論新農(nóng)村建設視閾下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給*

甘燦業(yè)，韋海鳴

(廣西師范學院 經(jīng)濟管理學院，廣西 南寧 530001)

建設社會主義新農(nóng)村是黨中央在新的形勢下，做出的重大戰(zhàn)略部署，旨在推進農(nóng)村社會有序、和諧地發(fā)展，具體的要求和目標是：“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)村文明、村容整潔、管理民主”。這一要求和目標的實現(xiàn)與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給密切相關，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給到位、豐裕，那么新農(nóng)村建設就有了堅實的物質保障。然而，目前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給面臨諸多的困境和挑戰(zhàn)，既有供給總量的不足，又有供給結構失衡，既有體制的滯后，又有供給主體的單一或缺位，這些將會影響到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效率、數(shù)量、質量等。因此，探討目前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，既為建設社會主義新農(nóng)村提供理論價值，又為解決現(xiàn)實問題提供路徑參考。

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的科學內涵

要想全面理解農(nóng)村公共產(chǎn)品的內涵，必須對公共產(chǎn)品有一個清晰的認識。美國著名經(jīng)濟學家薩繆爾森從消費非排他性闡述公共產(chǎn)品的內涵：“公共產(chǎn)品是每個人對這種產(chǎn)品的消費，并不能減少其他人也對于該產(chǎn)品的消費?！彼沟俑窭膹某杀痉窃隽康慕嵌热フf明公共產(chǎn)品的含義：“公共產(chǎn)品是這樣一類物品，在增加一個人對他分享時，并不導致成本的增長，而要排除任何個人對它的分享卻要花費巨大的成本?！狈旅鲝墓┙o的主體角度對公共產(chǎn)品進行了界定：“公共產(chǎn)品是由政府(公共部門)所產(chǎn)生和提供的，用于滿足全體社會成員共同需求的產(chǎn)品和勞務?！盵1]綜合經(jīng)濟學家對公共產(chǎn)品下的定義，可知道公共產(chǎn)品消費具有非排他性與非競爭性的基本特征。所謂非排他性是指公共產(chǎn)品消費是集體共同消費，其效用不能在不同消費者間分割，不能為消費者購買和擁有；所謂非競爭性是指公共產(chǎn)品一旦提供出來，任何消費者對公共產(chǎn)品的消費都不影響其他消費者的利益，也不會影響整個社會的利益。依據(jù)公共產(chǎn)品非排他性和非競爭性的特征進行分類，可將社會產(chǎn)品分為純公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品和介于兩者之間的準公共物品。

農(nóng)村公共產(chǎn)品是公共產(chǎn)品的重要組成部分，是實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化的物質保障。農(nóng)村公共產(chǎn)品是指相對于城市公共產(chǎn)品和農(nóng)村私人產(chǎn)品而言，在農(nóng)村空間地域范圍內用于滿足農(nóng)村公共需要，也同樣具有非排他性和非競爭性特點的產(chǎn)品與服務，主要包括了農(nóng)村的公共福利、基礎建設、公共事業(yè)、政府服務等與村民生活生產(chǎn)密切相關的各個方面。按照農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給范圍，可分為全國性的農(nóng)村公共產(chǎn)品和地方性的農(nóng)村公共產(chǎn)品。

二、目前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題

黨中央和國務院提出建設社會主義新農(nóng)村以后，農(nóng)村進入了一個快速發(fā)展的軌道，經(jīng)濟、文化、政治都得到了明顯的改善和長足的發(fā)展。但是中央和國務院給予的大多只是體制、政策性的照顧和傾斜，直接給予財政補貼或財政轉移支付是有限的，即使農(nóng)村公共產(chǎn)品財政支出的基數(shù)是增大了，可是農(nóng)村公共產(chǎn)品的財政支出在GDP中的比重并沒有增加。

(一)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給短缺

我國是一個欠發(fā)達的發(fā)展中國家，城鎮(zhèn)化的程度相對比較低，絕大部分人口都生活在農(nóng)村，且農(nóng)村發(fā)展基礎比較薄弱，農(nóng)村公共產(chǎn)品需求量非常大，但由于體制、政策、財力等原因，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給遠遠不能滿足農(nóng)村社會的需要。在“二元經(jīng)濟結構”下農(nóng)村與城市之間實行兩套不同的公共產(chǎn)品供給體系，“以農(nóng)養(yǎng)工，農(nóng)工自養(yǎng)”這種極不合理制度安排的直接后果是農(nóng)村的“邊緣化”。[2]國家優(yōu)先發(fā)展城市的戰(zhàn)略，把有限的財力投到城市的公共產(chǎn)品，使城市的建設及有關公共產(chǎn)品的供給日益完善與豐富，而本來基礎就差的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給就更加落后和短缺了。據(jù)調查顯示農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在多方面的嚴重短缺，比如醫(yī)療養(yǎng)老保障、鄉(xiāng)村道路建設、鄉(xiāng)村學校教育等。占全國總人口63﹪左右的農(nóng)村居民僅享用了20﹪左右的醫(yī)療衛(wèi)生資源，79﹪左右的農(nóng)村人口沒有醫(yī)療保障。[3]農(nóng)村中學生的數(shù)量是城市的四倍，而教育經(jīng)費占比只有38﹪，這導致了農(nóng)村初中化程度以上的農(nóng)民只有不到四成，遠低于城市65.40﹪的水平。[4]從以上數(shù)據(jù)可以看出我國農(nóng)村的公共產(chǎn)品資源非常的緊缺，這是個客觀存在的事實。

