中國可再生能源立法的完善

林承鐸

(中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院,北京 100872）

中國可再生能源立法的完善

林承鐸

(中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院,北京 100872）

針對2009年哥本哈根會議之后,世界各主要國家注意到中國在能源領(lǐng)域的承諾,對中國使用可再生能源十分關(guān)注的情況。運(yùn)用對比分析法,對國內(nèi)現(xiàn)有狀況以及國外相應(yīng)立法進(jìn)行研究,并對完善中國能源立法提出相應(yīng)的研究建議,以構(gòu)建與完善可再生能源的立法,使可再生能源具有完善的法律依據(jù)。分析認(rèn)為,2010年中國國家能源委員會成立后,中國應(yīng)從細(xì)化分工、國家合作、能源政策協(xié)調(diào)、定價機(jī)制法制化等方面來落實(shí)其在能源領(lǐng)域所做的承諾。

可再生能源;能源監(jiān)管;能源收購;能源立法

近年來,由于全球氣候變化的影響,各地區(qū)因?yàn)闅夂虍惓ｊ懤m(xù)出現(xiàn)的自然災(zāi)害,2009年12月召開的哥本哈根會議受到了國際社會的普遍關(guān)注,并且能源消費(fèi)也在持續(xù)增加,傳統(tǒng)能源的供應(yīng)變得越來越吃緊,氣候變化的趨勢變得越來越復(fù)雜且難以預(yù)測。因此,國際社會提出了開發(fā)清潔能源、可再生能源等倡議,包括中國在內(nèi)的各國政府將如何兼顧并調(diào)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、能源消費(fèi)上升與抑制全球氣候變暖等問題當(dāng)做共同的目標(biāo)與任務(wù)。2009年11月10日,中國國務(wù)院法制辦牽頭并召開了中歐能源法研討會,就中國《能源法》(討論稿)征求了與會中外專家的意見。這使得人們對能源戰(zhàn)略和發(fā)展的關(guān)注再次聚焦于中國《能源法》的制定之上。

一、能源法律體系的建構(gòu)及能源監(jiān)管的協(xié)調(diào)問題

能源對于當(dāng)今世界上每一個國家的經(jīng)濟(jì)生活以及社會發(fā)展都具有相當(dāng)重要的作用,尤其是像中國這樣人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速的發(fā)展中國家更是如此。中國雖然是世界上產(chǎn)煤大國,但是1996年以前的能源立法只停留在宏觀層面,雖然相關(guān)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法律法規(guī)相繼出臺,但缺乏專門針對煤炭等能源方面的立法,致使行業(yè)主管部門在管理時缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。針對近年來煤炭、石油等能源開采中時有出現(xiàn)的無序行為,1996年制定并實(shí)施了《中華人民共和國煤炭法》(以下簡稱《煤炭法》),采取法律手段調(diào)整、規(guī)范煤炭生產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營和監(jiān)督管理行為。煤炭立法使得煤炭能源得到了合理的開發(fā)利用和保護(hù);促進(jìn)了煤炭生產(chǎn)、經(jīng)營的合法化與規(guī)范化;有效地改善了煤炭企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動,尤其是安全生產(chǎn)狀況等?！吨腥A人民共和國電力法》(以下簡稱《電力法》)、《煤炭法》、《中華人民共和國節(jié)約能源法》以下簡稱《節(jié)約能源法》等3部能源立法,是20世紀(jì)90年代以來中國能源立法的重大突破,這些立法標(biāo)志著中國改變了以短效和缺少法律地位的行政性文件為主的指令性能源管理方式。2005年,《中華人民共和國可再生能源法》(以下簡稱《可再生能源法》)的通過標(biāo)志著中國能源立法邁進(jìn)了一個新的領(lǐng)域,可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略便成為了中國能源立法的新涵義,即中國能源立法在謀求與國際規(guī)則接軌的同時,更加注重能源的節(jié)約與環(huán)境保護(hù)的銜接。

