網(wǎng)絡(luò)民主視域下的公共政策合法性探析

胡東生，朱 斌

（1.華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 黨委宣傳部，廣東 廣州 510640；2.華南師范大學(xué) 增城學(xué)院，廣東 廣州 511363）

“網(wǎng)絡(luò)民主”早是由美國學(xué)者馬克·斯勞卡（Mark Slouim)[1]在1995年提出的，可以理解為以網(wǎng)絡(luò)為媒介的民主，或者是在民主中滲入網(wǎng)絡(luò)成分。1996年，美國學(xué)者格雷姆·布朗寧的《電子民主：運(yùn)用因特網(wǎng)改革美國政治》[2]正式拉開了世界范圍內(nèi)政治學(xué)者研究網(wǎng)絡(luò)民主現(xiàn)象的序幕。

一、公共政策合法性及其合法性危機(jī)

公共政策是公共權(quán)威在特定的環(huán)境約束下為處理一定的社會公共事務(wù)，體現(xiàn)公共利益實(shí)施公共管理而制定的公共行為規(guī)范。從政治學(xué)意義上來看，公共政策的合法性是指公眾對公共政策的認(rèn)可、支持、遵照及執(zhí)行，并且政策符合道德標(biāo)準(zhǔn)或政治原則；從法律意義上來看，公共政策的合法性是指公共政策從制定到執(zhí)行的整個過程都要合乎法律的要求，不能違背法律的意旨，即公共政策過程的合法律性[3]。公共政策的合法性主要內(nèi)容：一是政策主體的合法性，是指政策的規(guī)劃、制定和最終決定者必須是合法的機(jī)構(gòu)、組織；二是政策程序的合法性，是指公共政策在制定、執(zhí)行、評估過程中，每一環(huán)節(jié)都必須遵循規(guī)定的程序和步驟來進(jìn)行；三是政策內(nèi)容的合法性，是指政策所規(guī)定的行為準(zhǔn)則、所施行的計劃措施使公眾的利益得到協(xié)調(diào)、平衡，符合多數(shù)人的、長遠(yuǎn)的利益要求，受到人民的認(rèn)可，并且符合道德標(biāo)準(zhǔn)或政治原則。

目前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，也是各種社會問題和利益矛盾的交織突發(fā)期，文化多元化、價值觀的多樣化使得利益矛盾的調(diào)節(jié)和社會問題的解決對公共政策的合法性問題提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。公民對公共政策的質(zhì)疑，對政府或國家治理社會問題能力的不信任，以及對公共政策不認(rèn)可、不服從、不愿配合執(zhí)行的心理狀態(tài)與行為表現(xiàn)，導(dǎo)致一定程度上的公共政策合法性危機(jī)。

（一）公共政策主體合法性危機(jī)及其原因

1. 主體權(quán)威的衰減導(dǎo)致公共政策主體合法性危機(jī)

公共政策的主體是由一個國家的憲法和組織法進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定的。公共政策作為政治系統(tǒng)在各種輸入及運(yùn)作后的政治輸出產(chǎn)物，其形式合法性的唯一提供者只能是作為國家權(quán)力行使者的各級政府。因而，公共政策主體正當(dāng)性構(gòu)成了公共政策合法性的前提。然而在公共政策執(zhí)行過程中，政策主體的權(quán)威有不斷衰減的趨勢。原因主要有：有些政策主體作為政治系統(tǒng)的代表或公共權(quán)力的化身，超越法律規(guī)則，越位行使權(quán)力，制定超出自身職權(quán)范圍的政策；有些政策主體在專業(yè)知識與業(yè)務(wù)能力方面表現(xiàn)欠缺，不具備足夠的政策和決策科學(xué)知識與技能，決策時僅憑借個人的經(jīng)驗和感受，制定的政策缺乏科學(xué)性；有的政策主體由于個人品質(zhì)的惡劣，決策時從個人利益出發(fā)，置公共利益于不顧，喪失了公眾的信任與尊敬[4]。這些都使得政策主體的權(quán)威遭到削弱乃至喪失，導(dǎo)致公共政策主體合法性危機(jī)。

2. 低水平的公民參與導(dǎo)致公共政策主體合法性危機(jī)

