社會資本與群體性事件的有效治理

胡洪彬

(浙江旅游職業(yè)學(xué)院社會科學(xué)部,浙江杭州311231)

社會資本與群體性事件的有效治理

胡洪彬

(浙江旅游職業(yè)學(xué)院社會科學(xué)部,浙江杭州311231)

社會資本與群體性事件的產(chǎn)生之間存在一定的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián),社會資本的存量是有效預(yù)防和治理群體性事件的重要資源。然而,當(dāng)前我國社會資本發(fā)育不成熟,在預(yù)防和治理群體性事件的過程中,必須壯大社會資本,加強對各基層黨政干部和普通民眾的法治理念和公共精神的培育,轉(zhuǎn)變政府治理模式,完善防治群體性事件的工作機制并大力培育民間組織,實現(xiàn)民眾合法權(quán)益的有效維護和保障。

社會資本;群體性事件;預(yù)防;治理;策略

一、社會資本是預(yù)防群體性事件的重要資源

所謂群體性事件,是指某一利益群體因某種共同利益關(guān)系聚集起來,以各種方式反映利益群體的共同愿望,以期引起政府和社會的關(guān)注,從而獲得或保障其共同利益的事件。這類事件本身具有突發(fā)性、緊迫性和強烈的破壞性等多重特點。我國自改革開放以來,隨著各類新問題、新矛盾的不斷增多,群體性事件的產(chǎn)生也開始呈遞增趨勢。據(jù)統(tǒng)計,早在1993年,我國發(fā)生社會群體性事件0.87萬起,而到了2005年,其上升為8.7萬起,2006年超過9萬起[1]。近年來,更是出現(xiàn)了一系列驚動國內(nèi)外的大規(guī)模事件,如貴州甕安事件①、云南孟連事件②、湖北石首事件③等。這些事件的爆發(fā)引起了社會各界的高度關(guān)注,黨中央審時度勢,相繼提出了一系列有效的預(yù)防和治理措施,起到了積極作用。在筆者看來,群體性事件的產(chǎn)生及其有效治理,需要不斷總結(jié)實踐經(jīng)驗,提煉各種應(yīng)對技巧,同時,也需要我們站在理論構(gòu)建的高度,積極吸取各種科學(xué)的理論方法進行分析,而社會資本理論為我們提供了一條全新的分析理路。

1980年,法國學(xué)者皮埃爾·布迪厄提出了“社會資本”的概念,并把它界定為“實際或潛在資源的集合,這些資源與由相互默認或承認的關(guān)系所組成的持久網(wǎng)絡(luò)有關(guān),而且這些關(guān)系或多或少是制度化的”[2]3。對社會資本的論述和探討受到學(xué)者們的普遍關(guān)注,并促使他們進一步對社會資本的概念和理論進行研究和闡發(fā)。1988年,社會學(xué)家詹姆斯·科爾曼發(fā)表了“社會資本在人力資本創(chuàng)造中的作用”一文,其中把社會資本定義為“許多具有兩個共同之處的主體:它們都由社會結(jié)構(gòu)的某些方面組成,而且它們都有利于行為者的特定行為,不論它們是結(jié)構(gòu)中的個人還是法人”[2]4?？茽柭鼜纳鐣Y(jié)構(gòu)的意義上論述了社會資本這一概念,并在此基礎(chǔ)上形成了他的“經(jīng)濟社會學(xué)”理論[2]4。在他看來,社會資本不僅是增加個人利益的手段,也是解決集體問題的重要資源[3]。福山則認為,社會資本是一種有助于兩個或更多個體之間相互合作,可用事例說明的非正式規(guī)范[4]73。斯蒂格利茨則將社會資本定義成“包含隱含的知識,網(wǎng)絡(luò)的集合,聲譽的累積以及組織資本。在組織語境下,它可以被看作是處理道德陷阱和動機問題的方法”[4]115。

然而,真正把社會資本的概念導(dǎo)入政治領(lǐng)域并引起人們重視的則是哈佛大學(xué)教授羅伯特·普特南。普特南與其同事就社會資本問題對意大利進行了長達20年的調(diào)研,寫成了備受關(guān)注的《使民主運轉(zhuǎn)起來》一書。在該書中,普特南認為,社會資本是“社會組織的特征,例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò),它們能夠通過推動協(xié)調(diào)的行動來提高社會的效率”[5]?？梢?在普特南那里,社會資本包含的最主要內(nèi)容就是社會信任、互惠規(guī)范以及公民參與網(wǎng)絡(luò)。此后,美國華裔社會學(xué)家林南進行了綜合,強調(diào)“社會資本是投資在社會關(guān)系中并希望在市場上得到回報的一種資源,是一種鑲嵌在社會結(jié)構(gòu)之中并且可以通過有目的的行動來獲得或流動的資源”[6]。