能源法所調(diào)整的對象基本上為一個有機(jī)的結(jié)合體,包含電力、石油、天然氣、煤炭等傳統(tǒng)能源與新能源(包含核能、太陽能、生物能源、風(fēng)能等可再生能源),這些能源的有效利用與協(xié)調(diào)發(fā)展必須在統(tǒng)一的能源立法與國家的整體規(guī)劃下循序漸進(jìn)地實(shí)行。然而,能源法律體系在實(shí)踐運(yùn)行和實(shí)際操作中不僅存在一些問題,這是由于每個行業(yè)只從自身出發(fā),不同能源行業(yè)之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制;相關(guān)行業(yè)的立法缺乏相關(guān)性,不同能源行業(yè)彼此獨(dú)立自成一體、缺乏關(guān)聯(lián)性等。例如,中國基本上每年都或多或少地出現(xiàn)煤電行業(yè)之間的強(qiáng)烈競爭,甚至到了競爭白熱化的地步,煤炭企業(yè)與電力企業(yè)之間出現(xiàn)了價格之爭。雖然價格爭端是煤電行業(yè)競爭中常見的手段,然而其價格爭議的深層次問題仍是管理體制與協(xié)調(diào)機(jī)制的結(jié)構(gòu)性問題,這兩大能源行業(yè)之間是緊密依存,但是因?yàn)樵诠芾砼c協(xié)調(diào)上缺乏有效的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制,僅僅依靠國家發(fā)改委在價格上進(jìn)行協(xié)調(diào),實(shí)際上不能解決行業(yè)間的深層次問題。

目前中國關(guān)于能源政策管理或者關(guān)聯(lián)部門較多,有13個左右,它們的監(jiān)管權(quán)限有所交叉但差別較大。其中煤炭、電力、石油等能源管理分屬于不同的機(jī)構(gòu)來管理,對外的能源合作問題由外交部負(fù)責(zé);行業(yè)節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)制定與監(jiān)管由建設(shè)部負(fù)責(zé);國家電力監(jiān)管委員會負(fù)責(zé)電力市場運(yùn)行監(jiān)管、輸電、供電等發(fā)電業(yè)務(wù)的規(guī)范;國家發(fā)改委負(fù)責(zé)能源的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控與價格的制定等。目前國家發(fā)改委將更多的職能是放在項目審批方面,對于能源改革、能源體制創(chuàng)新與設(shè)計等問題缺乏管理。現(xiàn)行制度下,國家發(fā)改委對全國能源管理的決策方面提供建議性意見和建議,但對于決策的結(jié)果不承擔(dān)直接責(zé)任,各部委之間由于缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制,也不承擔(dān)直接責(zé)任,因此各部委之間較少協(xié)調(diào)管理。

2008年年初中國南方大部分地區(qū)與西北地區(qū)東部出現(xiàn)了罕見的雨雪、冰凍天氣,其中電力供應(yīng)、煤炭供應(yīng)、交通運(yùn)輸與居民基本生活等受到了較大影響。隨之而來的問題就是能源行業(yè)之間協(xié)同協(xié)調(diào)問題,隨著極端雨雪天氣更加明顯,實(shí)際上全國部分電廠的燃煤需求在過去一段時間里已經(jīng)亮了紅燈,即使沒有雨雪災(zāi)害的出現(xiàn),部分工業(yè)區(qū)限電、停電的現(xiàn)象已經(jīng)存在,極端的雨雪天氣只是將這個問題更加地突出地顯現(xiàn)了出來。因此,如何建立一個高層次的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制來協(xié)調(diào)能源生產(chǎn)、能源運(yùn)輸、能源價格、市場化改革、能源行業(yè)壟斷、能源安全監(jiān)管等問題,顯得十分重要。目前中國能源行業(yè)處于國家發(fā)改委、商務(wù)部、國家電力監(jiān)管委員會等多部委共同監(jiān)管的狀態(tài),能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅多而且分散,職責(zé)不明確,缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和部署,影響整個能源行業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn),因此思考與改革這個問題很有必要。

二、綜合性能源立法的協(xié)調(diào)作用

雖然中國相繼出臺了《電力法》、《煤炭法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》等能源單行法律以及配套法規(guī),但是在能源戰(zhàn)略與總體政策導(dǎo)向等方面缺乏基礎(chǔ)性法律規(guī)范,使得能源結(jié)構(gòu)、效率、安全、環(huán)境等的綜合性、全局性協(xié)調(diào)問題難以有效進(jìn)行。因此,有必要建立一個能源行業(yè)的框架性法律規(guī)范。

