市政基礎(chǔ)設(shè)施項目投資代建模式的區(qū)域?qū)嵺`與探討

劉繼偉，朱鴻博

（徐州大通市政建設(shè)工程有限公司，江蘇徐州 221000）

0 前言

基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展水平是衡量一個城市發(fā)展的標尺，也是城市化的基礎(chǔ)，完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對于城市的發(fā)展至關(guān)重要。美國著名作家馬克·吐溫曾有妙語：“看一個城市有沒有底蘊，只要看這個城市的基礎(chǔ)設(shè)施水平發(fā)展怎么樣就知道了”。在基礎(chǔ)設(shè)施工程項目投資實施過程中，我國廣推的由國家投資、政府職能部門組織建設(shè)的傳統(tǒng)模式，面臨著許多新問題。近年來，一種國際先進的投資管理模式：代建制，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域全面實施，雖然各地認識和操作方式不同，但代建制已獲相當程度的官方及市場認可。

1 基礎(chǔ)設(shè)施投資代建制的發(fā)展及徐州地區(qū)推廣現(xiàn)狀

2004年7月國務(wù)院頒布《關(guān)于投資體制改革的決定》，明確對非經(jīng)營性政府投資項目，加快推行代建制，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設(shè)實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用管理單位或投資主體指定的使用者或經(jīng)營者。開啟了國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施項目代建制的時代，之后相關(guān)配套政策不斷出臺。2005年9月，財政部印發(fā)了《關(guān)于切實加強政府投資項目代建制財務(wù)管理有關(guān)問題的指導意見》，國家發(fā)改委也正在研究有關(guān)《政府投資項目代建制管理指導意見》以及《委托代建合同示范文本》和《代建合作協(xié)議示范文本》等，對代建制的發(fā)展起到了規(guī)范化的促進作用。

國內(nèi)先進地區(qū)如上海、北京、寧波、深圳、重慶等地率先通過招標或直接委托的方式，將一些基礎(chǔ)設(shè)施和社會公益性投資項目委托給一些有專業(yè)能力的單位或機構(gòu)代建，均取得了不同程度的成功，代表性的項目有上海滬青平高速西段、深圳南坪快速路、中國殘疾人體育綜合訓練基地等項目。

與傳統(tǒng)的投資管理模式相比，代建制從一開始就顯示了其獨有的優(yōu)勢，經(jīng)過幾年的發(fā)展與實踐，已經(jīng)形成了全過程代建和分階段代建的業(yè)務(wù)分類，代建制逐漸成為非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施投資項目建設(shè)廣為采用的一種項目管理模式。

長期以來,徐州地區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施投資項目主要是由政府籌建臨時項目指揮部來實施管理,曾在特定歷史條件下靈活配置資源，起到了一定的推動作用，但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，這種模式的實施和職能均受到了限制。自2002年始，徐州地區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)不斷解放思想，經(jīng)過多年摸索與積累，尤其是近年來，市政府投資采用代建制項目已占到投資總額的80%以上。徐州市政府成立了獨立的“政府投資項目代建辦公室”，作為政府常設(shè)的專業(yè)機構(gòu)進行運作，并整合了當?shù)馗叩葘W府中國礦業(yè)大學建工學院、工程學院、建筑學院等專家教授，建設(shè)、市政、水電、房管、通訊、規(guī)劃、財政審計等系統(tǒng)的專家資源，代建制有了推行基礎(chǔ)；市政府下達的重點工程除明確投資和管理單位外，還明確代建單位的職能定位，對應(yīng)到每項工程；社會化利用招投標管理、財政審計和專業(yè)事務(wù)所等外部資源優(yōu)勢，共同對城市基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)出謀化策。在行政新區(qū)行政中心工程、美術(shù)館、音樂廳、開放式云龍公園改擴建等公益性建設(shè)項目中，代建制均收到了較為明顯的成效，無論是專業(yè)化管理還是基礎(chǔ)設(shè)施項目融資，都向前邁出了一大步。

2 代建制在基礎(chǔ)設(shè)施項目投資中發(fā)揮的獨特作用

代建制的一個重大創(chuàng)新在于引進了市場化管理，把原來建設(shè)項目管理的行政隸屬和管理關(guān)系，變成了基于委托人、代建人、使用人、承建人之間的契約關(guān)系，從而可以圍繞這一新的思路建立完整的管理模式，其獨特的作用體現(xiàn)在以下幾個方面。

（1）代建制的投、建、管、用分離有利于實現(xiàn)對項目投資預算的硬性約束。從機制上約束代建單位不享受項目使用的利益，在控制建設(shè)規(guī)模方面比使用單位更有積極性；從法律委托關(guān)系上約束代建單位必須依據(jù)合同行使代建管理職能，超過委托或投資范圍的要承擔法律責任；市場化選擇代建單位利于代建行業(yè)的專業(yè)管理水平受到市場評價，激勵代建單位努力控制投資和提升管理質(zhì)量。

