釋析政策制定中利益集團(tuán)與精英政治的博弈

徐慶利

(大連海事大學(xué) 交通運(yùn)輸管理學(xué)院，遼寧 大連 116026)

釋析政策制定中利益集團(tuán)與精英政治的博弈

徐慶利

(大連海事大學(xué) 交通運(yùn)輸管理學(xué)院，遼寧 大連 116026)

利益集團(tuán)在當(dāng)今公共政策制定過程中的作用已經(jīng)越來越凸顯。雖然在與精英政治的關(guān)系選擇上，利益集團(tuán)與精英政治既有矛盾又有整合，但是它所代表的“外輸入型”政策制定模式卻給精英政治所采納的“內(nèi)輸入型”政策制定模式帶來了直接沖擊。

利益集團(tuán)；精英政治；政策制定

利益集團(tuán)，作為公共政策的非官方活動(dòng)者，在現(xiàn)代公共決策活動(dòng)中所扮演的角色已經(jīng)越來越重要。“按照我們通常的量化指標(biāo)，實(shí)際上，利益集團(tuán)的地位無疑會(huì)顯得非常重要。至少有三分之一的訪談?wù)咛岬嚼婕瘓F(tuán)非常重要，而且另外還有51%的訪談?wù)咛岬嚼婕瘓F(tuán)有點(diǎn)重要。這個(gè)84%的總數(shù)與行政當(dāng)局在這方面的總數(shù)94%和國會(huì)議員在這方面的總數(shù)91%相比，便將利益集團(tuán)置于最常被提及的角色之中。”[1]

一、利益集團(tuán)與集團(tuán)行動(dòng)的邏輯

關(guān)于利益集團(tuán)概念的界定，目前為止并沒有達(dá)成共識(shí)。如哈蒙·齊格勒在《美國社會(huì)中的利益集團(tuán)》一書中認(rèn)為，利益集團(tuán)就是指“一群人自覺地聯(lián)合起來，加強(qiáng)自己的力量，在同本組織有關(guān)的問題上商討共同的對(duì)策并且達(dá)到自己的目的而采取行動(dòng)”。[2]達(dá)爾也認(rèn)為：“任何一個(gè)群體為了爭取或維護(hù)某種共同利益或目標(biāo)而一起行動(dòng)的人，就是一個(gè)利益集團(tuán)?！盵3]隨著我國經(jīng)濟(jì)及社會(huì)文化的發(fā)展，學(xué)界對(duì)于利益集團(tuán)也有了一定的認(rèn)識(shí)。如經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧在《轉(zhuǎn)型發(fā)展理論》中指出：“利益集團(tuán)是一個(gè)不明確的概念，它不同于階級(jí)或等級(jí)，而是同社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)利益相聯(lián)系的一種基本上無形的組織。換句話說，在一個(gè)社會(huì)中，所謂利益集團(tuán)是指這樣一些人，他們彼此認(rèn)同，有著共同的或基本一致的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)利益。因此他們往往有共同的或基本上一致的主張和愿望，使自己的利益得以維持或擴(kuò)大。”[4]

雖然學(xué)者們對(duì)于何謂利益集團(tuán)沒有統(tǒng)一的概念，但是有一點(diǎn)是毋庸置疑的，那就是利益，確切地講，它是一個(gè)個(gè)私人利益經(jīng)過某種有機(jī)排列而形成的利益集團(tuán)。這種利益集團(tuán)，“不用對(duì)公眾負(fù)責(zé)，然而它們?cè)噲D通過影響與它們自身有關(guān)的公共政策來提高或促進(jìn)集團(tuán)內(nèi)共同的利益”[5]195。雖然不像公共利益那樣有強(qiáng)大的生命力，也不像公共利益那樣有強(qiáng)制力的保證，但是一旦這種利益集團(tuán)強(qiáng)大到與公共利益相抗衡時(shí)，集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)利益就會(huì)轉(zhuǎn)化為政治利益。而這種政治利益的訴求，就會(huì)一改經(jīng)濟(jì)利益訴求時(shí)的溫文爾雅，變得充滿暴力。而在這時(shí)，利益集團(tuán)也就轉(zhuǎn)化為政治組織。

