對水利水電工程環(huán)保驗收調(diào)查中若干問題的探討

王臨清 （環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心 北京100012）

付鵬 （松遼水利委員會水文局信息中心 長春130021）

對水利水電工程環(huán)保驗收調(diào)查中若干問題的探討

王臨清 （環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心 北京100012）

付鵬 （松遼水利委員會水文局信息中心 長春130021）

總結(jié)在水利水電工程竣工環(huán)保驗收調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的工程環(huán)保措施落實不到位、措施缺失或不明確、措施受制于權(quán)限，以及施工期環(huán)保措施落實不足等一系列環(huán)保問題；從“三同時”制度的執(zhí)行、流域統(tǒng)一規(guī)劃的實施以及跟蹤監(jiān)控機制的有效執(zhí)行等方面，分析了水利水電工程竣工環(huán)保驗收調(diào)查過程中上述環(huán)保措施落實不到位等問題的原因；從流域開發(fā)整體高度和政策制度層面提出制定河流生態(tài)用水配套法律法規(guī)，強化“三同時”全過程管理，嚴(yán)格執(zhí)行流域規(guī)劃環(huán)評，盡快實行環(huán)境監(jiān)理制度以及開展環(huán)境影響后評價等對策建議。

水利水電 環(huán)保驗收 對策建議

水電是我國第一大清潔能源，其開發(fā)利用已有百余年歷史。與其他能源相比，水電具有可循環(huán)利用、長期成本低、綜合效益大等優(yōu)勢，對改善能源結(jié)構(gòu)、減排溫室氣體、保障能源安全和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的戰(zhàn)略意義。然而，隨著水利水電工程的大規(guī)模開發(fā)建設(shè)，一系列生態(tài)問題開始陸續(xù)顯現(xiàn)。對此環(huán)境保護(hù)行政主管部門給予了高度重視，并在環(huán)評階段從流域開發(fā)整體高度和項目建設(shè)可能存在的環(huán)境影響等方面，提出一系列的生態(tài)保護(hù)、減緩和補償措施及污染防治措施。工程竣工環(huán)保驗收調(diào)查結(jié)果表明，絕大多數(shù)環(huán)評及其批復(fù)要求得以落實，取得了預(yù)期的環(huán)境保護(hù)效果。但調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)一些行之有效的措施在工程實際建設(shè)、運行中由于種種原因未落實或落實不到位，帶來了不利的環(huán)境影響。本文結(jié)合近幾年水利水電工程竣工環(huán)保驗收調(diào)查工作中常見的幾類問題進(jìn)行探討。

1 驗收中發(fā)現(xiàn)的問題

1.1 環(huán)保措施明確但落實不到位

環(huán)評及批復(fù)提出了明確的環(huán)保措施但落實不到位，影響較明顯的尤以生態(tài)基流保障措施最為突出。水利水電工程的建設(shè)會造成壩下部分河段減水甚至脫水，尤其是引水式電站。為減緩工程建設(shè)對壩下生態(tài)環(huán)境的影響，環(huán)評階段一般均提出最小下泄生態(tài)流量（生態(tài)基流）保障措施，以滿足下游生態(tài)等用水的基本要求。原國家環(huán)保總局和國家發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強水電建設(shè)環(huán)境保護(hù)工作的通知》（環(huán)發(fā)[2005]13號）中也明確指出：“要根據(jù)用電、用水和生態(tài)環(huán)境等方面的要求，研究制定電站優(yōu)化運行方式，最大限度地減輕對水環(huán)境的影響。對于引水式等水電開發(fā)方式，應(yīng)避免電站運行造成局部河段脫水，落實泄水建筑物建設(shè)和運行，確保下泄一定的生態(tài)流量?！比欢鴮嶋H驗收調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，許多工程存在無法保障持續(xù)下泄生態(tài)流量的情況。

