遼寧省服務型政府的制度體系建設

金 毅 ,許鴻艷

(渤海大學a.政法學院;b.新聞與傳播學院,遼寧 錦州 121000)

黨的"十六大"作出了振興東北老工業(yè)基地的戰(zhàn)略決策,這是著眼于實現全面建設小康社會目標全局的一項重大舉措,為遼寧老工業(yè)基地的振興指明了方向,也提供了難得的歷史性機遇.而著力推進體制機制創(chuàng)新,則是實現遼寧老工業(yè)基地振興的關鍵和前提.從政府建設的角度來說,就是要深入貫徹落實科學發(fā)展觀,推進政府行政管理體制改革,使政府職能由管理型向服務型轉變,體現政府競爭力,建設服務型政府.而在構建服務型政府時,要著重加強政府的制度化建設,通過一系列制度安排和制度創(chuàng)新來確保行政服務制度的規(guī)范性、合法性和公正性.

一、服務型政府的內涵及特點

所謂服務型政府,是指在公民本位、社會本位理念指導下,按照法定程序,以公共利益為目標,以服務公眾和社會為核心職能,以創(chuàng)造必要的社會經濟文化發(fā)展環(huán)境和條件為根本任務,以公正執(zhí)法為標志,建立和發(fā)展廣泛的社會回應機制和公共責任機制,能夠公正、透明、高效地為公眾提供滿意的、高質量的公共產品和公共服務并承擔相應責任的政府.服務型政府的特點主要有以下幾點.

(1)民主性本質.服務型政府應是實現民意表達、實行民智集中、實施民主決策的政府,民主的政府是服務型政府的根本前提和基礎.這就要求政府堅持以人為本,做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀,以民眾的福祉為基點,以民眾的福利為依托,以實現好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益,全心全意為人民服務為根本宗旨.

(2)回應性體制.政府要能夠及時有效地反映公眾的意愿和偏好,所提供的公共產品和公共服務在種類、數量和質量方面應符合公眾的要求.衡量政府職能是否恰當最根本的方法就是看其是否以及在多大程度上反映了公眾的偏好和訴求,而對于廣大人民民意的回應情況則成為判斷是不是真正的服務型政府的根本標志.[1]30

(3)透明性運作.公共權力運作的根本目的是增進公眾的利益,因此,政府的各項政策措施,特別是與人民群眾利益密切相關的行政事項,除涉及國家機密、經濟安全和社會穩(wěn)定的以外,都應向社會公開,給人民群眾以更多的知情權和監(jiān)督權,增強政府運作的透明度和公眾參與度,[1]31使政府行為置于公眾的監(jiān)督之下,確保公共權力在陽光下運行.

(4)法治化行政.服務型政府應是嚴格建立在法律基礎上并且履行法律義務的政府,依法行政是服務型政府的根本準則.這就要求政府在行使公共權力的過程中,嚴格按照憲法和法律的規(guī)定來履行職能、行使權力和實施行政行為.[1]33政府既要保護公民各項民主權利的實現,又要嚴格規(guī)范政府行政行為,使行政權力的行使有助于更好地實現和維護公民權利.

(5)績效性效果.公共行政依靠公共稅收支撐,必須核算行政成本,講究行政投入、行政產出、行政績效.績效性效果從根本上要求政府行政必須追求好的業(yè)績和高的效率.這就要求政府要運轉速度快,辦事效率高,行政成本低,管理效益優(yōu),服務態(tài)度好,公民滿意度高.[1]34

二、遼寧省服務型政府制度體系建設的已有成果

服務型政府作為一種全新的執(zhí)政模式,是政府改革發(fā)展的目標及其取向.它不僅僅是一種理念,更是一種制度結構.制度往往具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的特點,現代服務型政府的核心工作是作出制度安排,而其最好和最大的服務就是進行良好的、科學的制度供給.因而要建設服務型政府,關鍵是要致力于建構服務型政府的制度基礎,運用一系列制度安排和制度創(chuàng)新所形成的制度化體系,將政府打造成民主政府、法治政府、透明政府、廉潔政府、責任政府、績效型政府和優(yōu)質服務政府.目前,遼寧省在構建服務型政府的制度體系建設方面成效顯著,主要建立和施行了以法治政機制、政務公開機制、績效評估機制和社會救助機制等制度.