（2）代建制保證了項目建設(shè)和管理的專業(yè)化水平和成本控制。承擔代建任務(wù)的單位是從事基本建設(shè)項目管理的專業(yè)機構(gòu)，有長期從事相關(guān)專業(yè)的技術(shù)人才，利用這樣的機構(gòu)對基礎(chǔ)設(shè)施投資項目進行專業(yè)化集中管理，比政府成立指揮部更能保證項目設(shè)計、質(zhì)量和成本造價控制。極利于控制隱性成本、設(shè)計變更、工序質(zhì)量、規(guī)范要求的落實，抑制“三超”（超投資、超規(guī)模、超標準）。

（3）能夠促使項目使用單位和政府職能部門集中力量加強對建設(shè)工期、質(zhì)量和投資合理使用的監(jiān)督，把政府職能部門從建設(shè)管理角色轉(zhuǎn)變?yōu)閷ㄔO(shè)管理進行監(jiān)督執(zhí)行角色，有利于規(guī)范政府投資項目管理行為。

（4）保證財政資金的使用效率。將原來由政府職能部門行政兼業(yè)務(wù)管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓪I(yè)化單位實施，減輕了由政府另設(shè)機構(gòu)對自投的項目進行管理所付出的人員及資金成本，政府也能夠精減機構(gòu)、充分利用好納稅人的每一分錢；有助于加快實現(xiàn)政務(wù)職能的轉(zhuǎn)變，避免了工程建設(shè)管理政企職責不分，同時有助于緩解拖欠工程款現(xiàn)象。

（5）有效地遏制腐敗行為的發(fā)生。從機制上保證政府管理職能部門及其人員的清正廉潔，代建制將政府投資項目的管理職能通過法律委托關(guān)系轉(zhuǎn)交給代建機構(gòu)執(zhí)行，代建機構(gòu)對政府的投資負責，各建設(shè)承包企業(yè)對代建機構(gòu)負責，均以合同方式確定各方的責權(quán)利，這就從機制上杜絕了職能部門行政權(quán)力尋租的機會，既保證政府職能部門公平公正，也保證國家工作人員有個清正廉潔工作環(huán)境。

3 代建管理服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展存在的問題

代建制的獨特優(yōu)勢，使之獲得了市場的認可，但作為一種新興的行當，社會及市場對之尚存陌生感，其產(chǎn)業(yè)化發(fā)展還面臨著一些基礎(chǔ)性的問題。

（1）代建制業(yè)務(wù)開展缺少基本的法律依據(jù)。由于現(xiàn)行法律法規(guī)對代建機構(gòu)的法律地位、代建單位的定義、資質(zhì)標準、核算辦法，以及政府投資項目實施代建制的范圍等尚未有明確和硬性規(guī)定，使得代建制尚不能成為一種新興的行業(yè)進行市場化運作；工商注冊時代建機構(gòu)行業(yè)屬性不明，資質(zhì)標準無從認定，極易造成行業(yè)魚龍混雜；代建機構(gòu)在履行代建職能時，依據(jù)合同、建設(shè)規(guī)范進行，對代建成效的評價也無從判定，不利于行業(yè)發(fā)展。

（2）項目代建制實施過程中各方法律主體關(guān)系還需要進一步明晰。代建制是代建機構(gòu)受政府或投資方委托，針對標的項目承擔建設(shè)任務(wù)的單位進行管理，以達成項目實施的最終目標。實施過程中，代建企業(yè)與政府或投資方屬于委托管理關(guān)系；承建企業(yè)在法律上與投資商屬于經(jīng)濟合同關(guān)系，但與代建單位法律關(guān)系不明，尤其是現(xiàn)今代建機構(gòu)往往不能支配資金撥付，卻承擔全部管理職能，處境略顯尷尬。

（3）代建管理服務(wù)費的取費標準沒有依據(jù)。盡管取得了一定的成效，但至今有關(guān)代建費用仍沒有可參照的標準，造價定額中更沒有子目可查，對于投資方的成本歸集核算有隱性問題；基礎(chǔ)設(shè)施投資項目往往技術(shù)復雜，牽涉相關(guān)單位較多，協(xié)調(diào)任務(wù)重，技術(shù)不同投入的專業(yè)技術(shù)和管理不同，取費標準無從量化；代建管理的專業(yè)化能力，往往能夠為投資方節(jié)省很大的成本，但其績效與激勵卻有時候不能對稱；代建管理是專業(yè)技術(shù)和服務(wù)，軟性的服務(wù)質(zhì)量無法認定也帶來了其勞動往往得不到應(yīng)有的尊重和認可，取費過低，同時又會造成代建機構(gòu)無力聘請高素質(zhì)的專業(yè)人才，代建服務(wù)質(zhì)量無法提高，如此則行業(yè)容易陷入不良循環(huán)。