例如：某引水式水利樞紐在工程環(huán)評階段提出最小下泄生態(tài)流量要求，并通過壩體灌溉洞予以保證放流。驗收調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，由于下游無灌溉需求，工程實施中進(jìn)行了設(shè)計變更，取消了灌溉洞只留泄洪洞，根本無法按要求下泄生態(tài)基流。工程運行后造成壩下近12 km長的河段減脫水，其中約4 km河段處于完全脫水狀態(tài)，致使該河段內(nèi)水量僅靠2條小支流匯入及電站尾水上溯補充，對水生生態(tài)造成了嚴(yán)重的影響。類似這樣的情形，驗收調(diào)查時已很難提出切實可行的補救措施。再如河床式電站，河床式電站在持續(xù)發(fā)電狀態(tài)下一般不會引起壩下脫水，但水文情勢的改變依然會對下游生態(tài)環(huán)境帶來不利影響。驗收調(diào)查中多數(shù)工程屬于調(diào)峰電站，壩下間斷放流，實際中極少在不發(fā)電時根據(jù)環(huán)評要求持續(xù)下泄生態(tài)流量，因此造成河流部分時段的減脫水。這主要是由于電站的運行調(diào)度方案中缺少生態(tài)流量調(diào)度方案造成的。

1.2 環(huán)保措施缺失或不明確

部分環(huán)評較早的工程，由于當(dāng)時認(rèn)識的不足，個別環(huán)保措施缺失。某工程環(huán)評階段未提出下泄生態(tài)流量保障措施，造成壩下斷流。驗收調(diào)查單位為減緩對下游生態(tài)環(huán)境的影響，提出“從水庫提水下泄生態(tài)流量”的補救措施。該措施在理論上可行，然而在實踐中受運行調(diào)度方案和監(jiān)管措施的限制，實施困難。

另外，環(huán)評階段措施不明確不具體，也是造成環(huán)保措施落實不到位的重要原因。例如對新疆特有的胡楊林等河谷林，洪水是其自然繁育、漂種的重要環(huán)境因素，水利水電工程的建設(shè)改變了下游河道天然的洪峰過程，會導(dǎo)致河谷林的衰敗。有的環(huán)評中只簡單提到“采用人造洪峰，減緩河谷林衰敗”，并未提出具體的洪峰流量和下泄過程等。

1.3 環(huán)保措施受制于權(quán)限

水利水電工程影響范圍廣，因此制定流域性保護(hù)措施非常必要。但若具體到某項工程，建設(shè)單位往往受制于管理權(quán)限，難以落實這些措施。例如：某水電工程在環(huán)評中提出“切實抓緊落實雅河上游細(xì)鱗鮭魚保護(hù)區(qū)、回龍山壩下魚（鰲花魚）保護(hù)區(qū)，以及制定恢復(fù)喇蛄資源的相關(guān)計劃”的流域性保護(hù)措施。[1]經(jīng)驗收調(diào)查，環(huán)評中提到的以上兩個保護(hù)區(qū)均未建立，也未制定相關(guān)的資源恢復(fù)計劃。所以說，沒有流域管理部門的配合，很難通過單項工程的環(huán)保驗收落實流域性保護(hù)措施。

又如，面源污染是庫區(qū)的重要污染源，也是庫區(qū)水體富營養(yǎng)化的主要原因之一。環(huán)評要求庫區(qū)一定范圍內(nèi)退耕還草還林，是解決面源污染的重要措施，但該措施必須在整體流域污染控制中得以實施。建設(shè)運行單位管理范圍有限，這些措施的全面實施也受到制約。

1.4 施工期環(huán)保措施落實不足

水利水電工程建設(shè)周期長，污染影響主要發(fā)生在施工期。所以，施工期環(huán)境保護(hù)和監(jiān)測尤為重要。而驗收調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，建設(shè)單位真正按環(huán)評要求落實環(huán)境監(jiān)測計劃的少之又少。尤其在目前環(huán)境監(jiān)理還處于試點階段的情況下，水利水電工程施工期缺乏有效監(jiān)督，施工期環(huán)境影響調(diào)查缺乏有效的資料數(shù)據(jù)。

另外，水利水電工程對生態(tài)環(huán)境的影響，是一個漸變、長期、累積的過程，驗收階段一般在工程試運行一年左右，一些生態(tài)影響還未顯現(xiàn)。僅通過驗收階段的監(jiān)測和調(diào)查，難以反映工程對生態(tài)環(huán)境的長期累積影響和變化趨勢。

