環(huán)境善治：我國(guó)環(huán)境治理的目標(biāo)*

林美萍

(江夏學(xué)院(籌),福建福州 350008)

一、環(huán)境善治的概念

環(huán)境善治(Good environmental governance)是隨著《我們共同的未來(lái)》這本書(shū)的出版而被人們所知曉，1992年在里約熱內(nèi)盧召開(kāi)地球峰會(huì)上通過(guò)的《21世紀(jì)議程》正式采納了這個(gè)理念。在著名的《里約宣言》中第10條原則(PP10)明確聲明：環(huán)境問(wèn)題最好是在全體有關(guān)公民的參與下，在有關(guān)級(jí)別上加以處理。在國(guó)家一級(jí)，每個(gè)人應(yīng)有適當(dāng)?shù)耐緩将@得有關(guān)公共機(jī)構(gòu)掌握環(huán)境問(wèn)題的信息，包括關(guān)于在其社區(qū)內(nèi)有害物質(zhì)和活動(dòng)的信息，而且每個(gè)人應(yīng)有機(jī)會(huì)參加決策過(guò)程；各國(guó)應(yīng)廣泛地提供信息，從而促進(jìn)和鼓勵(lì)公眾的了解和參與環(huán)境事務(wù)；應(yīng)該提供采用司法和行政程序的有效措施，包括賠償和補(bǔ)救措施。[1]事實(shí)上這些都包含了國(guó)際社會(huì)公認(rèn)的環(huán)境善治理念，標(biāo)志著環(huán)境善治在全球范圍內(nèi)的興起。隨后環(huán)境善治這個(gè)理念就開(kāi)始在各個(gè)國(guó)家乃至整個(gè)世界范圍內(nèi)的相關(guān)條款或政策以及許多治理機(jī)制中已經(jīng)具體體現(xiàn)出來(lái)了。例如為人們所熟知的《奧胡斯公約》即《在環(huán)境事務(wù)中獲得信息、公眾參與決策和訴諸司法的公約》，它是國(guó)際上首個(gè)專門(mén)規(guī)定公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和訴諸司法權(quán)的公約，特別是要求簽署積極推動(dòng)公眾參與環(huán)境決策，它對(duì)世界各國(guó)，特別是歐美國(guó)家的公眾參與環(huán)境事務(wù)立法有極其深遠(yuǎn)的影響。還有學(xué)者指出，公民社會(huì)也要承擔(dān)環(huán)境治理的責(zé)任，要對(duì)決策的公平性負(fù)責(zé)，也要參與到環(huán)境治理的結(jié)構(gòu)中。2002年，南非約翰內(nèi)斯堡召開(kāi)的“可持續(xù)發(fā)展世界首腦峰會(huì)”(WSSD)通過(guò)《可持續(xù)發(fā)展世界首腦會(huì)議實(shí)施計(jì)劃》[2]文件中再次強(qiáng)調(diào)了PP10等原則，并強(qiáng)調(diào)了促進(jìn)形成政府、市場(chǎng)(私有經(jīng)濟(jì)部門(mén))和公民社會(huì)之間形成良性互動(dòng)關(guān)系，即公私合作伙伴關(guān)系(Public-Private Partnership,PPP),推進(jìn)環(huán)境善治的進(jìn)程。新PPP的理念對(duì)推進(jìn)全球環(huán)境治理和取得良好的環(huán)境績(jī)效發(fā)揮了積極的作用，它標(biāo)志著環(huán)境善治日益走向成熟。