（4）代建實施過程缺乏監(jiān)督，容易造成信息不對稱。代建制的諸多優(yōu)點是建立在行之有效的監(jiān)督機制下，也是基于投資方和代建機構(gòu)的充分信任，過程中的信息公開顯得尤為重要。若發(fā)生代建機構(gòu)違背職業(yè)道德與承建商合謀損害投資方利益事情，投資商利益有可能得不到保障；投資方對代建機構(gòu)的資歷、專業(yè)能力、項目具體信息、隱性工程量、技術(shù)要求難易等方方面面的信息，若不能有效溝通與解釋，極易造成投資方與代建商的誤會，從而影響代建管理工作。

（5）代建機構(gòu)選擇招標方式評定標準難以量化，軟性要求多；代建機構(gòu)的保證、信用與管理實施尚沒有先例，代建過程中不可預見的風險化解無法明確；項目交付后的問題容易出現(xiàn)扯皮，責任難以認定，不利于產(chǎn)品使用及市場化發(fā)展。

4 代建制管理健康發(fā)展的幾個建議

市政基礎(chǔ)設(shè)施投資代建制發(fā)展前景廣闊，需要國家配套政策一開始就建立良好的市場環(huán)境基礎(chǔ)。

（1）完善相關(guān)的法律法規(guī)，細化配套政策和措施。盡快出臺政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施項目代建制管理辦法和操作細則，規(guī)范和指導代建機構(gòu)執(zhí)業(yè)活動；建立代建機構(gòu)的資質(zhì)管理體系，制定合理的考評指標，對資質(zhì)、信用、技術(shù)水平、資金要求、管理能力及抗風險能力等方面進行評估，實施動態(tài)管理；完善代建委托關(guān)系中的合同范本，并明確相關(guān)激勵、風險承擔等內(nèi)容；對于代建管理過程中的爭端解決，除法律認定外，建議引入行業(yè)專家會審、針對性問題評定機制，以保證各方的切身利益；在實施過程中出現(xiàn)的制度性問題，還是要在發(fā)展過程中不斷摸索解決。

（2）提高對代建機構(gòu)的科研能力的認識，規(guī)范對代建機構(gòu)科研創(chuàng)新的能力要求。行業(yè)創(chuàng)新才有發(fā)展，代建行業(yè)剛剛起步，優(yōu)秀的行業(yè)資源不易集中，行業(yè)容易停滯不前，因此必要提高對代建機構(gòu)的科研能力要求，要在承接業(yè)務(wù)的同時，不斷創(chuàng)新；同時鼓勵高等專業(yè)院校將科研成果與實踐相結(jié)合，支持高?？蒲匈Y源，開辟新的領(lǐng)域和方向，確保代建模式的內(nèi)容創(chuàng)新有持續(xù)發(fā)展機制。

（3）合理確定代建服務(wù)費標準，各地政府應(yīng)充分調(diào)研了解區(qū)域行業(yè)情況，有指導的參考價格，并結(jié)合項目規(guī)模、功能、技術(shù)難易、復雜程度，確定上下浮動的標準；在稅收方面，可以參照工程咨詢服務(wù)行業(yè)，并在近階段有相應(yīng)的優(yōu)惠和發(fā)展支持措施。

（4）建議政府投資工程推行工程擔保和工程保險?；A(chǔ)設(shè)施項目一般投資額較大，建設(shè)期間，可探討由承包商或代建機構(gòu)委托第三方向業(yè)主提供一定的經(jīng)濟抵押來保證合同的順利執(zhí)行，代建單位出具履約保函，若出現(xiàn)違約行為，則由擔保方承擔經(jīng)濟損失，通過這種方式，有效規(guī)避承包商或代建商的道德風險問題，有利于規(guī)避因設(shè)計、材料、施工過程中的疏忽或過失引起質(zhì)量問題造成風險。

（5）不斷探索適合我國國情的代建摸式，不能拘泥于國際先進或已成形的方式，而是要根據(jù)我國的實情，找到適合不同區(qū)域、不同項目的代建模式，如設(shè)計—施工管理總承包、PMC、EPC等方式，總的原則是實事求是的解決問題，使代建制不被淪為形式主義，真正服務(wù)于社會經(jīng)濟發(fā)展。

5 結(jié)語

在市場經(jīng)濟環(huán)境中，一個細分行業(yè)或產(chǎn)業(yè)的形成，是由市場決定的。房地產(chǎn)投資行業(yè)因產(chǎn)業(yè)鏈長且發(fā)展十分迅速，市場已自發(fā)的形成了投資商、發(fā)展商、代理商的專業(yè)化分工和各細分行業(yè)分離，同時這種專業(yè)化分工又帶來了管理方式的變化和推進。代建制同樣作為市場細分，要想發(fā)展，除了應(yīng)站在促進國家事業(yè)發(fā)展的高度，也必須依靠市場化的手段，在市場環(huán)境中不斷成長。

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