可見,社會資本是存在于社會結(jié)構(gòu)中,體現(xiàn)為互助、信任、規(guī)范、合作以及社會網(wǎng)絡(luò)等的一系列因素的綜合體。社會資本立足于更高和更廣泛層次上的協(xié)同和配合,呼喚人們之間的相互合作、信任、理解和同情,并在此基礎(chǔ)上,謀求各社會參與者的團結(jié)一致,達到社會公益目標(biāo)的有效實現(xiàn)。顯然,社會資本的富足有助于預(yù)防各類群體性事件的產(chǎn)生。

首先,信任社會資本能夠培養(yǎng)民眾寬容和妥協(xié)的心理氣質(zhì)。作為社會矛盾的一種突出表現(xiàn)形式,群體性事件的爆發(fā),表面上看是群眾自身合法權(quán)益受到不法侵害所引起。實質(zhì)上,其內(nèi)在的深層原因是人們對特定社會結(jié)構(gòu)或狀態(tài)的不滿,以及對政府施政和決策的信任缺乏所致。以湖北石首事件為例,當(dāng)事人涂遠高離奇死亡于存有毒品犯罪的永隆酒店,當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)只以“自殺”草草了斷,致使群眾對司法公正產(chǎn)生了懷疑,加之該酒店被傳具有官方背景,這更加劇了群眾產(chǎn)生對國家機關(guān)的不信任,導(dǎo)致許多人主觀地認為自身尋求救助的合法途徑已被堵死,由此便轉(zhuǎn)向了體制外的出路?？梢?預(yù)防群體性事件的發(fā)生,喚起人們對現(xiàn)有政治體制的信任是極為重要的。美國的伯納德·巴伯指出:“信任是一種社會關(guān)系或一種社會體制中為所有成員增進利益的創(chuàng)造者?！盵7]他認為,信任有維護社會秩序的一般功能,并且為不斷相互作用的行動者和體制提供了認識的和道德的期望圖式。羅伯特·普特南則認為,“由于某種原因,在一個擁有大量社會資本存量的共同體中,生活是比較順心的。公民參與的網(wǎng)絡(luò)孕育了一般性交流的牢固準(zhǔn)則,促進了社會信任的產(chǎn)生,這種網(wǎng)絡(luò)有利于協(xié)調(diào)、交流和擴大聲譽,因而也有利于解決集體行動的困境”[8]。可見,如果一個社會是充滿信任和寬容的,那么不同的群體和集團之間就不會形成根深蒂固的仇恨,當(dāng)爭議發(fā)生的時候,彼此之間也容易達成妥協(xié)。信任社會資本的價值還在于,普遍信任者有助于人們在社會生活中養(yǎng)成諒解和寬容的品德,允許與自己不同的信仰和意見存在。因此,對于預(yù)防群體性事件而言,不斷提升民眾的信任社會資本存量是當(dāng)務(wù)之急。

其次,規(guī)范社會資本能夠增進民眾的規(guī)則和秩序意識。群體性事件具有無序性、突發(fā)性,它的產(chǎn)生是對社會秩序和社會規(guī)則的破壞和踐踏。有效預(yù)防和治理各類群體性事件,必須首先把人們的社會生活限制在某種秩序的范圍之內(nèi),培育公民的規(guī)則、秩序和責(zé)任意識。在哈耶克看來,規(guī)范和秩序在根本上是難以被刻意設(shè)計和建構(gòu)的,它是一個自生自發(fā)的結(jié)果[9]。而通過有效網(wǎng)絡(luò)建立起來的社會資本則可以促進這一結(jié)果的實現(xiàn)。規(guī)范社會資本作為存在于社會組織及其關(guān)系中的一整套通行的習(xí)俗、慣例、規(guī)則、信念和價值觀,是由公民在參與社會活動的過程中自發(fā)形成的,其在很大程度上是一種“自發(fā)演生的秩序”,是公民在多次重復(fù)自由組合過程中達到的最優(yōu)納什均衡。顯然,社會規(guī)范在推進合作互動,提高社會安全,增進社會效率等方面具有積極作用,他能夠使社會在缺乏正式管理控制的情況下規(guī)約人們的行為,達到相互溝通、理解和協(xié)同,并在復(fù)雜博弈中形成慣例、規(guī)范、關(guān)系期待和遵規(guī)行動,進而形成一種整體性秩序。詹姆斯·科爾曼的分析指出,在集體內(nèi)部,命令式規(guī)范是極其重要的社會資本,這類規(guī)范要求人們放棄自我利益,依集體利益行動[10]364。也就是說社會規(guī)范通過把個體從缺乏社會良心和社會責(zé)任感的、自利的和自我中心主義的算計者,轉(zhuǎn)變成了具有共同利益的,對社會關(guān)系有著共同假設(shè)和共同利益感的共同體的一員,因而其構(gòu)成了社會團結(jié)和穩(wěn)定的粘合劑。因此,作為社會資本的重要組成部分,良好的社會規(guī)范構(gòu)成了阻止群體性事件產(chǎn)生和萌芽的重要制約力量。通過這種規(guī)范的約束和對不遵守規(guī)范者的懲罰,久而久之,民眾逐漸將規(guī)范從外在的約束內(nèi)化為內(nèi)心的規(guī)則倫理,遵守規(guī)則與秩序也就成為順理成章之事,安定有序的社會格局便會逐漸形成。