到目前為止，環(huán)境善治還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的概念，國(guó)內(nèi)外的學(xué)者較少對(duì)環(huán)境善治下個(gè)精確的定義。我國(guó)著名學(xué)者朱留財(cái)專門(mén)對(duì)環(huán)境善治進(jìn)行了較為深入的研究，他首先對(duì)環(huán)境治理下了定義，指出“環(huán)境治理是指在對(duì)自然資源和環(huán)境的持續(xù)利用中，環(huán)境福祉的利益相關(guān)者們誰(shuí)來(lái)進(jìn)行環(huán)境決策以及如何決策，誰(shuí)來(lái)行使權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以達(dá)到一定的環(huán)境績(jī)效、經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)績(jī)效，并力求績(jī)效最大化和可持續(xù)發(fā)展”，[3]“環(huán)境善治則指政府部門(mén)、企業(yè)部門(mén)和公民社會(huì)部門(mén)(Civil Society Sector)根據(jù)一定的治理原則和機(jī)制進(jìn)行更好的環(huán)境決策，并力求環(huán)境績(jī)效、經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)績(jī)效最大化和可持續(xù)發(fā)展性，公平和持續(xù)地滿足生態(tài)系統(tǒng)和人類的目標(biāo)要求?！盵4]筆者結(jié)合相關(guān)的資料加以總結(jié)，認(rèn)為環(huán)境善治應(yīng)是指良好的環(huán)境治理，是指政府與公民對(duì)環(huán)境的共同合作管理，使生態(tài)環(huán)境利益最大化的公共管理過(guò)程，是政府與公民社會(huì)致力于實(shí)現(xiàn)人類與自然和諧共處和可持續(xù)發(fā)展的共同目標(biāo)而形成的一種新型關(guān)系，是二者的最佳狀態(tài)。它的實(shí)質(zhì)表現(xiàn)為一種多中心的環(huán)境治理，強(qiáng)調(diào)環(huán)境治理的主體不能單單只有政府，也應(yīng)該讓市場(chǎng)和公民社會(huì)參與到環(huán)境治理中來(lái)，發(fā)揮他們的積極作用來(lái)共同治理環(huán)境。這三個(gè)主體在環(huán)境善治中是處于平等的主體地位，在環(huán)境治理過(guò)程中力量也是均衡的，互為補(bǔ)充。只有達(dá)到這種環(huán)境善治的目標(biāo)，才能夠促進(jìn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)人與自然的和諧發(fā)展。

二、環(huán)境善治的衡量四大標(biāo)準(zhǔn)

(1)合法性(Legitimacy)與法治性(Rule of Law)。環(huán)境善治的合法性是指公民對(duì)政府所制定出來(lái)的環(huán)境政策、所采取環(huán)境治理的行為的認(rèn)可、支持和服從。它要求環(huán)境治理過(guò)程中要認(rèn)真地協(xié)調(diào)好社會(huì)各主體之間的關(guān)系，促成各主體之間能夠形成合作伙伴的關(guān)系，來(lái)共同治理環(huán)境，從而讓公民最大限度地認(rèn)同和支持環(huán)境治理的活動(dòng)。當(dāng)然，合法性越大，就越接近環(huán)境善治的目標(biāo)。而環(huán)境善治的法治則是界定環(huán)境治理的相關(guān)主體的權(quán)利，維護(hù)社會(huì)環(huán)境公平，增強(qiáng)公眾對(duì)環(huán)境治理的認(rèn)同感。法治使得環(huán)境治理主體之間的義務(wù)和責(zé)任明確化，如果本該由某個(gè)主體來(lái)履行的義務(wù)卻沒(méi)有履行或者履行不到位，該主體就應(yīng)該承擔(dān)法律責(zé)任、受到法律的制裁。法治是環(huán)境善治的基本要求，與人治是相互對(duì)立的。如果這個(gè)社會(huì)沒(méi)有一套健全的法制，沒(méi)有形成一種良好的具有法律意識(shí)的社會(huì)秩序，那么法律就不會(huì)受到充分地尊重，那就更不用談環(huán)境善治了。