1.以法治政機制

以法治政是現代政府的一個基本特征.全面推進以法治政,建設法治政府,就是要求政府自覺運用體現最廣大人民群眾根本利益的法律管理國家事務、經濟文化事業(yè)和社會事務,按照合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一的要求履行政府職能.近年來,遼寧省在以法治政機制建設方面取得了較大的成就,主要表現在以下幾個方面.

(1)大力推進行政立法工作,不斷完善地方法規(guī)規(guī)章.近年來,遼寧省政府辦公廳延續(xù)發(fā)布年度立法計劃,指出"要用科學發(fā)展觀指導政府立法工作,堅持以人為本",要"創(chuàng)新政府立法工作機制,增強政府立法的科學性、民主性和透明度","及時對不適應、不符合科學發(fā)展觀要求的地方性法規(guī)和政府規(guī)章進行修改或者廢止".僅2008年和2009年,列入地方性法規(guī)立法計劃的就有27項,包括《遼寧省行政復議規(guī)定》《遼寧省突發(fā)事件應對條例》《遼寧省實施〈中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法〉辦法》等,而列入政府規(guī)章計劃的共有44項,包括《〈遼寧省政府信息公開規(guī)定〉(修訂)》《遼寧省各級人民政府行政機構設置和編制管理規(guī)定》《遼寧省依法行政考核辦法》《遼寧省行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定(修訂)》等.從近年已制訂和列入立法計劃的情況來看,遼寧省的法規(guī)規(guī)章制度建設已取得長足進步,規(guī)章制度更為完善可行,為促進遼寧省經濟社會又好又快發(fā)展和構建和諧遼寧提供了有力的法律支撐.

(2)促進依法行政,規(guī)范執(zhí)法行為.2005年9月,遼寧省政府發(fā)布了《遼寧省人民政府關于印發(fā)全面推進依法行政規(guī)劃(2005-2009)的通知》,強調要全面推進依法行政,努力建設法治政府.提出推進依法行政的主要任務和措施是:轉變政府職能,深化行政管理體制改革;建立健全科學民主決策機制;加強地方立法,提高制度建設質量;理順行政執(zhí)法體制,規(guī)范行政執(zhí)法行為;探索高效、便捷的防范、化解社會矛盾機制;完善行政監(jiān)督制度和機制,強化對行政行為的監(jiān)督;不斷提高行政機關及其工作人員依法行政的觀念和能力等.2005年10月,為了進一步落實行政規(guī)劃,省政府辦公廳繼而發(fā)布了《遼寧省人民政府辦公廳關于印發(fā)全面推進依法行政工作職責分工的通知》,就省政府各部門和有關單位在全面推進依法行政工作中的職責分工作出了明確的界定.2005年11月,為了進一步加強對各級政府機關公共服務行為的管理,提高行政效率和公共服務質量,遼寧省政府出臺了《關于加強政府機關公共服務行為管理工作的意見》,鄭重作出了服務承諾制、首問(首辦)負責制、一次性告知制和限時辦結制度.其中,所謂服務承諾制度,是指政府各部門在向社會提供公共服務時,要根據本部門的職能范圍和職責要求,將對外服務項目的辦理情況向社會作出公開、具體的承諾,并采取有效措施保障承諾事項的落實,自覺接受群眾監(jiān)督.所謂首問(首辦)負責制度,是指政府各部門在提供公共服務時,首位接聽電話或接待來訪咨詢、辦事的工作人員,必須負責解答、辦理或介紹到經辦業(yè)務部門(人員)予以辦理.所謂一次性告知制度,是指政府部門工作人員對服務對象咨詢、申請辦理事項所需資料應一次性告知.而所謂限時辦結制度,是指服務對象到政府部門辦理業(yè)務,符合有關規(guī)定并手續(xù)齊全的,經辦人應在承諾的時限內辦結其所訴求事項.2005年12月,省政府辦公廳又發(fā)布了《遼寧省人民政府辦公廳轉發(fā)遼寧省政府法制辦關于健全和完善行政執(zhí)法責任制實施意見的通知》,提出要進一步健全行政執(zhí)法責任制的保障機制,梳理執(zhí)法依據,分解執(zhí)法職權,確定行政執(zhí)法責任,健全行政執(zhí)法資格制度,完善行政執(zhí)法評議考核體系.2008年10月,省政府進一步發(fā)布了《遼寧省人民政府關于加強市縣政府依法行政的實施意見》,指出加強市縣政府依法行政是建設法治政府的重點,提高其依法行政的能力和水平是全面推進依法行政的關鍵.為此,要大力增強市縣行政機關工作人員依法行政的意識和能力,完善市縣政府行政決策機制,建立健全規(guī)范性文件監(jiān)督管理制度,強化對行政行為的制約和監(jiān)督,充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用,增強社會自治功能.