2 原因分析

2.1 “三同時”制度執(zhí)行不完善

“三同時”制度是建設(shè)項目環(huán)境管理的一項基本制度，是我國以預(yù)防為主的環(huán)境保護(hù)政策的重要體現(xiàn)，是落實環(huán)評措施和要求的有力保障。但實際中“三同時”制度執(zhí)行有時還不夠完善，尤其是“同時設(shè)計”階段缺乏有效的監(jiān)管，致使個別重要的環(huán)保設(shè)施（措施）在設(shè)計階段就未能體現(xiàn)，如未按要求設(shè)計生態(tài)流量通道或電站運行調(diào)度方案中缺少生態(tài)流量調(diào)度方案等等，均會導(dǎo)致生態(tài)基流保障措施無法實施。

另外，對環(huán)境保護(hù)工作重視不夠也是造成部分環(huán)保措施落實不到位的重要原因，一些單位把項目環(huán)評僅作為上項目的一張通行證，取得批復(fù)后即束之高閣，至于如何落實往往不再問津。[2]

2.2 缺乏流域統(tǒng)一規(guī)劃

河流水能開發(fā)必須與流域綜合治理規(guī)劃相適應(yīng)，與水資源保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、水土保持等規(guī)劃相協(xié)調(diào)。流域性保護(hù)措施是流域規(guī)劃環(huán)評的重要內(nèi)容之一，是在流域規(guī)劃實施過程中落實的措施，而當(dāng)時流域規(guī)劃環(huán)評工作還未開展或處于初期，一些流域性的保護(hù)措施依靠單個項目無法完成。近年來，環(huán)境保護(hù)主管部門重視規(guī)劃環(huán)評的開展和推廣，規(guī)劃環(huán)評試點工作取得了較大的進(jìn)展，但仍然存在不進(jìn)行流域規(guī)劃環(huán)評，或為了上項目而補做規(guī)劃環(huán)評的現(xiàn)象，致使應(yīng)該在流域規(guī)劃中實施的環(huán)保措施無法得以落實。

2.3 缺乏有效的跟蹤監(jiān)控機制

驗收調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前已驗收的水利水電項目中，絕大多數(shù)未開展施工期環(huán)境監(jiān)理工作。因此施工期缺乏有效的跟蹤監(jiān)管機制，致使施工期環(huán)保措施和環(huán)境監(jiān)測計劃落實不足；個別實施了環(huán)境監(jiān)理的水利水電工程，也由于監(jiān)理人員缺乏系統(tǒng)培訓(xùn)、介入時間偏晚、環(huán)境監(jiān)理制度不完善等原因，未能充分發(fā)揮環(huán)境監(jiān)理的作用。

3 對策建議

3.1 制定河流生態(tài)用水配套法律法規(guī)

以法律手段強制執(zhí)行生態(tài)用水措施。制定和完善與河流生態(tài)用水相配套的相關(guān)法律法規(guī)，將保障生態(tài)用水納入法制軌道，構(gòu)建生態(tài)用水的法律保障體系，是引導(dǎo)社會和建設(shè)單位重視生態(tài)流量、預(yù)防和懲治侵占生態(tài)用水行為的必要手段。

3.2 強化“三同時”全過程管理

強化建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)“三同時”全過程管理制度是落實環(huán)評措施和批復(fù)要求的有力保障。環(huán)境保護(hù)部也不斷加強建設(shè)項目竣工環(huán)保驗收工作，并開展了建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理試點工作，取得了初步成效，但設(shè)計階段的監(jiān)管有待于進(jìn)一步加強。建議環(huán)境管理部門參與設(shè)計、運行調(diào)度方案等的審查，或要求建設(shè)單位分階段（設(shè)計、施工、竣工、試生產(chǎn)和運營等）向環(huán)保部門匯報環(huán)保措施執(zhí)行情況，建立報告－反饋機制，確保環(huán)評措施落實到位。[3]