(2)透明性(Transparency)與公眾參與(Civil Participation)。環(huán)境善治的透明性是指有關(guān)的機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境決策的制定程序、方法、環(huán)境狀況、環(huán)境治理財(cái)政、環(huán)境相關(guān)的法律條款等信息進(jìn)行公開(kāi)，讓公民能夠順暢地相關(guān)的機(jī)構(gòu)中獲取到關(guān)于環(huán)境的任何信息，只有這樣，公民才能根據(jù)自己的價(jià)值觀、知識(shí)和立場(chǎng)來(lái)判斷自己是否要認(rèn)同或是否要參與和執(zhí)行環(huán)境治理的決策，提高公民參與的積極性和主動(dòng)性。因此，透明性越高，環(huán)境善治的程度也越高。公眾參與是指公眾對(duì)涉及公共利益和自身利益的環(huán)境政策和環(huán)境治理活動(dòng)的參與。環(huán)境善治的狀態(tài)是一種公民社會(huì)成熟和健全的狀態(tài)，在這個(gè)狀態(tài)中，公民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)極強(qiáng)，能夠積極地參與到環(huán)境決策的制定過(guò)程中，使得制定出來(lái)的環(huán)境決策能夠符合人民大眾的要求，代表公眾的利益；公民能夠以環(huán)境治理主體之一的身份積極地參與到環(huán)境治理的活動(dòng)中，并對(duì)環(huán)境治理的過(guò)程進(jìn)行有效的監(jiān)督。

(3)責(zé)任性(Accountability)與有效性(Effectiveness)。這里環(huán)境善治的責(zé)任性包括了對(duì)公眾的回應(yīng)性(Responsiveness)和政府自身的廉潔性(cleanness)。環(huán)境善治的責(zé)任性是指環(huán)境治理的主體要對(duì)公眾及利益相關(guān)者負(fù)責(zé)，對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)。人們要履行自己在環(huán)境治理中所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，在這個(gè)過(guò)程中如果能夠正確地履行自己的責(zé)任和義務(wù)，承擔(dān)其應(yīng)有的責(zé)任，那么說(shuō)明離環(huán)境善治的距離就越近。而回應(yīng)性是指公職人員及管理機(jī)構(gòu)具有對(duì)公眾及相關(guān)利益群體負(fù)責(zé)的義務(wù)。它要求公職人員及管理機(jī)構(gòu)有責(zé)任對(duì)公民所提出的環(huán)境要求及反映的關(guān)于環(huán)境方面的意見(jiàn)和建議及時(shí)地做出反應(yīng)，并采取相應(yīng)的措施，以滿足公眾的需要。能夠積極主動(dòng)地定期向公眾解釋相關(guān)的環(huán)境政策、向他們征詢一些治理環(huán)境方面的相關(guān)意見(jiàn)、并且及時(shí)地回答公眾所提出的有關(guān)環(huán)境方面的問(wèn)題。廉潔主要是指政府官員一切以人民的利益為重，而不是謀求個(gè)人利益，真正做到對(duì)人民負(fù)責(zé)，清明廉潔、奉公守法、不以權(quán)謀私。環(huán)境善治的有效性指環(huán)境治理的效率，也就是說(shuō)在環(huán)境治理過(guò)程中能夠用最少的成本獲得最大的治理效果。環(huán)境善治的有效性與無(wú)效和低效的治理活動(dòng)是格格不入的，因此，環(huán)境治理的有效性越高，環(huán)境善治程度也就越高。

(4)穩(wěn)定性(Stability)與公正(Justice)。穩(wěn)定性意味著整個(gè)社會(huì)(包括人與人的關(guān)系和人與自然的關(guān)系)處于一種民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充滿活力、安定有序、人與自然和諧的狀態(tài)，它包括了環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)的和諧有序發(fā)展。這種穩(wěn)定對(duì)于公眾環(huán)境治理的基本權(quán)力、對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及環(huán)境治理都具有至關(guān)重要的意義，對(duì)于實(shí)現(xiàn)環(huán)境善治公正性的有力保障。環(huán)境善治的公正性是指環(huán)境治理的機(jī)構(gòu)和組織在處理公共環(huán)境事務(wù)的過(guò)程中做到平等對(duì)待不同的對(duì)象，不論他的不同種族、性別、階層、地區(qū)、文化程度、宗教和政治信仰，不偏頗于任何人、不偏頗于任何地區(qū)，達(dá)到公正、公平。如：環(huán)境法律法規(guī)的制定對(duì)于每個(gè)人都是公平公正的，在法律面前人人也都是平等的，只要是對(duì)環(huán)境造成威脅的組織或個(gè)人都應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，都應(yīng)受到法律的制裁。因此，我們要衡量一個(gè)社會(huì)是否達(dá)到了環(huán)境善治的目標(biāo)就必須以這四大條作為有效的衡量指標(biāo)，離這幾個(gè)衡量指標(biāo)越接近，說(shuō)明這個(gè)社會(huì)的環(huán)境治理的水平越接近于環(huán)境善治的狀態(tài)。