最后,公民參與網(wǎng)絡(luò)能夠促進民眾合法權(quán)益的穩(wěn)序?qū)崿F(xiàn)。利益糾紛和摩擦是導(dǎo)致群體性事件發(fā)生的重要根源。誠如馬克思所言:“人們奮斗所爭取的一切,都同他們的利益有關(guān)。”[11]在甕安事件發(fā)生后,貴州省委書記石宗源曾理性地認識到,這一事件表面的、直接的導(dǎo)火索是女中學(xué)生的死因爭議,但背后的深層次原因是當(dāng)?shù)卦诘V產(chǎn)資源開發(fā),移民安置,建筑拆遷等工作中,侵犯群眾利益的事情屢有發(fā)生。因此,當(dāng)前要真正有效杜絕各類群體性事件產(chǎn)生,必須做到使其合法權(quán)益能夠通過平穩(wěn)且有序的形式得以實現(xiàn)。作為一種社會資本形式,公民參與網(wǎng)絡(luò)一方面有助于促進政府善治的實現(xiàn)。社會資本是政府善治的前提,善治本身的目標(biāo)是促進公共利益最大化。在預(yù)防群體性事件的過程中,實現(xiàn)政府善治模式的轉(zhuǎn)變是必須的。在公民參與網(wǎng)絡(luò)廣泛而密集的地方,政策過程的模式由以往的政府權(quán)力自上而下的單向度運行,轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧块T、第三部門和公民個人等方面共同參與的,權(quán)力多向度運行的,協(xié)調(diào)互動的合作體系,由此為民眾合法權(quán)益的有效維護提供保障。另一方面,公民參與網(wǎng)絡(luò)還有助于促進政策過程中協(xié)商民主的實現(xiàn)。作為現(xiàn)代政治發(fā)展的重要價值取向,協(xié)商民主對于彌補代議民主制的缺陷具有獨特價值。通過廣泛地對話和協(xié)商,能夠確保公共政策最終符合大多數(shù)人的利益訴求。公民參與網(wǎng)絡(luò)的宗旨之一就是實現(xiàn)協(xié)商民主所隱含的原則,要求公民關(guān)注社會共同事務(wù),通過彼此的對話和協(xié)商,對社會公共事務(wù)產(chǎn)生影響。在公民參與網(wǎng)絡(luò)發(fā)達的地方,大多數(shù)民眾普遍都能吐露心聲,這將有助于引導(dǎo)每個人參與政策決策過程中的對話和協(xié)商,創(chuàng)造公共對話的背景,以在源頭上推進了民眾合法權(quán)益的維護和實現(xiàn)。

由此可見,社會資本理論的介入,大大拓寬了當(dāng)下社會群體性事件研究的理論視野,其有助于研究者將價值判斷和文化納入到分析框架之中。由于它強調(diào)信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)的重要性。因此,社會資本的分析思路對預(yù)防群體性事件的產(chǎn)生具有重要的借鑒意義。

二、社會資本的匱乏構(gòu)成了群體性事件頻發(fā)的重要根源

當(dāng)前,在我國社會轉(zhuǎn)型期內(nèi),社會資本的分布還很不均衡,總體發(fā)育條件還很不成熟,其間也暴露出了許多問題,這些構(gòu)成了當(dāng)下社會群體性事件頻發(fā)的重要根源。

