(qū)間合作的公平性?(2)如何在地區(qū)政府經(jīng)濟實力非對稱性均衡的情況下，弱化各城市在政治勢力和消費偏好上的差異，優(yōu)先在政治組織團體性較強和具有共同財產(chǎn)來源的地區(qū)間，推進社會經(jīng)濟合作，獲取聯(lián)合收益，實現(xiàn)帕累托最優(yōu)?(3)如何在缺少懲罰性條款，以及地區(qū)人口、政治、財政能力和外部環(huán)境多變的情況下，制定保障地區(qū)間進行長期社會經(jīng)濟合作的制度性激勵?

七、地方公共產(chǎn)品的生產(chǎn)區(qū)位選擇與協(xié)同供給趨勢研究

公共產(chǎn)品理論起源于外部性原理，薩繆爾森、布坎南和庇古是公共產(chǎn)品研究領(lǐng)域的先驅(qū)。地方公共產(chǎn)品是根據(jù)公共產(chǎn)品的外溢性范圍不同而劃分出來的一種公共產(chǎn)品類型。地方政府的基本職能就是對本轄區(qū)居民提供合格的足量公共產(chǎn)品。根據(jù)自身屬性的不同和收益外部性的空間差異，地方公共產(chǎn)品分為內(nèi)地區(qū)獨占型、地區(qū)關(guān)聯(lián)型和內(nèi)地區(qū)共享型等三種類型［3］。

公共產(chǎn)品及其服務(wù)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的福利效應(yīng)是決定居民選擇居住社區(qū)的重要因素。為滿足地方對公共產(chǎn)品的需求多樣性，通常會形成由多個社區(qū)共同構(gòu)成的地區(qū)體系［4］。公共產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量導(dǎo)致消費者的“用腳投票”。由于溢出效應(yīng)，地方公共產(chǎn)品的生產(chǎn)區(qū)位將是一個基于博弈分析的區(qū)域公共設(shè)施的選址問題。只有多個地方政府聯(lián)合生產(chǎn)公共設(shè)施時才出現(xiàn)帕累托改進［5］。在消費者自由流動的情況下，公共產(chǎn)品的空間選址將是一個滿足受益均衡的系統(tǒng)。

關(guān)于地方公共產(chǎn)品的生產(chǎn)組織與聯(lián)合供給模式問題，1961年，奧斯特洛姆、蒂博特和沃淪做了進一步的延伸和發(fā)揮，明確指出，公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和供應(yīng)需要區(qū)分開，前者既可以由私人來承擔(dān)，也可由公共部門來承擔(dān)。當(dāng)代，地方政府在公共產(chǎn)品的供給已經(jīng)呈現(xiàn)聯(lián)合生產(chǎn)的趨勢。否則，地區(qū)間過度競爭將導(dǎo)致企業(yè)轉(zhuǎn)移到低稅收地區(qū)，遷出地區(qū)的稅基流失會使稅收失衡，從而使政府將為地方公共產(chǎn)品融資的稅收負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給非本地居民。威爾森的模型曾經(jīng)證實，一個地區(qū)稅率的提高會使其他地區(qū)受益，資本的流動將導(dǎo)致非最優(yōu)化的低資本稅率，并使公共產(chǎn)品供應(yīng)不足［6］。因此，在不具備地區(qū)經(jīng)濟合作政策的環(huán)境下，公共服務(wù)的供給將僅停留在次優(yōu)的水平［7］。在公共產(chǎn)品的生產(chǎn)上，地方分權(quán)化的供給模式以及公私合營合作等工具將成為主流［8］。在地方公共產(chǎn)品的生產(chǎn)區(qū)位選擇與協(xié)同供給方面，地方政府應(yīng)重點研究的問題包括:(1)地方公共產(chǎn)品的屬性、類型、特征及其在生產(chǎn)供給上的歷史規(guī)律是什么，以及地方公共產(chǎn)品對地區(qū)經(jīng)濟運行模式影響效應(yīng)的評價問題?(2)中外地方性公共產(chǎn)品在主客體、供給模式、具體措施、實施條件以及對地區(qū)福利均衡化目標(biāo)的影響機制有何差異，對中外各國的政治改革、經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌以及構(gòu)建跨越行政區(qū)劃界限的現(xiàn)代區(qū)域治理體系具有何種指導(dǎo)意義?(3)如何確立地方公共產(chǎn)品聯(lián)合生產(chǎn)的制度基礎(chǔ)與激勵工具，以及聯(lián)合生產(chǎn)模式對構(gòu)建高度依存的區(qū)域生產(chǎn)力布局網(wǎng)絡(luò)和產(chǎn)業(yè)集聚結(jié)構(gòu)體系有何種作用?(4)在多個地方政府針對公共產(chǎn)品在空間上進行博弈競爭或者聯(lián)合生產(chǎn)的情況下，能夠產(chǎn)生均衡化公共福利效應(yīng)的地區(qū)間共享型公共設(shè)施的最優(yōu)區(qū)位選址如何確定?