(二)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結構失衡

在現(xiàn)行公共產(chǎn)品供給體制下，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給嚴重短缺是制度的必然，同時農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結構的失衡同樣存在，主要表現(xiàn)為區(qū)域失衡和類型失衡。區(qū)域結構失衡主要是指東部發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品與西部落后地區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給層次差異甚大。東部發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村由于經(jīng)濟條件比較好，基礎性、粗放性、必需性的公共產(chǎn)品已基本滿足公眾的需要，根據(jù)馬需洛需要層次理論，一定層次的需要滿足后，必然轉向高層次需要，東部村民現(xiàn)在要求提供的是一些享受性、娛樂性、精神性的農(nóng)村公共產(chǎn)品；而西部落后地區(qū)緣于生產(chǎn)疲軟、經(jīng)濟滯后和交通信息的封閉等，村民的需求還是在基礎性、安全性、必需性的公共產(chǎn)品的層次上，甚至有些地方這方面的公共產(chǎn)品供給還嚴重短缺，那么享受性、娛樂性、精神性的農(nóng)村公共產(chǎn)品更不能指望了。通過東西部農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的橫向比較，可知農(nóng)村公共產(chǎn)品供給區(qū)域失衡的嚴重性。類型失衡是指政府提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品類型并不是村民迫切需要的公共產(chǎn)品類型，造成了供給與需求的不對稱。政府是由人員組成的，那么組成人員就是政治市場中的“經(jīng)濟人”，追求政治利益最大化是他們的本性，鑒于此，一些不顧農(nóng)村實際的政績工程、形象工程的產(chǎn)生也是必然的，為了政績，政府熱衷于投資一些周期短、見效快的公共項目，而忽視了村民迫切需要的農(nóng)田水利、科技信息服務、鄉(xiāng)村道路建設等公共項目提供，這就造成了供給類型與需求類型的失衡。

(三)農(nóng)民負擔比較重

農(nóng)村公共產(chǎn)品是具有非排他性和非競爭性的產(chǎn)品和服務，由于其具有公共性、共享性和外部性，成本相對比較大，幾乎沒有什么收益，所以私人不愿意提供這類的產(chǎn)品和服務，只能由政府或公共組織來提供這類公共產(chǎn)品和服務。理論上理應由政府或公共組織來提供這類產(chǎn)品和服務，并承擔絕大部分成本，可現(xiàn)實并非如此。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣政府的財力非常有限，它們給予的補貼是很微少的，甚至沒有，絕大部分農(nóng)村公共產(chǎn)品的成本都是農(nóng)民自己來承擔的，真正是“取之于民，用之于民，受益于民”。比如沒有進行稅費改革前，中小學建設要收的教育附加費，還有現(xiàn)在的農(nóng)村道路建設費用，村學校的改造、更新的費用，村農(nóng)田水利建設的費用，村公共自來水建設費用等都是村民自籌居多。這些農(nóng)村公共產(chǎn)品的成本非常大，沒有企業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，它們的鄉(xiāng)財政收入很少，特別是農(nóng)村稅費改革后更是舉步維艱，這樣就很難滿足農(nóng)村公共產(chǎn)品支出的需要。農(nóng)村要發(fā)展，農(nóng)業(yè)科技含量要提高，農(nóng)民急需改變現(xiàn)狀，只能自籌經(jīng)費，提供必需的、基本公共產(chǎn)品。正是因為政府財力有限，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給成本絕大部分都轉嫁到農(nóng)民身上，農(nóng)民的負擔比較重。