目前,世界主要國家已經(jīng)完成了綜合性的能源立法,如美、英、德、日等20多個國家,其中美國2005年通過的《能源政策法2005》因?yàn)閮?nèi)容繁多、規(guī)范細(xì)致而刷新了世界能源立法的記錄。中國面臨的能源問題十分復(fù)雜,因此針對能源協(xié)調(diào)與監(jiān)管職能進(jìn)行綜合性立法較為迫切。目前,中國能源領(lǐng)域基本上存在3個問題。

(1)能源人均擁有量偏低。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù),中國的標(biāo)準(zhǔn)煤探明儲量約為7 500億t,雖然總量較大,但人均擁有量低于世界平均水平。中國的煤炭人均擁有量占世界平均水平的58.6%、天然氣占世界平均水平的7.05%、石油占世界平均水平的7.69%。

(2)煤炭資源的有效利用率不足。中國雖為產(chǎn)煤大國,儲量水平也居世界領(lǐng)先地位,但從長期角度來看,安全原因、運(yùn)輸條件、探勘水平、賦存條件等因素多方制約了煤炭資源的有效利用,致使煤炭有效利用率不足。

(3)石油對外依存度上升。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù),中國自1993年開始成為石油的凈進(jìn)口國,并且1995～2000年中國對外石油的依存度從原先的7.6%上升到33.8%。預(yù)計到2020年,中國對外石油的依存度有可能達(dá)到60%,石油消耗量有望達(dá)到4.5億t。

一般認(rèn)為,一個國家的能源對外依存度超過了50%,就有可能對能源供應(yīng)安全產(chǎn)生重要影響。假如中國能源對外的依存度高于這個數(shù)字,則會對本國政治、經(jīng)濟(jì)與軍事綜合能力造成重大影響和挑戰(zhàn)。目前中國能源消費(fèi)中,煤炭、石油和天然氣等能源共占能源總消耗量的91%,其中煤炭達(dá)到69%,可再生能源如風(fēng)能、太陽能、核能等新能源不足能源總消耗量的2%。雖然中國目前著重發(fā)展新的可再生能源,然而以煤炭為主的能源需求短期內(nèi)應(yīng)該不會改變,并且國家能源戰(zhàn)略在越來越緊張的國際能源環(huán)境之下顯得格外重要。

美國在2007年通過了能源法案,自2008年開始全面實(shí)施,其中可再生能源被認(rèn)為是最大的贏家。美國眾議院在2007年年底以壓倒性多數(shù)通過了能源法案,該法案旨在提高燃料效率標(biāo)準(zhǔn),降低對原油的依賴。雖然該法案主要鼓勵可再生能源的生產(chǎn),然而最受太陽能與風(fēng)能業(yè)者重視的投資稅賦優(yōu)惠,以及電力業(yè)者未來發(fā)電需使用15%可再生能源的規(guī)定,都不在該法案之中。美國民主黨人士在2008年提出了有關(guān)可再生能源稅賦優(yōu)惠與增加使用的法案。當(dāng)時之所以沒有提出這些優(yōu)惠措施是因?yàn)槭蜆I(yè)者與發(fā)電業(yè)者的大力反對而導(dǎo)致該措施沒有包括在能源法案之內(nèi)。美國的能源法案,要求汽車制造廠商對新出廠的大多數(shù)汽車和輕型貨車,應(yīng)降低其燃料消耗量的40%,并于2020年前將燃料使用效率提高到每加侖油料35英里(約每升跑15 km)。根據(jù)美國目前的法人組織平均燃料經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn),汽車油料的使用效率大約為每加侖27.5英里,輕型貨車油料使用效率為每加侖22英里左右。美國的能源法案也要求,2020年以前生物質(zhì)燃料乙醇的使用量應(yīng)增加6倍,即每年用量達(dá)到1 360億升。由于目前美國使用玉米生產(chǎn)乙醇,因此這項條款將有利于美國農(nóng)民收入的增加。此外,該法案也制定了其他新能源效率標(biāo)準(zhǔn),要求使用更省電的燈泡和電器設(shè)施,美國聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)與商業(yè)建筑也必須提高能源使用效率。