首先,社會信任的不足是導(dǎo)致群體性事件產(chǎn)生的重大誘因。概而言之,我國轉(zhuǎn)型期內(nèi)信任社會資本的缺失主要表現(xiàn)在兩個方面:其一,政府的自利性和權(quán)力腐敗導(dǎo)致人民對其信任的缺失。政府是社會發(fā)展的掌舵者,賦有維護人民權(quán)益的重要責(zé)任。然而,作為一種組織機構(gòu),政府本身也具有自利性。為了鞏固自身地位,政府必然要將自我發(fā)展擺在首位。布坎南曾斷言,政府官員天生具有“經(jīng)濟人”的理性,“政治是利益或價值的市場,很像一般的交換過程,它與市場的不同之處在于它的范圍更廣。”[12]不論其觀點偏頗與否,值得關(guān)注的是我國當(dāng)前政府行為的市場化取向的確在某種程度上導(dǎo)致了部分行政人員“經(jīng)濟人”化現(xiàn)象,以至慢慢消融了其在公共領(lǐng)域中應(yīng)有的價值標(biāo)準(zhǔn),加上受長期封建專制體制和幾十年計劃經(jīng)濟體制的影響,傳統(tǒng)管理理念中的“官本位”思想根深蒂固。在實踐中,一些地方官員,為了個人政績,將負擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給群眾,對存在的問題置若罔聞,對利益相關(guān)者進行偏袒和維護。有些地方官員則官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重,對待群眾來信來訪消極懈怠,個別的甚至對上訪者打擊報復(fù),在群體性事件發(fā)生時,開口閉口指責(zé)群眾不明真相,低估了群眾的智商。在這種情況下,群眾心中苦悶無處發(fā)泄,對基層政府自然不會認可。隨著我國由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌,給部分官員在體制間隙內(nèi)的權(quán)錢交易提供了便利。這種權(quán)力腐敗的滋生蔓延,更加重了政府在人民群眾中的公信力。近年來,群眾上訪、鬧事等群體性事件的增多,除了客觀原因外,在很大程度上正是因為一些基層干部以權(quán)謀私,嚴(yán)重損害了黨和政府的形象,引起群眾強烈不滿造成的。因此,公共危機一旦發(fā)生,不明真相的群眾很容易就把責(zé)任歸結(jié)到地方政府部門身上。此時,如果有人趁此吆喝起哄,打著維權(quán)的旗號集結(jié)作亂,就很容易導(dǎo)致一場普通的社會事件被嚴(yán)重擴大化和扭曲化。

其二,社會系統(tǒng)內(nèi)部的信任不足。普遍的社會信任是化解沖突,維護穩(wěn)定的重要保障。然而,在我國社會轉(zhuǎn)型期內(nèi),社會信任的產(chǎn)生面臨一定的困惑。一方面是傳統(tǒng)社會資本的存在阻滯了社會信任的進一步擴散。在當(dāng)下我國社會資本總體構(gòu)成中,雖然含有一定成分的現(xiàn)代社會資本,但以“血緣關(guān)系”、“宗法制度”為生存根基的傳統(tǒng)社會資本仍然占絕對比重。中國人的信任更多地存在于血緣、宗族之間,不是人與人之間的普遍信任。人們所相信的只是其家庭成員,對外人則很難相信。另一方面,現(xiàn)代市場經(jīng)濟的發(fā)展進一步加速了人們之間的價值分化。市場本身就是一把雙刃劍,它在推動社會公共空間壯大的同時,也拉大了人們的距離。誠如英國學(xué)者戴維·米勒指出的:“在市場指導(dǎo)下,人和人之間的關(guān)系不可能有內(nèi)在的、本質(zhì)的平等?！盵13]因此,迫于競爭壓力,人們之間的關(guān)系變得愈發(fā)利益化,而無真正的共同信任和了解,導(dǎo)致許多人在心理上出現(xiàn)迷茫、焦躁甚至憤怒的不良狀態(tài)。生活在這樣一種社會氛圍中,有時一個看似微小的事件都容易引起社會的混亂與動蕩。