(四)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體單一

由于農(nóng)村公共產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性，也即是具有外部性和共享性，在特定的村域范圍內每個村民都可以無償享用，不用付費就可以“搭便車”，沒有利益吸引或利潤可圖，很多企業(yè)根本不會參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中來的。我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求量之大、需求種類之多、需求層次之廣，一些社會公益機構的財力與能力有限，他們能夠提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品也是微乎其微。能夠為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品的只有政府了，政府成為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體，但受制于財力與能力，或缺乏競爭、激勵機制，最終提供的公共產(chǎn)品的數(shù)量、質量和效率可能達不到要求，或者未能滿足農(nóng)村公眾的需求。農(nóng)村公共產(chǎn)品的性質導致了供給主體的單一，僅有政府供給農(nóng)村公共產(chǎn)品，其他的社會組織基本不參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供。

三、破解農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題的對策措施

(一)加大財政支付力度，推進城鄉(xiāng)一體化的供給機制

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足，是由于用于農(nóng)村公共產(chǎn)品的支出在GDP中的比重相對較少或是施行城鄉(xiāng)二元機構供給機制造成的，因此提高財政支付力度，努力推進城鄉(xiāng)一體化供給機制是今后發(fā)展的方向。

1.增加農(nóng)村公共產(chǎn)品支出在GDP中的比重。盡管農(nóng)村公共產(chǎn)品的基數(shù)支出是在不斷的增加，可是它占GDP的比重是在下降，比如我國財政支農(nóng)支出占財政支出的份額，由1978年的13.42﹪逐步下滑，到2006年仍徘徊在7.85﹪。[5]這一數(shù)據(jù)說明改革開放以來國家在農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入是相對有限的。隨著國情的變化，城鄉(xiāng)應協(xié)調發(fā)展， 只有農(nóng)村的小康，才有全國的小康，國家理應加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入力度，合理考慮農(nóng)村公共產(chǎn)品支出在GDP中的比重。

2.推進城鄉(xiāng)供給機制一元化。目前我國實行的是城鄉(xiāng)分開供給機制，國家為了優(yōu)先發(fā)展城市，推進城鎮(zhèn)化發(fā)展，把大部分的財力都投到城市的建設，忽視了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。加快推進城鄉(xiāng)分割的“二元”宏觀體制的改革與創(chuàng)新，調整政府公共支出政策，加大政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的扶持力度，實行工農(nóng)業(yè)協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，增加財政支農(nóng)資金的投入，加大對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)基礎設施、農(nóng)業(yè)科學技術、農(nóng)村基礎教育的投入力度。[6]推進城鄉(xiāng)供給機制一元化，認真落實工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村的新型的現(xiàn)代供給機制，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給統(tǒng)一規(guī)劃，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

(二)優(yōu)化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的順序

由于我國不同地域的農(nóng)村發(fā)展呈現(xiàn)層次性，所以農(nóng)村公共產(chǎn)品在全國供給機制的范圍內，根據(jù)自己的實際情況及現(xiàn)實生活的需要，因地制宜優(yōu)化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的順序，最大限度滿足村民的需求。

1.因地制宜，注重優(yōu)先權。重視農(nóng)村地區(qū)的差異性和經(jīng)濟發(fā)展的層次性，在財政資金有限的情況下，優(yōu)先考慮當前民眾的迫切需要和最實用的農(nóng)村公共產(chǎn)品。公共投入應當有一個合理的順序安排，最為重要的理應置于優(yōu)先的位置，而不能被顛倒。[7]發(fā)達地方基礎性的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給相對比較完善和豐富，那么這些地方應提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品的層次更高，或者說是一些享受性或“奢侈”性的公共產(chǎn)品，而落后地區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給應是基礎性的民生保障產(chǎn)品為主，要改善區(qū)域的失衡，應加大對落后地區(qū)扶持力度。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不能一刀切，要根據(jù)實際情況而定，有個先后和層次，必要時還要尊重民俗風情，統(tǒng)籌兼顧。

2.完善供給決策機制。改變傳統(tǒng)的“自上而下”的供給模式，提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品種類不能由政府單方?jīng)Q定，應充分尊重民意，以農(nóng)民的實際需求為基準，建立“自下而上”的訴求供給模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對一些重大公共項目的實施或公共產(chǎn)品供給，應充分發(fā)揚民主，廣泛聽取民眾的意愿，用舉行聽證會或咨詢會，甚至是在整個社區(qū)內進行公開投票表決的方式，杜絕政府工作人員濫用手中的權力謀求政績的可能。確保農(nóng)民的利益最大化的目標不偏離，提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品是村民必要的、需要的，進而保證了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效率和效益。

(三)明確權限職責，減輕農(nóng)民在公共產(chǎn)品供給中的成本負擔

農(nóng)村公共產(chǎn)品成本轉嫁到農(nóng)民身上，這是一個不爭的事實，這與我國減輕農(nóng)民負擔的惠農(nóng)政策相違背，因此如何減輕農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的成本負擔，是我們亟待解決的問題。