伴隨利益集團(tuán)的不斷涌現(xiàn)，利益集團(tuán)作為一個(gè)個(gè)獨(dú)立的利益實(shí)體，參與到與公共利益、私人利益的博弈之中。公共選擇理論認(rèn)為，集團(tuán)行動(dòng)的邏輯是以“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為前提的，在行動(dòng)中采用各種方式與手段以追求自身利益的最大化。因?yàn)橐怨怖鏋榍疤岬墓舱呤菍?duì)社會(huì)價(jià)值與資源的調(diào)整與重新分配，所以在政策制定中所引發(fā)的利益集團(tuán)與公共利益的沖突在所難免。在沖突中，利益集團(tuán)往往不惜動(dòng)用任何手段來促使本身利益集團(tuán)的增加或至少不受到損失。而在眾多手段的選取中，以游說、宣傳、捐款、抗議示威等手段使用最多。

首先，就游說而言，雖然可以通過委托人、朋友以及信件、電報(bào)等其他輔助手段來完成，但是較為直接與成功的方式是與立法者直接交流。這些進(jìn)行游說的主體，有時(shí)是利益集團(tuán)的負(fù)責(zé)人，如大公司的董事長、總裁等，有時(shí)則是一些掛牌的專職游說者，如公關(guān)公司、律師事務(wù)所。而他們游說的對(duì)象眾多，以美國為例，包括“國會(huì)參、眾兩院的議員及其助理以及政府的行政官員及其助理”[6]。

其次，擴(kuò)大宣傳，以便動(dòng)用公眾壓力，也是利益集團(tuán)展開行動(dòng)的一個(gè)重要手段。利益集團(tuán)利用大眾傳媒，盡最大可能地調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾壓力。與此同時(shí)，還借用民意測(cè)驗(yàn)的方式進(jìn)行社會(huì)調(diào)查，并把調(diào)查的結(jié)果公布于眾，以此讓立法者知曉其利益集團(tuán)的重要性，迫使立法者制定傾向于其的公共政策。

再次，進(jìn)行政治上的捐款。俗語講：吃人家嘴軟，拿人家手短。利益集團(tuán)通過政治捐款，直接把觸角伸到競選活動(dòng)中。當(dāng)大量的金錢流入政治角逐場所時(shí)，大量的義務(wù)也就被承擔(dān)下來。一方支付金錢，另一方提供政治回報(bào)。對(duì)于利益集團(tuán)的政治捐款，已有許多國家開始重視。比如日本就規(guī)定：政治家和政治團(tuán)體須在每年3月前向總務(wù)大臣或者各都道府縣選舉管理委員會(huì)提交政治資金收支報(bào)告書。如果在政治資金收支報(bào)告書中有虛假記載，有關(guān)人士將被判處5年以下的監(jiān)禁或者處以100萬日元以下的罰金。

最后，抗議示威也是利益集團(tuán)行動(dòng)的慣用手段。當(dāng)溫和手段不能奏效時(shí)，強(qiáng)力手段——抗議示威便被采納?？棺h示威分為兩種：一種是非暴力的，如印度的圣雄甘地就是利用這一措施來反對(duì)英國的殖民統(tǒng)治的。后來，美國的馬丁·路德·金也采用了這種方式。另一種是暴力的。這種暴力抗議雖然有些激進(jìn)，但是它的效果卻很明顯。如“南非的白人政府只有在黑人的行為演化為暴力行動(dòng)時(shí)，才開始進(jìn)行改革”[5]39。

利益集團(tuán)雖然可以采用各種手段與策略來謀求自身利益的最大化，但是這種最大化利益并不是每一個(gè)利益集團(tuán)都能獲得的，即使它們采用了同一種行動(dòng)。這種最大化利益的獲取，“取決于團(tuán)體自身所處的社會(huì)地位、成員多少、聲望大小、財(cái)產(chǎn)厚薄、組織強(qiáng)弱、領(lǐng)導(dǎo)力高低、內(nèi)部凝聚力狀況以及運(yùn)用策略的情形等諸多因素”[7]。

從以上分析可見，所謂利益集團(tuán)就是使用各種途徑和方法向政府施加影響，進(jìn)行非選舉性的鼓動(dòng)和宣傳，用以促進(jìn)或阻止某方面公共政策的改變，以便在公共政策的決策中體現(xiàn)自己利益主張的松散或嚴(yán)密的組織。