2.政務公開機制

所謂政務公開機制,是指政府在行使國家行政管理職權的過程中,依法將政府除涉及國家秘密并由法律規(guī)定不得公開的內容之外的政務活動,通過一定的形式向社會公眾公開的制度.在現代社會,公民的知情權與政府信息公開化是公民管理國家事務的基礎.而要實現政務公開,關鍵是要建立健全信息發(fā)布制度,加大信息的發(fā)布力度,保障人民群眾的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權.近年來,遼寧省在建立健全政務公開機制方面也取得了長足的進步,主要表現在以下幾個方面.

(1)建立、健全政務公開機制的相關文件.2005年12月,遼寧省政府通過了《遼寧省政府信息公開規(guī)定》(以下簡稱"規(guī)定"),提出要建立政府信息公開聯席會議制度,同時明確了信息公開日常管理專門機構的職責、信息公開的范圍和途徑.2007年4月,《中華人民共和國信息公開條例》公布后,遼寧省又認真將該條例與規(guī)定進行了對照,提出了《遼寧省政府信息公開規(guī)定修正案》,使遼寧省的信息公開規(guī)定與國家的一系列文件既能保持一致,又能體現遼寧的特點.2008年7月,《遼寧省人民政府工作規(guī)則》進一步明確提出,省政府及各部門要大力推進政務公開,健全政府信息發(fā)布制度,完善各類公開辦事制度,提高政府工作透明度.并指出,凡涉及群眾切身利益、需要群眾廣泛知曉的事項以及法律、法規(guī)和省政府規(guī)定需要公開的其他事項,均應通過政府網站、政府公報、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等方式,依法、及時、準確地向社會公開.

(2)廣開政務公開渠道,加大信息公開力度. 2008年4月,遼寧省政府要求各級政府部門為貫徹《信息公開條例》,建立科學的政府信息公開工作機制,認真編制政府信息公開指南和目錄,落實和制定相關配套措施.2009年2月,省政府辦公廳還發(fā)布了《遼寧省人民政府辦公廳關于編制并公布2008年政府信息公開工作報告的通知》,要求各級行政機關應在每年3月31日前公布本行政機關的政府信息公開工作年度報告,以便于公眾及時掌握政府的政務信息.近年來,遼寧省還充分利用網絡媒體信息交流更快、更廣、更豐富、更互動、更低成本的優(yōu)勢,積極推進政務公開.為幫助公民、法人和其他組織方便、快捷地獲取所需政務信息,省政府在其門戶網的主頁上專門開辟了"政府信息公開"專欄,專欄下設"政府信息公開指南""政府信息公開目錄""政府信息公開報告""依申請公開"和"政府信息公開意見箱"等5個子欄目.省內各級政府部門也已陸續(xù)在自己的門戶網站上開設了相應的欄目.同時,為便于政府與人民群眾的溝通互動,傳遞政務信息,反映群眾訴求,省政府多個部門還聯合開通了具有極強互動特點的政務公開平臺---民心網,使其成為開展政務公開工作的重要載體,以及保障人民群眾獲知政務信息、方便群眾辦事、加強與政府溝通互動的重要渠道,被群眾親切地譽為"24小時不下班政府".2007年9月,民心網被評為全國政務公開工作先進單位,這也是全國唯一一家受表彰的省級政務公開工作機構.另外,省政府還通過建設完善政務公開新聞發(fā)布和聽證制度、構建電子政務外網綜合網絡平臺、開展政務公開日活動等形式,積極推進政務公開工作.