1.財權與事權的統(tǒng)一。農(nóng)村稅費改革后，財政收入急劇減少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，還承擔著原來大量的事權，甚至比以前承擔著更多的事權，在沒有增加財政轉移支付力度的情況下，也只能把農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的成本轉嫁到農(nóng)民的身上。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有什么樣的事權，就要求相應的財權與之對應，努力向上級政府表達自己財政訴求，爭取財權與事權的統(tǒng)一，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能與作用才能得到充分發(fā)揮。只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力充足，才能為村民提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，不用村民自籌，切實減輕他們的負擔。

2.明確各級政府供給責任范圍。根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的性質和層次性，合理劃分政府間的投入責任。全國性的農(nóng)村公共產(chǎn)品應該由國家來承擔，比如國防和民兵訓練等；跨省的農(nóng)村公共產(chǎn)品應該由所在的幾個省份共同出資提供，比如跨省的河流治理、環(huán)境治理等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內的農(nóng)村公共產(chǎn)品，那就由當?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府出資提供，比如娛樂設施、校舍改造、鄉(xiāng)村道路建設等。只有明確各級政府的供給責任范圍，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給才可能落實到實處，并從一定程度上阻斷了把成本轉嫁給農(nóng)民的路徑，減輕了農(nóng)民的負擔。

(四)鼓勵農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的多元化

目前，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體主要是政府部門，民間的社會資本很少進入這個領域。政府作為社會的管理者，應大力倡導和扶持民間資本進入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給領域，為他們提供好的環(huán)境和機制，最終實現(xiàn)供給主體的多元化。

1.部分農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給可以民營化。對農(nóng)村公共產(chǎn)品的類型分類進行細化，純粹的農(nóng)村公共產(chǎn)品直接由國家提供，一些準農(nóng)村公共產(chǎn)品可以實行民營化。但是基層政府必須對私營部門提供的公共產(chǎn)品進行限制、特許、監(jiān)督、并對具體服務或產(chǎn)品質量加以規(guī)定，并且向公眾提供信息服務和向弱勢階層提供特定補助等。[2]政府必須嚴格審核參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給投標的企業(yè)，提高市場準入的標準，慎重把關企業(yè)的資質、信譽、財力、質量等，起到積極的扶持、引導、監(jiān)管作用。在明確民營資本提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的權限和職責后，按照“誰引進，誰收費；誰投資，誰受益”的原則進行經(jīng)營管理。

2.積極探索三位一體的供給機制。積極吸收社會資本，引導社會各個實體參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中來，彌補政府財力不足和供給效率的低下。國外的公共產(chǎn)品“三元主體合作供給理論”指出，在公共產(chǎn)品領域應該建立起一種有效的協(xié)調機制，在政府、企業(yè)、第三部門不斷合作與競爭中努力尋求多元權力的均衡點，形成公共產(chǎn)品供給的多中心體制及互補機制。[8]由于現(xiàn)代農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給成本高，并且有些周期較長，單靠政府、企業(yè)、第三部門任何一方的提供，都力不從心，理應充分發(fā)揮他們各自的優(yōu)勢和長處，使三方密切配合，精誠合作。通過財政補貼、出售公共產(chǎn)品的經(jīng)營權和管理權、政策優(yōu)惠和提高政治待遇等方式，對農(nóng)村公共產(chǎn)品實施多元化的供給策略。[9]

總之，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給關系到農(nóng)民生活質量，關系到社會主義新農(nóng)村建設的重大戰(zhàn)略發(fā)展，也是破解“三農(nóng)”問題的關鍵之一。我們應該站在時代發(fā)展的高度看待農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，努力尋求一種新型的供給模式，解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給遇到的困境，為農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展提供強勁的物質保障。

[1] 樊勇明，杜莉等.公共經(jīng)濟學[M].上海：復旦大學出版社，2007.

[2] 董克用.后農(nóng)業(yè)稅時代的基層政府職能——基于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的話語分析[A]. 林修果，宋慧芳.構建公共服務型政府[C].北京：中國人民大學出版社，2007.

[3] 王瑞芳.新農(nóng)村建設中公共產(chǎn)品供給分析[J].合作經(jīng)濟與科技，2007(7).

[4] 郭素玲.論新農(nóng)村建設中的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給[J].農(nóng)業(yè)科技與信息，2007(6).

[5] 馬海濱.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題探討[J].農(nóng)村.農(nóng)業(yè).農(nóng)民(A版),2007(12).

[6] 沈科，楊朝軍.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀分析及改革建議[J].安徽農(nóng)業(yè)科學，2005(10).

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[8] 賀沁源.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的問題及原因分析[J].黑河學刊，2006(11).

[9] 孫大飛，楊紹安.新農(nóng)村建設中農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問題[J].鄭州航空工業(yè)管理學院學報(社會科學版)，2007(10).