二、矛盾與整合：利益集團(tuán)與精英政治的戰(zhàn)略選擇

從利益集團(tuán)的產(chǎn)生來看，它出現(xiàn)的直接原因就是抵制精英政治或權(quán)威政治在利益分配中的特權(quán)思想及引發(fā)的特權(quán)行為。當(dāng)然，利益集團(tuán)的產(chǎn)生及其行動(dòng)的邏輯也并非完全是站在中立的角度，或者說，完全是出于公眾利益。作為一方“經(jīng)濟(jì)人”，它們與精英政治一樣，均想在這場三方(精英、利益集團(tuán)、民眾)的博弈中獲得更多的利益，即使這種利益的獲得有時(shí)很小，小到幾乎等于零，但他們的初衷并沒有因此而改變。然而，如果細(xì)加體會(huì)就可以看到，這種非零和博弈的后面也另藏玄機(jī)，這就是利益集團(tuán)不總是扮演精英政治的對(duì)立者，有時(shí)也會(huì)一改容顏，從充滿陰謀與暴力的壓力集團(tuán)轉(zhuǎn)變?yōu)榫⒄蔚挠H密伙伴。因此，從某種程度上講，“整合”與“矛盾”是利益集團(tuán)與精英政治搖擺關(guān)系的兩極，而這兩極的臨界點(diǎn)便是利益獲取量上的贏與虧。

對(duì)于利益集團(tuán)來講，它之所以會(huì)與精英政治呈現(xiàn)出兩種截然相反的姿態(tài)，其原因大致有兩點(diǎn)：其一，自身的缺憾使其無法與精英政治實(shí)現(xiàn)完全的對(duì)抗；其二，迂回的策略在屈從中能實(shí)現(xiàn)更大的利益突破。

從表面上看，有的利益集團(tuán)具有嚴(yán)格的組織體系，是一個(gè)個(gè)理性人為獲取他們通常在沒有集體行動(dòng)的條件下所不能實(shí)現(xiàn)的各種好處而結(jié)合起來的有統(tǒng)一目的的組織。但是，有的學(xué)者認(rèn)為：“集團(tuán)結(jié)構(gòu)背后的邏輯卻遠(yuǎn)比這些理論所認(rèn)為的要復(fù)雜。盡管加入集團(tuán)有各種好處，但也有各種代價(jià)。人們必須經(jīng)常犧牲時(shí)間、金錢或舍棄對(duì)其他利益的推崇，以便參與一個(gè)有組織的集團(tuán)的活動(dòng)。再者，如果所有人都是理性的以及集團(tuán)活動(dòng)有助于促進(jìn)他們的利益，那么為什么公民或消費(fèi)者集團(tuán)卻要比人數(shù)較少的集團(tuán)虛弱？”[8]290從這里可以看出，當(dāng)初把人們聚集起來的力量是“利益”，而讓人們產(chǎn)生隔閡與矛盾的仍然是“利益”。因?yàn)槔娴墨@取要付出一定的代價(jià)，況且有些人不付出任何代價(jià)而通過“搭便車”的行為同樣可以達(dá)到這樣的效果，因此“個(gè)人并非始終為了集體行動(dòng)的好處才加入一個(gè)組織”[8]291。正因?yàn)槿绱?，精英政治往往通過提供更多的公共服務(wù)，來化解與利益集團(tuán)的矛盾，從而不必出現(xiàn)兩敗俱傷的負(fù)和博弈。

除“利益”這一影響因素外，“不掌握國家機(jī)器”同樣是一個(gè)讓利益集團(tuán)不能回避的問題。雖然有的西方學(xué)者認(rèn)為利益集團(tuán)有發(fā)展成為政治集團(tuán)的危險(xiǎn)，但是如果說讓它們立即奪取政權(quán)，利用國家機(jī)器來與精英政治相抗衡還是很難做到的。因此，為了獲取一定的政治資源，得到精英人物在政策制定方面的支持，利益集團(tuán)可以在根本利益不喪失的情況下與精英政治相互整合，謀求一種利益上的均衡。雖然這種整合維持的時(shí)間不會(huì)太久，二者又會(huì)因種種利益分配上的矛盾重新走上對(duì)立面，但是在“帕累托最優(yōu)”原則的引導(dǎo)下，這種雙方均贏的狀態(tài)不僅是利益集團(tuán)，也是精英政治所希求的。

對(duì)于精英政治而言，它們對(duì)于利益集團(tuán)的態(tài)度，也處于“矛盾”與“整合”之間。一方面，它們利用利益集團(tuán)或與利益集團(tuán)合作去共同制定某項(xiàng)公共政策。當(dāng)然，對(duì)于利益集團(tuán)而言，為公眾謀利益雖然并不是其活動(dòng)的目的，但是如果在這種活動(dòng)中可以直接或間接地謀求到好處(經(jīng)濟(jì)利益或政治利益)，它們也是不會(huì)推辭的。另一方面，為了順利推行自己的政治意圖，實(shí)現(xiàn)自身的政治統(tǒng)治目的，精英政治往往又會(huì)采取限制或壓制的方式，盡量縮小利益集團(tuán)的數(shù)量、規(guī)模以及影響力，以致它們不能和自己產(chǎn)生公開且實(shí)力均衡的對(duì)抗，從而有效完成體現(xiàn)自身利益政策的制定與執(zhí)行。