八、地方政府財政與稅收競爭的發(fā)展與工具演變研究

隨著現(xiàn)代地方政府的財政分權(quán)程度日漸提高，地方政府為爭奪外資、原材料或者在產(chǎn)業(yè)分工中占得先機而制定差異性的地區(qū)性稅收競爭措施。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局變成為“零碎分割的內(nèi)部市場和受地方政權(quán)控制的蜂窩狀經(jīng)濟格局。關(guān)于稅收競爭，Zodrow和Mieszkowski認(rèn)為，稅收競爭就是降低稅率和公共服務(wù)水平的政府行為［9］。Mintz和Tulkens指出，“在地方政府有權(quán)開征自己稅收的聯(lián)邦制國家中，一個政府通過改變自己和其他政府的相對稅率和稅收政策會影響到相鄰政府的稅收收入和稅基規(guī)?！保?0］。Wilson將稅收競爭描述為“一種公共服務(wù)產(chǎn)出和稅率都過低的狀態(tài)，這意味著聯(lián)邦政府可以通過要求每一個地區(qū)增加其公共服務(wù)產(chǎn)出而提高國家福利”［6］。除上述的稅收競爭工具之外，地方政府還經(jīng)常采用土地優(yōu)惠、財政返還和各種獎勵等其他的地方競爭方式來影響當(dāng)?shù)囟惢?/p>

稅收競爭與合作是當(dāng)代經(jīng)濟學(xué)中引起較多爭議的論題。Tiebout認(rèn)為稅收競爭能夠促進政府向公共服務(wù)的消費者征收有效率的稅收價格［11］。Kehoe、Edwards和Keen認(rèn)為，如果稅收競爭能夠保證政府收稅的權(quán)利也具有積極意義。Zodrow和Mieszkowski指出稅收競爭導(dǎo)致稅基轉(zhuǎn)移到低稅收地區(qū)，即稅收失衡致使政府將為地方公共產(chǎn)品融資的稅收負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給非本地居民［9］。在一個不具備稅收合作政策的環(huán)境下，政府將采取一個次優(yōu)水平的公共服務(wù)供給水平。Oates則認(rèn)為稅收競爭致使地方政府的公共支出低于有效的均衡水平［12］。之后，Zodrow和Mieszkowski及Wilson研究證明，一個地區(qū)稅率的提高會使其他地區(qū)受益，資本的流動將導(dǎo)致非最優(yōu)化的低資本稅率，并使公共產(chǎn)品供應(yīng)不足［9－10］。Bucovetsky和Wilson研究了不同規(guī)模區(qū)域之間的“非均衡稅收競爭”，認(rèn)為大型區(qū)域的稅率相對較高，其不熱衷于通過減少稅率來競爭資本［13］。Mieszkowski和Zodrow建立了大都市區(qū)模型 (metropolitan models)［14］。Janeba 建立了不完全競爭市場中的稅收競爭模型，認(rèn)為不完全競爭和廠商流動性并不會產(chǎn)生相互增強效應(yīng)以至加劇稅收補貼競爭。Osmundsen，Hagen和Schjelderup及Mezzetti從“委托—代理問題①所謂委托—代理問題是由于委托人和代理人之間信息的不對稱從而造成委托人不能確知代理人的行為所產(chǎn)生的問題。”的角度闡述了稅收競爭的無效性。在現(xiàn)實經(jīng)濟中，OECD和EU非常關(guān)注稅收競爭。OECD國家專門制定稅收條約限制避稅，避免對在資本進口國運營的跨國公司的收益進行重復(fù)征稅而引起稅收輸出。EU成員國也被要求對本國內(nèi)和外國所有者之間不公平待遇進行限制。當(dāng)前，地方政府財政與稅收競爭中的重點研究內(nèi)容包括:(1)地方政府間在稅收收入與財政支出上的競爭，對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，以及城市化郊區(qū)化交錯發(fā)展的區(qū)域一體化趨勢有何影響?(2)在地區(qū)經(jīng)濟非均衡增長條件下，經(jīng)濟落后地區(qū)的政府如何規(guī)避惡性稅收競爭，擺脫累積循環(huán)的陷阱?(3)為消除惡性稅收競爭造成的扭曲效應(yīng)，地方政府間的對稱信息、區(qū)域共同市場與區(qū)域稅收系統(tǒng)管理等三大機制如何形成并發(fā)揮作用?(4)在發(fā)展中國家和地區(qū)，稅收競爭對規(guī)范地方政府活動、監(jiān)督和激勵地方政府行為、形成健康的政府間關(guān)系有何影響，地方政府的行動準(zhǔn)則和規(guī)范如何建立?(5)為緩解地方政府間的財稅競爭強度，如何推進地方政府稅收收入結(jié)構(gòu)，以及地方稅率調(diào)整和稅收征管領(lǐng)域的制度改革?