其次,規(guī)范互惠社會資本的虧空導(dǎo)致群體性事件治理中出現(xiàn)制度短缺。科爾曼在研究制度時認為,社會規(guī)范可以將行動的控制權(quán)從行動者手中轉(zhuǎn)移到其他人手中,這主要是因為,行動具有“外部性”,具有影響他人的后果(積極的或消極的)[10]380。規(guī)范是被灌輸出來的,由模式、社會化(包括公民教育)和懲罰來維系的,這些增進社會信任的規(guī)范之所以能夠發(fā)展,是因為它們降低了交易成本,促進了合作。有效杜絕群體性事件的產(chǎn)生,必須做到政府與公民的行為在一定社會規(guī)范內(nèi)運行,而與社會規(guī)范緊密聯(lián)系在一起的是制度。在亨廷頓看來,制度是穩(wěn)定的受重視的和反復(fù)的行為模式,具有適應(yīng)性、復(fù)雜性、自治性、一致性等幾方面的特征。鄧小平也指出:“制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵??！盵14]事實上,規(guī)范是制度的基礎(chǔ),制度則是規(guī)范的外化。作為社會資本的規(guī)范,本身既包括了如價值信念、倫理規(guī)范、風(fēng)俗習(xí)性等在內(nèi)的非正式性制度約束,也體現(xiàn)為如政策、規(guī)則和法律等形式的剛性約束。而我國自改革開放以來,在黨中央的高度重視下,雖然在治理群體性事件方面已制定了一系列相關(guān)的法律法規(guī),其中涉及到《憲法》、《刑法》、《集會游行示威法》及其實施條例、《治安管理處罰法》以及信訪條例等方方面面,但總體而言,現(xiàn)行的這些相關(guān)法規(guī)中,政策性、模糊性的規(guī)定多,程序性、可操作性的條款少,且尚未形成一個完整而規(guī)范的執(zhí)法體系。人治大于法治現(xiàn)象的廣泛存在,使實務(wù)部門受牽制多,可操作性差,使得制度缺失依舊是當(dāng)前治理群體性事件的重大障礙。

最后,公民參與網(wǎng)絡(luò)的缺失導(dǎo)致民眾利益表達和維護的社會基礎(chǔ)薄弱。誠如上文所言,切實保障民眾合法權(quán)益的實現(xiàn)是遏制群體性事件產(chǎn)生的根本手段。事實上,要實現(xiàn)這一點,最終還是要依靠不斷實現(xiàn)民眾的合作化,以期構(gòu)成一個自覺有序的公民參與網(wǎng)絡(luò)。普特南認為,公民參與網(wǎng)絡(luò)增加了人們在任何單獨交易中進行欺騙的潛在成本,培育了強大的互惠規(guī)范,促進了交往,促進了有關(guān)個人品行的信息流通,體現(xiàn)的是以往合作的成功,可以把它作為一種具有文化內(nèi)涵的模板,未來的合作在此之上進行[2]203。民眾的組織化程度高有助于提升自我實力,為維護自身權(quán)益奠定根基。從國家的視角來看,如果一個國家將社會集體行動納入體制化軌道的能力很強,該國家發(fā)生極端事件的可能性就會大大降低。反之,社會集體行動的參與者就可能會鋌而走險,把整個社會秩序顛覆。然而,從現(xiàn)狀來看,我國社會資本的開發(fā)利用不足,公民社會的發(fā)育仍顯遲緩,社會的自主性及自我組織能力不夠強,積極的參與結(jié)構(gòu)尚未形成。

其一,公民社會不發(fā)達,民眾有序參與能力不高。受幾千年封建傳統(tǒng)文化的影響,民眾中臣民意識根深蒂固,公民意識較為缺乏。在維權(quán)的過程中,許多人還不足以清晰透徹地分清哪些行為是合法的,哪些行為是非法的。現(xiàn)代公民意識的缺乏,進而導(dǎo)致民眾的有序參與能力普遍不高。一旦發(fā)生利益受損,公民不知道該如何通過有效途徑尋求合理解決。他們要么忍氣吞聲,哀天下之不公,怨聲載道;要么直接求助地方基層組織和機構(gòu)。在溝通渠道不暢,個人力量微弱的情況下,公民得不到滿意的答復(fù),從而導(dǎo)致矛盾積聚,甚至導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生。

其二,民間組織發(fā)育不良。民間組織是連接政府與民眾的中介和橋梁,其草根性、公益性特色使其具備了充當(dāng)民眾利益代言人的資格。自改革開放以來,隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展和國家政治控制的放松,我國民間組織雖取得了飛速發(fā)展,誕生了一系列有影響力的民間維權(quán)社團。但與國外發(fā)達國家相比,我國民間組織的數(shù)量依舊偏低,能力有限,且這其中大多是自上而下的官辦社會團體,行政色彩過濃,缺乏應(yīng)有的靈活性與創(chuàng)新性,在表述民眾利益的過程中存在一定的困難,導(dǎo)致目前民眾利益表達的離散化程度依舊偏高,如果長期得不到黨政部門的有效回應(yīng),以致矛盾持續(xù)累積,最終就會釀成沖突和對抗。同時,民間組織的能力不足,也增加了政府治理群體性事件的難度。一方面,在群體性事件潛伏、露頭、爆發(fā)的各個階段,不僅特定群體“代言人”或代言機構(gòu)缺位,而且工會、婦聯(lián)等群團組織也普遍“不在場”或喪失話語權(quán),以致缺乏充分的預(yù)警機制,這就大大增加了及時發(fā)現(xiàn)、化解群體性事件的難度。另一方面,處置群體性事件時,由于民間組織的缺位,國家面對的是原子化的個人,無法找到談判代表,只能同眾多分散的個人展開利益協(xié)商,這無疑也大大增加了交易成本[15]。