當(dāng)然，隨著利益分化的加劇以及政治民主化程度的不斷加深，精英政治對(duì)于利益集團(tuán)的這種限制或壓制已經(jīng)越來越不適應(yīng)當(dāng)今的政治發(fā)展。因此，如何保有自己的政治優(yōu)勢(shì)，同時(shí)又能有效地利用和控制利益集團(tuán)的行為，已經(jīng)成為各種精英政治所必須思考的重要課題。

三、“外輸入型”對(duì)“內(nèi)輸入型”政策制定模式的革命

精英主義是從現(xiàn)實(shí)主義出發(fā)來理解和闡釋政治與社會(huì)的結(jié)構(gòu)及其發(fā)展的一種理論。對(duì)于何謂精英，現(xiàn)代政策科學(xué)的創(chuàng)立者——拉斯韋爾曾簡明地指出：“權(quán)勢(shì)人物是在可以取得的價(jià)值中獲得最多的那些人們?？释@得的價(jià)值可以分為尊重、收入、安全等類。取得價(jià)值最多的人是精英(elite)，其余的人是群眾?！盵9]3對(duì)于這些渴望價(jià)值的獲取，精英們是通過“操縱或駕馭環(huán)境的方法——即運(yùn)用暴力、物資、象征、實(shí)際措施等”[9]15得到的。在這眾多的方法中，拉斯韋爾認(rèn)為：“任何精英的優(yōu)勢(shì)地位都部分地取決于他所采用的實(shí)際措施的成功。這些措施包括所有吸收和訓(xùn)練精英的方法和所有在制定政策和實(shí)行管理中所采取的形式?！盵9]62從拉斯韋爾的闡述中可以想見，“制定政策”對(duì)于精英實(shí)現(xiàn)其更多價(jià)值的占有具有何等深遠(yuǎn)的意義。正因?yàn)槿绱?，在二?zhàn)后悄然興起的有關(guān)政策科學(xué)的研究，被譽(yù)為當(dāng)代西方社會(huì)科學(xué)發(fā)展過程中的一次“科學(xué)革命”、當(dāng)代西方政治的一次“最重大的突破”以及“當(dāng)代公共行政學(xué)的最重要的發(fā)展”。

對(duì)于精英主義政策制定模式而言，它采用的是一種“內(nèi)輸入型”政策制定模式。對(duì)于“內(nèi)輸入”作為一個(gè)學(xué)理概念的溯源，大概要追溯到伊斯頓的《政治生活的系統(tǒng)分析》。在該書所建構(gòu)的政治系統(tǒng)分析模式中，伊斯頓使用“輸入”一詞來意指環(huán)境系統(tǒng)對(duì)政治系統(tǒng)的支持和壓力，即社會(huì)中的各種行為到底怎樣影響政治領(lǐng)域中發(fā)生的事情的“概括性變量”。然而與此同時(shí)，伊斯頓也認(rèn)識(shí)到有一些要求來自于政治系統(tǒng)內(nèi)部所產(chǎn)生的愿望、意向、偏愛或利益，反映了政治系統(tǒng)成員對(duì)于系統(tǒng)既有結(jié)構(gòu)的不滿，因此，他用“內(nèi)輸入”這樣一個(gè)不甚成熟的術(shù)語來描述嚴(yán)格意義上的由政治角色的經(jīng)驗(yàn)和活動(dòng)而不是由社會(huì)非政治領(lǐng)域中人們的經(jīng)驗(yàn)所形成的要求。

公共政策的“內(nèi)輸入型”模式，更多地表現(xiàn)為政策制定中的垂直維度，強(qiáng)調(diào)政策制定是一種自上而下的活動(dòng)。在這種“內(nèi)輸入型”的模式中，“用權(quán)威化的政策制定來看待政策，重點(diǎn)集中在權(quán)威人物上——大臣、總統(tǒng)、委員會(huì)、國家的主要官員等等”[10]。和“外輸入型”相比，“內(nèi)輸入型”模式更加突出了權(quán)力精英在政府決策中的作用，認(rèn)為決策過程中的利益要求不是由政治體系外部的社會(huì)結(jié)構(gòu)輸入政治體系，而是由權(quán)力精英來進(jìn)行輸入。這種決策資源的“內(nèi)輸入”行為，無疑將增強(qiáng)政府的權(quán)力，提高政府的地位，使政府同時(shí)承擔(dān)起利益聚合與利益表達(dá)的雙重責(zé)任。在最高層，由于沒有利益集團(tuán)等中介機(jī)構(gòu)給政府以政策形成的外在壓力，因此，政策分歧首先不以具體政策的不同表現(xiàn)出來，而是表現(xiàn)為決策者之間的矛盾和沖突。當(dāng)決策層內(nèi)部的分歧通過協(xié)調(diào)達(dá)到平衡以后，占主導(dǎo)地位的政策傾向才可以上升為政策，在這以后所做的工作只是為該政策的合法化作準(zhǔn)備。