(3)提出和確立"四清理、四公開"制度.2007年1月,遼寧省政府為了解決政府部門審批程序繁雜、辦事效率低下、工作態(tài)度粗暴等問題,嚴格規(guī)范權力,明確提出了治理執(zhí)政軟環(huán)境的"陽光新政"---"四清理、四公開"制度,借此托起公正,反映公平.所謂"四清理、四公開"制度是指:一要對各部門職權進行全面清理,公開行政職權運行全過程;二要清理執(zhí)法事項,公開執(zhí)法依據、過程、結果和救濟渠道,健全行政效能投訴機制;三是清理行政審批事項,公開行政許可設定的依據、實施過程和辦理結果;四是清理收費項目和標準,公開符合規(guī)定的收費項目和標準,逐步建立公用事業(yè)信息平臺,以便群眾知情、參與和監(jiān)督.對那些由于領導決策造成的損害群眾利益、破壞軟環(huán)境和社會和諧的問題,堅決追究有關領導責任.[2]目前該項工作已取得明顯成效,為遼寧省深化政務公開、建設服務型政府奠定了堅實的基礎.

3.績效評估機制

績效評估機制,是指對政府行為產生的政績和效果進行評估的體系和制度,包括績效評估指標體系的設定、評估機制的運用、評估方式的選擇、評估制度的制定等內容.政府績效評估制度的確立和改進,有利于降低行政成本,提高行政效能,改進政府管理流程,提升公共服務質量.遼寧省的績效評估工作開展得較早.2001年時就發(fā)布了《遼寧省人民政府關于印發(fā)遼寧省政府對各市政府工作考核指標及數量評價規(guī)則的通知》,詳細規(guī)定了考核指標體系、指標的評分規(guī)則、考核工作程序和考核工作紀律等.2008年4月,省政府辦公廳延續(xù)多年發(fā)布了《遼寧省人民政府辦公廳關于印發(fā)2008年度遼寧省政府對各市政府工作績效評估實施細則的通知》,確定了30項評估指標,按照指標的重要性、完成難度等因素,將指標劃分為五檔,并分別確定了不同的基礎分權重.同時,按照評估指標的數量特征確定了四類指標評估辦法.2008年5月,又進一步發(fā)布了《遼寧省人民政府辦公廳轉發(fā)遼寧省政府績效評估工作領導小組關于進一步做好對各市政府績效評估工作意見的通知》,闡明了政府績效評估的指導思想及基本原則,說明了政府績效評估的內容和考核指標體系的設置,以及政府績效評估的方法和程序.另外,2009年4月,遼寧省政府辦公廳也同樣發(fā)布了《2009年度省政府對各市政府工作績效評估實施細則》,確定了31項評估指標,而評估方法和基本要求均與上年相同.