三、環(huán)境善治作為我國(guó)環(huán)境治理目標(biāo)的必然性分析

從上面對(duì)環(huán)境善治概念的分析我們知道，環(huán)境善治要求政府、市場(chǎng)及公民對(duì)環(huán)境進(jìn)行共同合作管理，追求的最終目的是追求人類與自然和諧共處和可持續(xù)發(fā)展，并且使得生態(tài)環(huán)境利益最大化。環(huán)境善治是對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境管理的一種突破，它強(qiáng)調(diào)進(jìn)行環(huán)境治理的主體不再是政府這一單一主體，而應(yīng)該是多主體的，即政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)來(lái)共同治理，并且三者在整個(gè)的治理活動(dòng)過(guò)程中主體地位是平等的，力量也是均衡的，不存在誰(shuí)領(lǐng)導(dǎo)誰(shuí)的問(wèn)題，相互之間是互助合作的伙伴關(guān)系。它是政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)三者相互合作、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)所達(dá)到的一種最佳狀態(tài)。環(huán)境善治的這種理念已經(jīng)成為每個(gè)國(guó)家所追求的目標(biāo)狀態(tài)，當(dāng)然也是我國(guó)環(huán)境治理所追求的目標(biāo)，這由它自身所具有的必然性決定的。以下筆者分別從環(huán)境善治對(duì)于環(huán)境治理的三個(gè)主體即政府、市場(chǎng)及公民社會(huì)的意義來(lái)談?wù)劖h(huán)境善治作為我國(guó)環(huán)境治理目標(biāo)的必然性。

(1)以環(huán)境善治作為目標(biāo)是我國(guó)政府環(huán)境治理改革的必然要求，具有重大的指導(dǎo)意義。我們都知道，傳統(tǒng)政府環(huán)境管理是以政府為唯一的治理主體，無(wú)論是環(huán)境治理的宏觀政策制定還是微觀的監(jiān)督管理，都是由政府直接控制的，社會(huì)力量能夠發(fā)揮的空間相當(dāng)?shù)赜邢?，?dǎo)致環(huán)境治理效率低下且資金不足，環(huán)境無(wú)法得到改善，這就要求對(duì)我國(guó)政府環(huán)境管理進(jìn)行改革，而環(huán)境善治的這四大衡量標(biāo)準(zhǔn)為我國(guó)環(huán)境管理改革指明了正確方向。首先，環(huán)境善治所倡導(dǎo)的建立有限政府、透明政府和責(zé)任政府，在理論和實(shí)踐上對(duì)政府管理環(huán)境具有積極的意義，明確政府在環(huán)境管理中的作用，是“掌舵”而不是“劃槳”。明確了政府的責(zé)任是要為公眾提供公共物品和服務(wù)，并且為政府在提供公共物品和服務(wù)提供了有力的向?qū)?。要求政府的治理處于透明的狀態(tài)，讓公眾看得到政府在做什么、怎么做、讓公眾參與其中并加以監(jiān)督。其次，環(huán)境善治的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一回應(yīng)性要求政府在進(jìn)行環(huán)境治理的過(guò)程中，對(duì)公民所提出的要求要有積極地、有效地回應(yīng)，并且一切要以公民的利益為重，而不是政府官員自身的利益；第三，環(huán)境善治的衡量標(biāo)準(zhǔn)中的“有效性”要求政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，提高辦事效率，以最低的成本獲得最大的效益；第四，環(huán)境善治的衡量標(biāo)準(zhǔn)中的“法制性”要求政府要制定法律法規(guī)來(lái)管理環(huán)境，并且要依法來(lái)管理環(huán)境，不能超出法律法規(guī)的范圍來(lái)治理環(huán)境；最后，環(huán)境善治所倡導(dǎo)的“三分法”，強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)和公民社會(huì)尤其是非營(yíng)利組織在環(huán)境治理過(guò)程中的作用，有利于我國(guó)政府決策網(wǎng)絡(luò)的完善，并形成外部的力量來(lái)監(jiān)督和制約政府的力量，實(shí)現(xiàn)政府行為的規(guī)范化和為公眾服務(wù)效益的最大化。