政策參與是公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自身利益的最直接最有效的形式，也是政策合法性的重要來源和政治民主程度的重要標(biāo)志。國外許多學(xué)者認(rèn)為，公民參與決策已是大勢所趨，“安思坦、桑利、皮而斯和斯蒂菲而，均認(rèn)為公民參與是增進(jìn)人民在決策程序中的權(quán)利的一個重要手段。柏特曼強(qiáng)調(diào)了直接的公民參與在改善民主質(zhì)量中的作用。弗里德曼把它看作是一個增進(jìn)公眾理解規(guī)劃程序的重要戰(zhàn)略”。政治參與也是現(xiàn)代民主政治的重要內(nèi)容之一，從政治學(xué)角度來看，公共政策的合法性來源于“公眾的認(rèn)同”，而公眾產(chǎn)生認(rèn)同感的最有效、最重要的方式就是直接參與公共決策過程。通過參與決策，可以使公眾增強(qiáng)主體意識，獲得相關(guān)的政策信息，加深對公共政策的理解，使其在政策執(zhí)行中能積極主動配合政策的執(zhí)行，從而提高公共政策的效率和效益。然而，就我國目前的情況來看，公民政策參與嚴(yán)重不足，公民政策參與主動性不夠，政策參與能力較低，公民政策參與方式和渠道單一，導(dǎo)致公共政策主體合法性危機(jī)。

（二）公共政策內(nèi)容合法性危機(jī)及其原因

1. 價值取向上的偏差導(dǎo)致公共政策內(nèi)容的合法性危機(jī)

“公共政策作為政治系統(tǒng)的輸出，其功能在于能及時有效地解決社會公共問題，增進(jìn)社會公共福祉；這既是公共政策存在的根由也是公共政策研究的邏輯起點(diǎn)?！盵5]在現(xiàn)代民主社會中，公共利益的實(shí)現(xiàn)與公共利益關(guān)系的調(diào)整是公共領(lǐng)域中政治活動與公共政策的基礎(chǔ)和核心。然而“人不是天使，由人組成的政府也不是天使；政府是由人組成的，人的本性也就是政府的本性”[6]?，F(xiàn)實(shí)社會中任何一項公共政策都是由而且必須由世俗的人來制定和執(zhí)行，作為“理性”的謀利動物的人，不可能完全排除自己的七情六欲和“經(jīng)濟(jì)人”利己逐利動機(jī)的影響，都有追逐自身利益最大化的利己本性。權(quán)力的特殊之處就在于：不管是什么樣的權(quán)力，從其誕生之日起就存在著否定這一權(quán)力的異己力量——尋租。因此公共權(quán)力在其運(yùn)行過程中也會毫不例外地發(fā)生權(quán)力異化現(xiàn)象。事實(shí)上，一旦政治功能異化，個體私利的最大化淹沒了對社會共同的善的追求，其結(jié)果便是民眾對公共政策不予認(rèn)同與支持，甚至對公共政策的不服從，從而誘發(fā)了公共政策價值的合法性危機(jī)。

2. 執(zhí)行、監(jiān)督的不規(guī)范導(dǎo)致內(nèi)容的合法性危機(jī)

目前我國還沒有形成與市場經(jīng)濟(jì)、民主政治相適應(yīng)的行政理念，政府行為過多的強(qiáng)調(diào)自上而下的管制功能，忽視了社會大眾的參與。在現(xiàn)實(shí)政策執(zhí)行中易出現(xiàn)變形、走樣、偏離政策目標(biāo)的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為替代執(zhí)行、象征執(zhí)行、選擇執(zhí)行、附加執(zhí)行和機(jī)械執(zhí)行等幾個方面，大大削弱了政策的合法性。早在資產(chǎn)階級大革命時期，法國思想家孟德斯鳩就說過，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力非到了限度，決不休止”。因此，“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力”。為此，他提出了著名的分權(quán)制衡理論。然而，在人類社會步入 21世紀(jì)的今天，在相當(dāng)數(shù)量的國家中制度不完善，特別是監(jiān)督機(jī)制不健全，對掌權(quán)者監(jiān)督不力，監(jiān)督機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)已成為這些國家民主政治發(fā)展滯后的重要因素之一，直接導(dǎo)致了公共政策內(nèi)容的合法性危機(jī)。