三、社會資本視角下的群體性事件治理策略

社會資本與群體性事件之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)以及我國當(dāng)前社會資本的客觀狀況表明,要實現(xiàn)對群體性事件的有效治理,就必須注重對政府與民眾進行現(xiàn)代社會資本的培育,盡快提高整體社會資本存量。對此,筆者認為可從以下幾方面展開。

首先,強化宣傳教育,斬斷群體性事件產(chǎn)生的萌芽。教育是提升社會資本含量的重要途徑,在群體性事件治理過程中,強化對基層黨政官員和普通民眾相關(guān)理念的教育有著重要意義。一方面,要強化對基層領(lǐng)導(dǎo)干部危機處理技巧的教育培訓(xùn)。是“以暴制暴”還是“以德化怨”,這對群體性事件的治理效果影響很大。如果一些基層領(lǐng)導(dǎo)繼續(xù)沿用過去習(xí)慣的簡單和模糊定性的思維,用簡單、固化、遲滯乃至粗暴的方式處置群眾性突發(fā)事件,其結(jié)果不僅是不利于事件本身的妥善解決,反而更易激化矛盾,釀成悲劇。基層領(lǐng)導(dǎo)干部必須明確,群體性事件盡管帶有暴力性質(zhì),但本質(zhì)上仍屬于人民內(nèi)部矛盾?？茖W(xué)地對待方法應(yīng)是柔情說服,而不是鐵腕打擊。濫用警力,盲目鎮(zhèn)壓是對黨和政府社會形象的嚴(yán)重損害。因此,必須通過教育培訓(xùn),改進基層領(lǐng)導(dǎo)干部的工作作風(fēng),促其實際工作能力不斷提高,真正做到以理服人,以情動人。如,在“孟連事件”事件后,云南省委省政府高度重視,集中全省地市級黨政主要負責(zé)人進行了專題研討,同時還舉辦了一期縣級黨政主要負責(zé)人的專題研討班,這種做法值得借鑒。另一方面,始終加強對普通民眾的法治理念和公共精神的培育。法治是現(xiàn)代社會和諧發(fā)展的根本保障,但法治的實現(xiàn)必須由法治理念的深入人心為先導(dǎo)。在某種程度上,法治的過程,不在于我們制定了多少法律,而在于我們樹立了什么樣的法治理念及其在多大程度上為公眾所接受。同理,社會穩(wěn)定也呼喚民眾對公共空間和公共秩序的充分尊重和維護,而要達到這一點,也必須使其明白自身作為社會個體應(yīng)具有的公共責(zé)任和義務(wù),這就需要不斷促其公共精神的培育。近年來,我國民眾中各類群體性事件的頻發(fā)、易發(fā),實質(zhì)上反映的正是部分民眾在法制理念和公共精神意識上的雙重匱乏。因此,當(dāng)前必須強化對群眾的法制教育和公共精神的培育,不斷提升其自我的社會責(zé)任意識和公共價值觀,進而自覺通過合法渠道尋求自身的權(quán)益。