4.社會救助機制

2004年8月,遼寧省政府發(fā)布了《遼寧省人民政府關于進一步加強城鄉(xiāng)社會救助體系建設的意見》,提出了加強城鄉(xiāng)社會救助體系建設的總體思路和基本原則,詳細說明了加強城鄉(xiāng)社會救助體系建設的主要任務,即建立健全城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度、城市特困居民醫(yī)療救助制度、城鄉(xiāng)特困群眾住房援助制度、城鄉(xiāng)貧困群眾子女就學資助制度和應急救助機制等.2007年10月,遼寧省政府進一步出臺了《遼寧省人民政府關于建立城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》,明確指出了遼寧省城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險的目標和基本原則、覆蓋范圍和保障方式、籌資方式和統籌基金支付范圍,以及城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險管理等,要求積極推進與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度相關的改革.

三、進一步完善遼寧省服務型政府制度體系建設的路徑選擇

為了保證遼寧省服務型政府建設的有序推進,除繼續(xù)完善以上已有各項機制外,還需要推進公共產品供給機制、財政保障機制和行政問責機制等制度建設.

1.推進公共產品供給機制建設

服務型政府應該是一個能夠公正、透明、高效地為公眾和全社會提供優(yōu)質公共產品和服務的政府.為此,除進一步優(yōu)化政府組織結構,強化政府服務職能,提升公共服務能力外,還應該確立和加強以下幾個方面的機制建設.

(1)建立公共產品供給主體多元化模式,確立公共產品準入制度.在社會主義市場經濟條件下,政府不能也不應該是唯一的公共管理主體和公共產品供給主體,除少數涉及國家安全、經濟與社會穩(wěn)定的公共產品由政府直接生產提供外,原則上政府應當放開公共產品生產市場,將那些不該供給、供給不好、供給不了的公共產品轉讓給企業(yè)、民間組織、社區(qū)或者個人去提供.政府主要做好宏觀質量監(jiān)督工作,建立以政府為主導、多元主體共同參與的"一主多元"的公共產品供給機制.同時,應建立公共產品的準入制度,企業(yè)進入公共產品的供給領域,第三部門和社區(qū)承擔公共產品的供給職能,政府或者個人公共產品的供給都要符合準入制度的要求.

(2)建立公共產品質量與政府服務水平責任機制,確立公共產品供給競爭機制.政府要對公共產品的質量負責,不僅要提供數量多的公共產品,而且要保證公共產品的質量,否則就要承擔相應責任.另外,由于政府掌握的資源有限,各政府部門之間應樹立競爭的理念,實現公共產品的粗放供給向集約供給的轉變,使政府在競爭中求得發(fā)展.另外,政府應允許各種經濟成分投資于公共產品行業(yè),對于可市場化競爭行業(yè)實行開放競爭.

(3)完善公共產品質量信息與政府服務體系的雙向反饋機制,創(chuàng)建公共產品質量與政府服務能力的第三方監(jiān)督機制.政府在公共產品的供給上往往居于壟斷地位,單靠政府自律很難保證公共服務的質量.如果缺乏供給的監(jiān)督機制,很容易導致供給成本的增加,公共產品質量下降.而公眾作為公共產品的直接消費者和最終接受者,對公共產品的質量、服務的有效性也最有發(fā)言權.但是,目前公眾在很大程度上還只是被動地接受服務,而缺乏提出意見和建議的反饋機制.因此,要建立和完善雙向反饋機制,督促政府進一步改進管理,完善服務體系.同時,在公共產品供給過程中還要引入第三方的監(jiān)督機制,督促政府提升服務水平.[3]

2.推進財政保障機制建設

服務型政府的成功建設始終離不開公共財政制度的保障,而服務型政府的根本體現是政府籌集的財政資金應該比較多地投入到公共產品的供給和公共服務的提供上,給廣大人民群眾創(chuàng)造良好的社會生活環(huán)境.因此,完善公共財政體制,推進財政保障機制建設就成為建設服務型政府的重要制度基礎.當前,政府用于經濟建設服務的費用明顯高于用于社會服務的費用,這就要建立健全公共財政體制,調整財政收支結構,大力壓縮非公共性的財政支出,把生產,投資型財政轉變?yōu)楣卜招拓斦?把更多的財政資金投向基本公共服務領域,建立可持續(xù)發(fā)展的公共財政.同時,要把更多的公共資源投向公共服務薄弱的地區(qū)和困難群眾.財政支出要以人為本,提高全體人民特別是低收入群體的社會保障水平,將財政支出轉向公共安全、公共教育、社會保障、公共衛(wèi)生和公共基礎設施等方面.[4]不僅要增加政府公共支出,不斷增強政府提供公共產品和公共服務的能力,還要合理劃分和規(guī)范各級政府的財權和事權的配置,徹底改變事權層層下放、財權層層上收的不合理狀況.