（三）公共政策程序合法性危機(jī)及其原因

1. 決策主體違背決策程序削弱合法性

為保證程序的合法，許多國家制定了涉及決策程序的相關(guān)法律制度，如制定議事規(guī)則、制定行政程序法以及“政策立法”等。這些法律制度保證了政策主體在決策過程中堅持“程序正義”，從而在形式上使公共政策具有了合法性。遵守“決策程序”能有效地遏制決策主體的盲目性、隨意性，所以公正合理的決策程序是公共政策合法性的前提保證。但是當(dāng)決策主體嚴(yán)格遵守決策程序，按照既定的規(guī)則決策時，有可能使政策主體的個人利益與公共利益發(fā)生沖突，此時對決策程序的遵守就變成了政策主體獲得個人利益的障礙。政策主體在“理性經(jīng)濟(jì)人”動機(jī)的驅(qū)使下，會想盡一切辦法運(yùn)用手中的公共權(quán)力來打破程序的規(guī)制與約束，違背法定程序來實(shí)施個人的不當(dāng)行為。同時，由于與決策程序相關(guān)的一些法律制度，如審查制度、聽證制度等仍不健全、不完善，在缺乏制度保障的情況下，政策主體的不法行為便有機(jī)可乘。有些決策主體在決策過程中搞“暗箱操作”，進(jìn)行封閉決策，致使決策的公開性、透明性無從談起。這些都嚴(yán)重威脅了公共政策的合法性。

2. 制定過程的封閉性導(dǎo)致合法性危機(jī)

及時公開政策信息，保證公眾及時了解政策制定的程序和結(jié)果，是現(xiàn)代民主社會保障公眾知情權(quán)的必然要求。只有讓公眾掌握充分的政策信息，公眾才有可能在同一個信息平臺上與政府對話，實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)治理的參與。然而在現(xiàn)實(shí)中，公共政策信息往往呈現(xiàn)出非共享的特點(diǎn)。公共決策過程封閉必然導(dǎo)致公眾與政府聯(lián)系出現(xiàn)障礙，公眾的呼聲和愿望就很難為決策者所知，公共政策的合法性水平就大大降低，當(dāng)前我國公共政策過程的一個重要特征是透明度不高，存在著精英決策和利益集團(tuán)操縱的現(xiàn)象。因此，政府在制定公共政策過程時，往往不是從社會公眾的利益出發(fā)，而是根據(jù)利益集團(tuán)的需求，在公共政策制定和執(zhí)行過程實(shí)行政策性傾斜，導(dǎo)致公共政策制定過程的封閉性，從而導(dǎo)致公共政策程序合法性危機(jī)。

二、網(wǎng)絡(luò)民主對公共政策合法性的提升

（一）網(wǎng)絡(luò)民主擴(kuò)大公眾參與、增強(qiáng)主體權(quán)威

約翰·托馬斯認(rèn)為“公民參與可以促進(jìn)決策的有效性，并會帶來決策的有效信息增多、決策質(zhì)量提高、公民對決策的接受程度提高、公共部門服務(wù)的效率和效益提高、減輕人們對政府機(jī)構(gòu)的批評等諸多好處。更加有力的公民參與促進(jìn)了公民對政府決策的接受性，這就為政府提供了合法性基礎(chǔ)”[7]。政治參與是普通公民通過各種合法方式參加政治生活，并影響政治體系的構(gòu)成、運(yùn)行方式、運(yùn)行規(guī)則和政策過程的行為[7]。現(xiàn)代憲政民主社會確認(rèn)了公民的主體意識和權(quán)利意識，公眾從自身利益出發(fā)參與政策過程，彰顯了社會公眾對公共政策制定與實(shí)施的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。傳播學(xué)界的著名學(xué)者馬歇爾·麥克盧漢面對20世紀(jì)60年代大規(guī)模的電視就曾經(jīng)預(yù)言：“隨著信息運(yùn)動的增加，政治變化趨向是逐漸偏離選民代表政治，走向全民立即卷入中央決策行為的政治?！盵8]而網(wǎng)絡(luò)作為新的政治參與手段無疑更具威力，當(dāng)網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用于政治后，將推動公民與政府官員的直接對話，提高民意在政府運(yùn)作中的分量。促使政府能更多地以民意為基礎(chǔ)制定和實(shí)施公共政策，公正地分配社會資源，提升政策的正義性，降解公共政策的合法性危機(jī)。