其次,轉(zhuǎn)變治理模式,重構(gòu)地方政府執(zhí)政的合法性根基。在社會資本諸要素中,信任直接關(guān)乎社會的和諧與穩(wěn)定,當(dāng)下地方政府社會信任的缺失為其執(zhí)政帶來了合法性危機?？梢哉f,基層政府執(zhí)政合法性的缺失即便不是群體性事件產(chǎn)生的根本原因,也必然是其中的重要根源之一。哈貝馬斯曾經(jīng)指出:“合法性意味著某種政治秩序被認可的價值?！盵16]預(yù)防和治理群體性事件,地方政府就要不斷提升合法性根基。在目前情況下,基層政府要真正做到這一點,必須實現(xiàn)治理模式的三大轉(zhuǎn)變:一是從權(quán)力型政府向責(zé)任型政府轉(zhuǎn)變。權(quán)力與責(zé)任的不對稱是導(dǎo)致地方政府脫離群眾,走向合法性缺失的重要根源。促使地方政府在社會和諧發(fā)展中切實做出貢獻,迫切需要不斷提升其責(zé)任理念,實現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的有效對接。構(gòu)建責(zé)任型政府,其目的就是要通過制度設(shè)計來促使地方政府樹立“有權(quán)必有責(zé),用權(quán)受監(jiān)督,侵權(quán)要賠償”的責(zé)任理念,全心全意實現(xiàn)好,維護好,發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益。二是從暗箱型政府向陽光型政府轉(zhuǎn)變。暗箱操作導(dǎo)致權(quán)力尋租及政治腐敗,也是當(dāng)下民眾詬病最多的一個方面。提升地方政府的社會根基,尤其在治理群體性事件中,地方政府必須實行政務(wù)公開,通過網(wǎng)絡(luò)、傳媒等途徑將政府決策、辦事程序、處理結(jié)果等內(nèi)容及時傳達給社會公眾,切實保障人民充分享受知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),如此才能切實有效地化解矛盾和糾紛。三是從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。自上而下的管理不利于與民眾的友好接觸,而且,一味過分強調(diào)管理也只會引起官僚主義的不良作風(fēng)。預(yù)防和治理群體性事件,需要政府主動放下身段,樹立起為民服務(wù)的姿態(tài)。建立服務(wù)型政府本質(zhì)上就是要通過不斷強化政府的公共服務(wù)職能,在完善體制的過程中提升政府的公信力。在實踐中,地方政府應(yīng)始終把關(guān)注民生放在首位,大力發(fā)展經(jīng)濟,縮小貧富差距,大力發(fā)展公共事業(yè),為社會發(fā)展提供良好的公共產(chǎn)品和服務(wù),為建立社會公平與社會和諧做出積極的努力。

再次,推進制度構(gòu)建,完善治理群體性事件的工作機制。制度是帶有根本性全局性的東西,也是孕育社會資本的重要前提。在治理群體性事件中,要通過相關(guān)法律制度的不斷完善,逐步建立一套科學(xué)管用和嚴(yán)格有效的軟著陸機制,使其為社會穩(wěn)定發(fā)揮減震作用。具體而言,必須包括以下幾個方面:一是完善民眾利益表達機制。當(dāng)前,必須通過制度完善,構(gòu)建民眾利益表達的制度化平臺。如通過聽證會、民主懇談會及互聯(lián)網(wǎng)等協(xié)商民主的途徑,切實滿足多元利益主體的利益訴求。對于政府而言,可以通過這些利益表達機制,實現(xiàn)社會利益的協(xié)調(diào)和整合,達到社會的穩(wěn)定與和諧。二是建立預(yù)警防控機制。群體性事件的產(chǎn)生帶有突發(fā)性,必須構(gòu)建多層級、全方位、有重點的預(yù)警防控機制。如,可以建立“三級預(yù)警”處理系統(tǒng)。情況緊急,事態(tài)特別嚴(yán)重的,定為一級預(yù)警信息,由事發(fā)地或單位的工作機構(gòu)向所在的街道領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和上級主管部門報告;對問題矛盾突出,可能出現(xiàn)群體性事件的,定為二級預(yù)警,由事發(fā)地或單位組織人力進行疏導(dǎo)、調(diào)處和化解工作,力爭在第一時間將矛盾沖突化解在萌芽狀態(tài);對不帶有普遍性,涉及人數(shù)較少,但處置不力可能出現(xiàn)苗頭的,定為三級預(yù)警信息,由基層黨政組織和調(diào)解組織進行掌控、疏導(dǎo)和化解工作。三是建立部門間的協(xié)調(diào)機制。群體性事件爆發(fā)后,政府多種調(diào)解主體應(yīng)當(dāng)協(xié)同作戰(zhàn),多管齊下。在協(xié)調(diào)機制上,一方面要整合上下調(diào)處力量,形成聯(lián)動。相關(guān)部門要發(fā)揮職能作用,切實加強對基層調(diào)處工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)?；鶎诱{(diào)解組織在做好疏導(dǎo)、控制工作的同時,及時向上級有關(guān)部門請示報告,使機關(guān)部門主動介入,形成調(diào)處合力。另一方面,要整合部門調(diào)處力量,形成左右聯(lián)動。相關(guān)部門要明確職責(zé),分工負責(zé),密切配合,絕不能把矛盾推向上級機關(guān)和社會,在通力調(diào)處中促使矛盾得以化解。