3.推進行政問責機制建設

服務型政府應該是一個有責任、可問責的政府.責任政府是對政府公共行政進行民主控制的制度安排,而行政問責制度正是建設責任政府的重要制度實現形式,是現代政府強化和明確責任、改善政府管理、建設責任政府的本質要求,也是推進依法行政的重要保證.其實質是通過各種形式的責任約束,限制和規(guī)范政府權力和官員行為,最終達到權為民所用的目的,從而推動服務型政府的建設和民主政治的發(fā)展.為此,就必須做到以下幾點.

(1)建立健全行政問責制度體系.行政問責是一套完整的責任體系,包括基于權屬關系的內部問責,主要是上級領導機關對責任人的追究;行政體系內的專門機構的問責,如監(jiān)察、審計機關對責任者的追究;行政體系外部的問責,如司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督等;以及權力機關的監(jiān)督,即人大的監(jiān)督.[5]

(2)轉變行政問責觀念,由靜態(tài)問責制向動態(tài)問責制轉變.動態(tài)問責制,就是問責主體以全方位的視角對公務員在行政活動中履行行政責任的情況進行全程監(jiān)督與考核,以保證公務員切實履行職責的行政制度.動態(tài)行政問責制體現為全程性問責、全方位問責,也是發(fā)展性問責,而且不僅官員"有過"要問責,"無為"也要問責.

(3)強化異體問責,實現問責主體的多元化.推行異體問責的關鍵在于調動人大、政協、司法機關、監(jiān)察審計機關、民主黨派、社會團體和公共輿論等多方力量對行政客體進行問責,實現問責主體多元化,構建全方位問責體系.在眾多問責主體中,民意機關和社會公眾(包括社會團體和公共輿論)應該是行政問責的最重要主體,當前特別要實現以人大問責為核心的多元化問責主體.因為與行政系統內的上下級之間的監(jiān)督和問責相比,人大的監(jiān)督和問責的優(yōu)勢在于它有更高的法理權威和外在于行政體制的超然地位,權威性可以使它居高臨下地審視和督察政府的工作,超然性則可以使它擺脫部門利益關系的糾葛而能更好地監(jiān)督政府的工作,追究政府的責任.[6]

(4)要完善行政問責程序,將行政問責制納入法制化軌道.正當程序是行政問責沿著法治的軌道前進,防止陷入人治誤區(qū)的保證,程序的科學合法是結果合法和公正的根本保證.當前,要著力完善責任的認定程序、問責的啟動程序和回應程序.與此同時,還要不斷完善問責法制,明晰責任歸屬,厘定責任標準,對政府官員進行美德教育,完善行政問責的救濟制度,從而保證行政問責制度的真正落實.

[1]吳玉宗.服務型政府建設研究[M].北京:經濟日報出版社,2007.

[2]董踐真.遼寧:政府部門職權將"四清理""四公開"[N].新華每日電訊,2007-01-11(2).

[3]陳曉春,邢婷婷,陳文婕.建立公共產品供給的激勵機制[N].光明日報,2008-01-29(10).

[4]李軍鵬.深化行政管理體制改革若干重要問題解析[M].北京:中央黨史出版社,2008:77-78.

[5]丁先存,夏淑梅.完善我國行政問責制的幾點思考[J].中國行政管理,2006(3):17.

[6]張賢明.官員問責的政治邏輯、制度建構與路徑選擇[J].學習與探索,2005(2):58.