德國是歐洲最早發(fā)展綠色能源的國家之一,德國的可再生能源法已經(jīng)實(shí)施了將近9個年頭,全球至少有47個國家參考了德國可再生能源立法,德國的能源立法帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)值得中國借鑒。德國政府為加速再生能源的推廣,于1991年開始催生可再生能源法[1]。該法案中除涉及可再生能源發(fā)電設(shè)備和電力網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系外,又進(jìn)一步制定依各類可再生能源的發(fā)電成本給予不同的最低收購電價保障,這項規(guī)定在德國實(shí)行的效果很好,因此成為各國能源立法時的參考。由于德國缺乏石化資源,石化等燃料高度依賴進(jìn)口,所以提高自主能源比例一直是德國各屆政府的首要課題。

德國政府曾于1998年通過立法規(guī)定電力公司必須以高于一般價格的標(biāo)準(zhǔn)收購可再生能源產(chǎn)生的電力,并且配合發(fā)電效率的提升和產(chǎn)業(yè)的需要進(jìn)行彈性的修法活動。德國政府的這種做法是利用擴(kuò)大內(nèi)需的方式帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,在提升競爭力之后進(jìn)入國際市場進(jìn)行競爭,最后由一般家庭分?jǐn)偟馁M(fèi)用就不會太高。德國近年來最具有競爭力的可再生能源產(chǎn)品是太陽能產(chǎn)品與風(fēng)力發(fā)電機(jī)設(shè)備,德國聯(lián)邦政府環(huán)境部門的官方數(shù)據(jù)顯示,目前可再生能源與環(huán)保相關(guān)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人口僅次于機(jī)械和汽車業(yè),尤其是風(fēng)力發(fā)電的裝置容量、家庭電器的能源使用效率、包裝回收和雨水再利用的比例都領(lǐng)先于其他各國[2]。德國政府隨后公布了“能源政策2020行動綱領(lǐng)”,在能源安全、能源使用效率、發(fā)電設(shè)備更新、節(jié)能建筑、交通廢氣排放等領(lǐng)域擬定具體的辦法,德國期望在2020年之前把可再生能源占總發(fā)電的比例提高到30%以上。

近年來,歐洲議會以及歐洲理事會也陸續(xù)頒布了關(guān)于能源方面的相關(guān)指令,包括第2003/54/EC以及2003/55/EC號指令。歐洲議會與歐盟理事會所頒布的第2006/32/EC號法案針對能源最終使用者以及能源服務(wù)的提供者,而第93/76/EEC號指令涉及電力供應(yīng)的安全與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資,第2004/67/EC號指令涉及天然氣供應(yīng)的安全,而歐洲議會與歐盟理事會的第1775/2005號法案尚未涉及天然氣運(yùn)輸系統(tǒng)的使用條件。

三、完善相關(guān)立法的建議

中國政府于2010年1月27日發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于成立國家能源委員會的通知》。該文件指出,為加強(qiáng)能源戰(zhàn)略決策和統(tǒng)籌協(xié)調(diào),國務(wù)院決定成立國家能源委員會。這是目前中國最高規(guī)格的能源機(jī)構(gòu),其主要職能為3項:

(1)定期召開能源會議,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國內(nèi)能源政策。國家能源委員會應(yīng)當(dāng)定期召開協(xié)調(diào)會,成立跨部委的協(xié)調(diào)小組,優(yōu)化國內(nèi)能源決策機(jī)構(gòu),特別是中央與地方的能源政策傳達(dá)以及平行部門之間能源政策協(xié)調(diào)等,達(dá)到緩解各方矛盾的目標(biāo);針對國家的能源種類進(jìn)行系統(tǒng)性分類,針對不同能源進(jìn)行特定的研究,可以結(jié)合學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的科研實(shí)力進(jìn)行合作,也可以邀請發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家的學(xué)者來華進(jìn)行短期訪學(xué),使得中國能源政策的制定符合國內(nèi)要求,也符合國際規(guī)范。

(2)盡快完善能源協(xié)調(diào)、能源管理的法律依據(jù)。此前中國能源辦只在某些特定的宏觀問題方面出臺政策,成立國家能源委員會之后應(yīng)當(dāng)細(xì)化國家能源委員會的功能。在能源劃歸具體部門之后,應(yīng)當(dāng)針對國內(nèi)能源生產(chǎn)、供應(yīng)、國際合作等領(lǐng)域出臺相關(guān)政策,并向相應(yīng)立法部門提出立法建議。