從歷史溯源上看，利益集團(tuán)的最早出現(xiàn)要追及到18世紀(jì)末北美十三州時(shí)期，之后英、法兩國也相繼出現(xiàn)利益集團(tuán)，但當(dāng)時(shí)由于規(guī)模比較小，在政治活動(dòng)中的影響也相對(duì)要小。到了19世紀(jì)中葉，隨著產(chǎn)業(yè)革命和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)利益分化開始加劇。在這種社會(huì)環(huán)境的刺激下，各種利益集團(tuán)應(yīng)運(yùn)而生。進(jìn)入20世紀(jì)，隨著市場經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，其本身的缺陷也日益顯現(xiàn)。為彌補(bǔ)這些缺陷，在凱恩斯主義的影響下，政府不再用“一種看不見的手”來影響社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活，政府直接干預(yù)行為紛紛出現(xiàn)。在這種情況下，影響政府政策借以在與政府的博弈中獲得更大的利益變成各種利益集團(tuán)行動(dòng)的目標(biāo)。

利益集團(tuán)的出現(xiàn)及集團(tuán)行動(dòng)的展開，標(biāo)志著以精英政治為主導(dǎo)的“內(nèi)輸入型”決策模式開始為一種“外輸入型”決策模式所取代。雖然這種取代在當(dāng)今社會(huì)仍未最終完成，但是這種趨勢(shì)確實(shí)是任何人、任何政治組織都阻擋不了的。

如果說“內(nèi)輸入型”強(qiáng)調(diào)的是精英政治，“外輸入型”則強(qiáng)調(diào)的是一種決策的民主化。雖然這種民主化是在利益的驅(qū)動(dòng)下完成的，但是它畢竟要終結(jié)公共決策制定的一元化，使公共政策的制定向多元化發(fā)展。

雖然說這種“外輸入型”政策決策模式中，政策資源來源的渠道很多，但是利益集團(tuán)無疑是最重要的一支。“如果說原子化的普通公民在政策過程中往往很少有直接且主動(dòng)的參與和影響的行為，那么，政策過程中政府和社會(huì)之間的相互和交換則主要由有組織的利益集團(tuán)來進(jìn)行……甚至在某種意義上，可以說，民主政治制度的一系列制度安排如代議制、選舉制度、政黨制度、司法獨(dú)立等，就是因?yàn)樵谏鐣?huì)經(jīng)濟(jì)、政治競爭中力量均衡的各種利益集團(tuán)，為了不至于在激烈的沖突中同歸于盡，在實(shí)踐中所逐漸演化成長起來的一種和平的、蘊(yùn)含著合作的競爭游戲規(guī)則。”[11]

四、結(jié) 語

誠然，利益集團(tuán)就目前的發(fā)展?fàn)顩r還遠(yuǎn)不能撼動(dòng)精英政治在公共決策中的主導(dǎo)地位，但是，只要利益分歧、利益矛盾存在，二者間的博弈就不會(huì)停歇，并且這種博弈還會(huì)伴隨著民主浪潮的發(fā)展進(jìn)一步被推向深入。然而值得期待的是，隨著社會(huì)進(jìn)步以及人類政治生活從無序逐漸過渡到有序、從野蠻逐漸過渡到文明，這種持續(xù)存在的博弈行為也必將會(huì)行走于規(guī)范之中。

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Analysisonplayingchessbetweeninterestgroupandessencepoliticalincommunitypolicyformulation

XU Qing-li

(College of Transportation Management, Dalian Maritime Univ., Dalian 116026, China)

The function of the interest group in the community policy formulation is already more and more obvious nowadays. Although the interest group and the essence political have either contradictory or conformity in their relational choice, the “outside input” policy formulation pattern which represents the interest group has brought the direct impact to the “inside input” policy formulation which is accepted by the essence political.

interest group; essence political; policy formulation

1671-7041(2010)01-0086-04

D035

A*

2009-08-26

徐慶利(1973-)，男，河北廊坊人，在站博士后，副教授