(2)以環(huán)境善治作為目標(biāo)是構(gòu)建社會(huì)主義和諧市場(chǎng)的必然要求。和諧社會(huì)是“讓社會(huì)各成員、群體、階層、集團(tuán)之間的關(guān)系融洽、協(xié)調(diào)，無(wú)根本利害沖突，人與人之間相互尊重、相互信任和相互幫助。”[5]它是一個(gè)以人為本，全面協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)，要求妥善地處理好不同利益集團(tuán)之間的關(guān)系，讓他們相互協(xié)調(diào)合作以達(dá)到各種社會(huì)利益均衡發(fā)展，讓社會(huì)形成一種人與自然之間、人與人之間、人與國(guó)家之間的和諧。同樣地，市場(chǎng)和諧要求市場(chǎng)能夠健康有序地向前發(fā)展，市場(chǎng)中的主體之間不僅能夠和諧發(fā)展，而且也能夠與自然和諧相處，因此，市場(chǎng)和諧也是社會(huì)和諧的一個(gè)重要方面，健全和諧市場(chǎng)是健全和諧社會(huì)的前提條件。目前我國(guó)所要建設(shè)的社會(huì)主義和諧社會(huì)，是以民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處為特征和標(biāo)志的社會(huì)。而這些特征又恰恰和環(huán)境善治的四大標(biāo)準(zhǔn)是相一致的，“民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的實(shí)現(xiàn)過(guò)程需要公民的參與，需要政府與民眾之間良性互動(dòng)關(guān)系的建立與維護(hù)，需要政府整合社會(huì)的整體資源，調(diào)動(dòng)一切積極因素?！盵6]

一方面，環(huán)境善治意味著政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)這三大主體相互信任相互合作依法對(duì)環(huán)境進(jìn)行有效地治理，促成政府與社會(huì)之間的良性互動(dòng)。而政府、市場(chǎng)以及公民社會(huì)保持這種良好合作和互動(dòng)的關(guān)系正是和諧社會(huì)的題中應(yīng)有之義。另一方面，環(huán)境善治和和諧社會(huì)都是一種理想的狀態(tài)。其中環(huán)境善治是一種理想的環(huán)境治理狀態(tài)，政府、市場(chǎng)及公民社會(huì)為了促進(jìn)環(huán)境公共利益最大化而進(jìn)行合作管理；和諧社會(huì)是一種理想的社會(huì)狀態(tài)，它既包括人與自然的和諧，更包括各種社會(huì)關(guān)系的和諧，比如人與人之間的和諧、家庭和諧、政府與人民關(guān)系和諧、國(guó)際關(guān)系的和諧等等。因此，和諧社會(huì)必然要求是一個(gè)實(shí)行環(huán)境善治的社會(huì)，也就是說(shuō)只有實(shí)行以環(huán)境善治作為目標(biāo)的社會(huì)才有可能邁向和諧社會(huì)的大門(mén)。