九、地方政府的財政健康、公共支出與預(yù)算平衡研究

在理論上，地方政府的財政健康受兩類要素影響:第一類是經(jīng)濟和社會要素，例如城市居民的收入、貧困比率、就業(yè)郊區(qū)化程度等，這些因素對城市的收入能力以及提供公共服務(wù)的成本會產(chǎn)生重要影響。第二類是城市和地方政府運行的財政制度，包括地方政府稅基的寬泛程度、上級政府的援助力度及地方公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求規(guī)模等。公共部門對發(fā)達國家的作用非常重要。20世紀(jì)中后期，英國公共開支占國內(nèi)生產(chǎn)總值的42%;美國占到35%。20世紀(jì)初期，該比例僅為10%［15］。在OECD國家和拉丁美洲國家，將公共部門的職能和支出職責(zé)轉(zhuǎn)移給地方政府是減少中央政府開支的主要途徑，因此，這些國家的地方政府規(guī)模普遍較大。但是，發(fā)展中國家地方政府在公共收益獲取、公共產(chǎn)品提供和再分配方面居于從屬地位，收入情況不容樂觀。即使在美國，一方面，從20世紀(jì)80年代初期開始，地方居民聯(lián)合反對高稅收;另一方面，資本市場融資難度增大，加之聯(lián)邦稅制改革、通貨膨脹以及經(jīng)濟衰退對預(yù)算的影響，地方收入增長障礙加劇，地方政府的財政脆弱性空前提高。面對持續(xù)的預(yù)算壓力，地方政府開始實施保守的量入為出式的財政管理，同時預(yù)算重點發(fā)生改變。通過強調(diào)降低成本而非改善服務(wù)水平，預(yù)算被轉(zhuǎn)變?yōu)樵趪?yán)峻財政條件下滿足對方?jīng)Q策需要的活動。在地方財政健康與預(yù)算平衡方面需要重點研究以下問題:(1)當(dāng)?shù)胤秸杖雱?chuàng)造的能力不足時，相對于剛性的公共服務(wù)支出，如何降低地區(qū)公共服務(wù)成本，同時制定適度的稅收負(fù)擔(dān)，改善財政狀況?(2)地方政府財政健康狀況不良時，能否構(gòu)建一個稅收公平、沒有扭曲的地方收入來源結(jié)構(gòu)，為保障穩(wěn)定的地方經(jīng)常性公共服務(wù)水平進行收入組合?(3)如何構(gòu)建關(guān)于地方政府開支的方案內(nèi)容及其支出政策效果的管理和評估體系，控制成本，提高政府開支的透明度?(4)當(dāng)?shù)胤劫Y金平衡條件對中央政府產(chǎn)生影響時，如何采用立法和制度建設(shè)的形式增強地方政府的金融責(zé)任和義務(wù)?(5)為滿足資金平衡需要，地方政府的稅費權(quán)力、自行承擔(dān)服務(wù)成本比例以及與中央政府之間的制度關(guān)系如何安排?

［1］Jesse Edgerton， Andrew F.Haughwout， Rae Rosen.Institutions，Tax Structure and State-Local Fiscal Stress［J］.National Tax Journal，2004，(1).

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［6］Wilson，John D.A Theory of Interregional Tax Competition［J］.Journal of Urban Economics，1986，(19).

［7］Zodrow，G.R.，P.Mieszkowski.Pigou，Tiebout，Property Taxation，and the Underprovision of Local Public Goods［J］.Journal of Urban Economics，1986，(3).

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(責(zé)任編輯:劉 艷)