3.3 嚴(yán)格執(zhí)行流域規(guī)劃環(huán)評

流域規(guī)劃環(huán)評是流域性保護(hù)措施得以實施的前提和保證。流域性保護(hù)措施是流域規(guī)劃環(huán)評的重要支持內(nèi)容之一，必須在水資源綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃及其他國民經(jīng)濟(jì)有關(guān)規(guī)劃中占有一席之地。流域性保護(hù)措施應(yīng)由環(huán)境保護(hù)行政主管部門與河流主管部門聯(lián)合制定，并在流域開發(fā)規(guī)劃實施過程中進(jìn)行。流域性保護(hù)措施與單項工程環(huán)保措施有機結(jié)合，才能發(fā)揮最大的環(huán)境效益。

3.4 盡快實行環(huán)境監(jiān)理制度

水利水電工程施工期長、影響范圍廣，因此施工期環(huán)境監(jiān)理尤為重要。驗收調(diào)查表明，實行環(huán)境監(jiān)理的工程，施工期環(huán)保措施和監(jiān)測計劃的落實情況總體較好，施工過程中出現(xiàn)的環(huán)境問題也能及時被發(fā)現(xiàn)并采取有效的補救措施。但現(xiàn)階段環(huán)境監(jiān)理仍處于試點推廣階段，并沒有全面展開，環(huán)境監(jiān)理制度也處于制定和完善中，這給環(huán)境監(jiān)理工作的開展帶來了一定的困難。因此，建議在現(xiàn)階段的工程建設(shè)中，應(yīng)要求環(huán)境監(jiān)理與工程監(jiān)理聯(lián)合簽字以確保環(huán)境監(jiān)理的監(jiān)督力度，充分發(fā)揮其作用。同時，應(yīng)盡快實行環(huán)境監(jiān)理制度，開展并加強從業(yè)人員的系統(tǒng)專業(yè)培訓(xùn)，使環(huán)境監(jiān)理盡快步入正軌。

3.5 開展環(huán)境影響后評價

大型水利水電項目建設(shè)階段分明，其環(huán)境影響也各異。僅進(jìn)行竣工環(huán)保驗收無法全面反映水利水電項目建設(shè)對環(huán)境的影響，階段性的環(huán)境影響也已無法彌補。為此環(huán)境保護(hù)主管部門已開展了下閘蓄水等階段驗收工作，通過階段驗收可以及時發(fā)現(xiàn)存在的問題和環(huán)境影響，并盡快采取減緩和補救措施。而對項目的長期、累積影響，還應(yīng)積極開展環(huán)境影響后評價工作。[4]工程運行數(shù)年后對其進(jìn)行后評價（或跟蹤評價）可較準(zhǔn)確地把握工程建設(shè)帶來的長期、累積、潛在的環(huán)境影響，檢驗環(huán)評的準(zhǔn)確性和延緩措施的有效性，并尋求改進(jìn)的途徑，反饋到今后的環(huán)評和環(huán)境管理之中。

4 結(jié)語

水利水電工程開發(fā)，尤其是流域梯級開發(fā)，其生態(tài)環(huán)境影響深遠(yuǎn)，有些甚至不可逆。因此，更加需要在其竣工環(huán)境保護(hù)驗收中嚴(yán)加管理，嚴(yán)格執(zhí)行“三同時”制度以及后續(xù)監(jiān)督、管理程序。而要實現(xiàn)這一目標(biāo)，需要建設(shè)機構(gòu)、調(diào)查機構(gòu)和審批機構(gòu)在驗收及后續(xù)過程中共同配合和努力?！?/p>

[1]陳凱麒，曹曉紅，廖琦琛，等.水利水電建設(shè)中若干環(huán)境保護(hù)關(guān)鍵技術(shù)的考慮 [C]//國家環(huán)境保護(hù)總局環(huán)境影響評價管理司.水利水電開發(fā)項目生態(tài)環(huán)境保護(hù)研究與實踐.北京:中國環(huán)境科學(xué)出版社，2006.

[2]付鵬，張鍍光，胡強強，等.生態(tài)文明目標(biāo)下環(huán)境影響評價制度的發(fā)展方向[J].環(huán)境污染與防治，2008，30（6）：85-89.

[3]陳慶偉，梁鵬.建設(shè)項目環(huán)評與“三同時”制度評析[J].環(huán)境保護(hù)，2006（12）：42-45.

[4]毛文永.生態(tài)環(huán)境影響評價概論[M].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，1998.

2010-11-04