(3)以環(huán)境善治作為目標(biāo)是我國(guó)公民社會(huì)不斷發(fā)展的必然趨勢(shì)。公民社會(huì)，亦稱為民間社會(huì)或市民社會(huì)，“是國(guó)家或政府之外的所有民間關(guān)系的總和，包括非政府組織(NGO)、公民的志愿性社團(tuán)、協(xié)會(huì)、社區(qū)組織、利益團(tuán)體和公民自發(fā)組織起來(lái)的運(yùn)動(dòng)等，它們又被稱為介于政府與企業(yè)之間的‘第三部門(mén)’?！盵7]1978年實(shí)行改革開(kāi)放后，公民社會(huì)開(kāi)始在我國(guó)迅速地崛起，據(jù)民政部的最新統(tǒng)計(jì)，截至2007年6月底，全國(guó)各類民間組織為35.7萬(wàn)個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體19.4萬(wàn)個(gè)；民辦非企業(yè)單位16.2萬(wàn)個(gè)；基金會(huì)1193個(gè)[8]。關(guān)于環(huán)境保護(hù)的民間組織的數(shù)量也迅速發(fā)展起來(lái)，根據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)(ACEF)2006年統(tǒng)計(jì)顯示，到2005年底，中國(guó)共有2768個(gè)環(huán)境社會(huì)團(tuán)體。[9]這些環(huán)境社會(huì)團(tuán)體對(duì)我國(guó)的環(huán)境治理發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，如：民間環(huán)保組織通過(guò)舉辦講座、發(fā)放宣傳冊(cè)等方式對(duì)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行宣傳，提高公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)；由于它們具有“草根”的特性，能夠迅速地了解基層群眾的疾苦，能夠?qū)Ξ?dāng)?shù)匕l(fā)生的環(huán)境危機(jī)給予迅速地解決；能夠開(kāi)展相關(guān)的科學(xué)研究，為公眾及環(huán)境決策的制定提供咨詢和信息服務(wù)；能夠參與到國(guó)際環(huán)境的交流與合作中，和國(guó)際社會(huì)共同來(lái)治理環(huán)境等等。

另外，隨著公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)不斷提高，公眾潛在的力量將逐漸地爆發(fā)出來(lái)，環(huán)境善治將會(huì)是環(huán)境治理的最終目標(biāo)。由于生態(tài)環(huán)境的狀況往往是與公眾自身的利益是息息相關(guān)的，所以他們希望相關(guān)部門(mén)要把環(huán)境信息進(jìn)行公開(kāi)，讓相關(guān)部門(mén)在“陽(yáng)光”下進(jìn)行環(huán)境治理；他們希望參與環(huán)境決策的制定，他們極易形成代表大眾利益的社會(huì)輿論，從而直接或間接地對(duì)環(huán)境決策產(chǎn)生影響，對(duì)環(huán)境決策的執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。因此，公眾參與環(huán)境治理的意愿將隨著環(huán)境意識(shí)提高而不斷增強(qiáng)。

因此，公民社會(huì)在環(huán)境治理中是一支不可忽視的主體。隨著我國(guó)公眾環(huán)保意識(shí)的不斷提高，民間環(huán)保組織將保持快速發(fā)展的態(tài)勢(shì)，中國(guó)公民社會(huì)也將不斷地發(fā)展并走向成熟，這個(gè)主體將發(fā)展成能夠與政府、市場(chǎng)相互制衡的主體，達(dá)到環(huán)境善治的狀態(tài)。

[1]The United Nations.Rio Declaration on Environment and Development[EB/OL]. http://www.un.org/cyberschoolbus/peace/earthsummit.htm.

[2]The United Nations.Plan of Implementation of the World Summit on Sustainable Development[EB/OL].http://www.un.org/esa/sustdev/documents/WSSD_POI_PD/English/WSSD_PlanImpl.pdf

[3]朱留財(cái).從西方環(huán)境治理范式透視科學(xué)發(fā)展觀[J].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2006(5)：53.

[4]朱留財(cái).應(yīng)對(duì)氣候變化：環(huán)境善治與和諧治理[J].環(huán)境保護(hù).2007(6A)：64.

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