（二）網(wǎng)絡(luò)民主塑造公共空間和話語權(quán)

德國著名哲學(xué)家哈貝馬斯提出了“公共空間”的重要概念?！肮部臻g”是指在相對獨(dú)立于國家政權(quán)之外的公民社會中，各種利益團(tuán)體可以就關(guān)系自身利益的問題進(jìn)行廣泛的政治辯論、交流，從而影響政治進(jìn)程。網(wǎng)絡(luò)媒體極大地延展了公共空間，它“能夠開放給弱勢者表達(dá)不同意見，容納多樣的意見表達(dá)，豐富公共論壇的多元性”，從而分解了傳統(tǒng)媒體的話語權(quán)。在中國，網(wǎng)絡(luò)媒體、網(wǎng)絡(luò)論壇、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)等持續(xù)快速發(fā)展，形成了開放、互動的網(wǎng)絡(luò)公共空間，為“網(wǎng)絡(luò)民主”提供了話語平臺和條件支持。許多政府網(wǎng)站開設(shè)的網(wǎng)絡(luò)政治經(jīng)濟(jì)論壇已經(jīng)成為政府與百姓進(jìn)行日常直接溝通的重要橋梁，成為網(wǎng)絡(luò)時代提升公共政策合法性的新形式。

話語權(quán)是公民利益表達(dá)的權(quán)利，拉斐德在起草《人權(quán)宣言》時就說到：“每個人生而享有一些不可轉(zhuǎn)讓，不得剝奪的權(quán)利，這就是對各種言論的自由表達(dá)權(quán)?！盵9]話語權(quán)的獲得在一定程度上體現(xiàn)了言論自由。馬克思曾經(jīng)指出：“思想，一旦離開利益，就一定會使自己出丑?！盵10]語言是思想的載體，話語權(quán)就必然表現(xiàn)為一定的利益訴求。媒介作為公眾利益訴求的公共領(lǐng)域，使“整個社會透過公共媒體交換意見，從而對問題產(chǎn)生質(zhì)疑或形成共識”。網(wǎng)絡(luò)民意是現(xiàn)實(shí)的反映，即現(xiàn)實(shí)中的一切幾乎都會在互聯(lián)網(wǎng)上得到反映。回顧近年發(fā)生的重大事件，如“孫志剛案”、“天價煙局長”周久耕案、廣西“局長日記”事件等，可以看出，網(wǎng)絡(luò)已成為當(dāng)今民意表達(dá)最直接的場所，使很多問題得以及時解決，進(jìn)一步提升公共政策合法性。

（三）網(wǎng)絡(luò)民主實(shí)現(xiàn)開放性、互動性、直接性

“網(wǎng)絡(luò)民主”可以充分實(shí)現(xiàn)人民參與政治過程的開放性、互動性、直接性等特征。這些特性主要表現(xiàn)在公民之間以及公民與領(lǐng)導(dǎo)之間溝通、對話的雙向性，溝通交流的平等性、暢通性。通過網(wǎng)上論壇、網(wǎng)上社區(qū)發(fā)表自己見解和看法的真實(shí)性和自由度，對行政決策或行政過程造成影響、壓力和對行政制度體制產(chǎn)生沖擊。迅速、直接、真實(shí)地了解、掌握全國范圍內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會真實(shí)情況，大大增強(qiáng)行政過程的透明性、互動性，從而增加行政過程的民主化、科學(xué)化程度。公民平等地、充分地參與政府政策和決策，是實(shí)現(xiàn)公共政策正當(dāng)性和平衡各種利益的重要前提。公民參與使政策的制定主體以及被執(zhí)行主體都有充分表達(dá)自己的意見，確保在聽取各方意見的前提下制定的公共政策符合程序公正，避免作為分配資源的公共政策帶有黑箱操作的性質(zhì)，大大提升了公共政策程序的合法性。