(3)加速能源定價機(jī)制法制化。美國、德國在能源價格定價過程實(shí)行了相關(guān)的立法程序,如行業(yè)參與與聽證程序[3]。中國可以參考這些國家的立法經(jīng)驗(yàn),制定出符合中國實(shí)際需要的能源定價機(jī)制,并使得該機(jī)制能夠具有相應(yīng)的法律依據(jù)。

四、結(jié) 語

現(xiàn)階段中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中,能源是一個相當(dāng)重要的角色,在過去一段時期里,特別是計劃經(jīng)濟(jì)時代所形成的能源壟斷問題以及錯綜復(fù)雜的多方利益局面短期內(nèi)難以改變,但是能源法的出臺和國家能源委員會的成立標(biāo)志著中國能源管理步入了一個嶄新的階段,然而細(xì)化部門分工、國際領(lǐng)域合作、協(xié)調(diào)能源工作是未來一段時間內(nèi)能源發(fā)展戰(zhàn)略的重大問題。哥本哈根氣候會議之后,國際社會十分關(guān)注中國能否履行自身承諾,躋身世界能源大國。對此,國家能源委員會的成立本身已經(jīng)回答了這一問題,顯示了中國對國際社會的承諾以及國內(nèi)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化已經(jīng)起步。中國首先應(yīng)確保能源的供應(yīng),進(jìn)一步降低能源的對外依存度,保障國家能源安全,推動清潔能源的持續(xù)健康發(fā)展,以達(dá)到節(jié)能減排的目標(biāo)。

由于國內(nèi)能源法涉及的層面較為宏觀,也沒有一個實(shí)施的時間表,基本上都是一些原則性與指向性的規(guī)定,因此短期效應(yīng)不甚明顯,主要是中長期的影響較為明顯。但無論如何,能源法的出臺無疑是一項重大的改革舉措,具體的改革步驟仍需由政府牽頭進(jìn)行。因此,能源法應(yīng)當(dāng)針對能源管理的架構(gòu)作出規(guī)定,能源主管部門應(yīng)當(dāng)制定和實(shí)施國家能源戰(zhàn)略、能源規(guī)劃并且針對全國能源行業(yè)進(jìn)行管理,統(tǒng)籌并負(fù)責(zé)能源方面的發(fā)展與改革工作。

國內(nèi)相關(guān)能源法的出臺以及國家能源委員會的成立,不僅為能源領(lǐng)域單行法律的制定與修改提供了法律依據(jù),而且可以協(xié)調(diào)能源單行立法之間、能源立法與其他法律之間的問題,從而保障了國家能源經(jīng)濟(jì)安全與能源戰(zhàn)略的有效實(shí)施。這樣既彌補(bǔ)了中國能源法規(guī)體系中缺乏基本法的問題,也為能源的開發(fā)利用和管理等諸多法律關(guān)系提供了法律依據(jù)。

[1] 李鐵映.全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國節(jié)約能源法》實(shí)施情況的報告[R].北京:全國人民代表大會常務(wù)委員會,2006.

[2]陳德銘.在《可再生能源法》實(shí)施一周年座談會上的講話[R].北京:國家發(fā)展與改革委員會,2007.

[3]時璟麗,李俊峰.借鑒國外經(jīng)驗(yàn)通過立法手段促進(jìn)我國可再生能源發(fā)展[J].國際電力,2005,9(1):25-27.

Legislation perfection for energy resource in Ch ina

L IN Cheng-duo
(School of International Studies,Renmin University of China,Beijing 100872,China)

AfterCopenhagen conference 2009,the major countries in the world have noticed China's pledge in the energy domain and they also paymore attention to the use of the renewable energy sources. Through comparison and analysis,the paper conducts research on the present situation of legislation of China and other countries,and puts forward some suggestions for the perfection of legislation on energy resources in China so as to construct and perfect the legislation on renewable energy resources and provide solid legal basis.The analysis shows that after the foundation of the state energy commission,China should refine herwork division,conduct international cooperation,coordinate the policies concerning energy resources and lead her pledges to the legalway.

renewable energy source;energy supervision;energy purchase;energy source legislation

D922.67

A

1671-6248(2010)02-0096-04

2009-12-08

德意志學(xué)術(shù)交流中心(DAAD)學(xué)者資助

林承鐸(1976-),男,臺灣臺南人,講師,博士后。