最后,培育公民社會,構(gòu)筑民眾利益表達的社會渠道?，F(xiàn)代社會是一個社會結(jié)構(gòu)和利益群體明顯分化的社會,各種利益訴求的表達、利益矛盾和利益沖突,將成為一種常規(guī)性的社會現(xiàn)象。而如果有了比較成熟的居于國家與民眾之間的社會組織,不僅能夠整合民眾離散化的利益表達與訴求,而且還能提供一個制度化的國家與社會間利益協(xié)商的平臺與機制,有效制衡國家權(quán)力,從而舒緩國家與社會之間的摩擦與矛盾,減少群體性事件的發(fā)生。不僅如此,成熟的社會組織除了進行社會預(yù)警之外,還能參與問題的解決。因此,現(xiàn)有的社會制度和結(jié)構(gòu)要能容納各種社會利益表達,并且為這種利益表達設(shè)立相應(yīng)的制度安排。否則,民眾的意見得不到表達而導(dǎo)致情緒失控,其訴求會集中爆發(fā)出來并走向非理性對抗。因此,黨和政府應(yīng)該主動向民間力量分權(quán),主動向民間力量開放公共空間。這種制度上的大膽創(chuàng)新,顯然比經(jīng)濟利益上的些許讓渡,是前進了一大步,這才是群體性事件軟著陸的根本方向。

筆者認為,當(dāng)前應(yīng)當(dāng)做好以下幾方面的工作:其一,加強對民間組織的宏觀引導(dǎo)。根據(jù)各地社會發(fā)展的客觀實際有意識地推進各類民間組織的發(fā)展,努力避免各自為政和惡性競爭。在此基礎(chǔ)上積極強化薄弱環(huán)節(jié),促進它們在結(jié)構(gòu)、布局、規(guī)模以及總體目標(biāo)上走向合理性和一致性。同時,政府要著力剔除對民間組織的一系列不合理的管制措施,堅持社會化、專業(yè)化、市場化的發(fā)展原則,使其能從自身客觀規(guī)律出發(fā),以獨立姿態(tài)面對社會和市場并發(fā)揮作用,政府應(yīng)改革對民間組織的雙重管理體制,適當(dāng)降低其登記準(zhǔn)入門檻,將政府的管理職能從重視“入口”登記逐步轉(zhuǎn)向重視“過程”的動態(tài)的監(jiān)督、評估和控制。

其二,強化政府對民間組織的物質(zhì)支持。根據(jù)美國約翰·霍普金斯政策研究所的分析,目前世界上沒有一個國家的非營利部門的主導(dǎo)性收入來源是私人捐贈,“私人捐贈不僅不是非營利收入的主要來源,甚至都不是第二個重要來源”,在他們所研究的8個國家(美、英、法、德、日、意、瑞典、匈牙利)中,私人慈善捐贈占全部非營利收入的平均比例僅占10%,政府補助則高達到41%[17]。因此,政府有必要給予民間組織一定的資金補助。實踐中,可通過購買服務(wù)的方式給予民間組織以資助,使有限資金能落到實處,也可在國家信貸方面,對作用突出的組織給予優(yōu)惠,并通過多種融資渠道使社會閑散資金向這類組織集中。

其三,促進民間組織的交流與合作,民間組織要擴大社會影響力,必須加大社會宣傳力度,以獲得社會各界的支持與合作。政府作為公共管理的核心,可以召開各類組織參與的交流會議,以創(chuàng)造組織間相互學(xué)習(xí)和借鑒的宏觀氛圍。政府本身也要加強同民間組織的合作,這也是政府在群體性事件的治理上走向善治模式的必然選擇。誠如美國學(xué)者朱莉·費希爾所言:“政府和NGOs的聯(lián)合努力要比單獨一方的努力更為有效。”[18]當(dāng)前政府應(yīng)在積極鼓勵民間組織發(fā)展的基礎(chǔ)上,努力把一些技術(shù)性問題交于其解決,以充分發(fā)揮其民間性、公益性和靈活性的優(yōu)勢,使其在為維護我國的社會穩(wěn)定,推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的過程中做出積極貢獻。

注釋:

① 據(jù)《中國新聞周刊》2008年7月14日報道,由于對少女李樹芬的死存有疑義,6月28日下午4時左右,貴州甕安縣發(fā)生了約200人打砸燒縣委、縣人民政府和縣公安機關(guān)大樓,上萬群眾圍觀的嚴(yán)重群體性突發(fā)事件。事件共造成150余人受傷,多間政府機關(guān)辦公大樓被燒毀。

② 據(jù)《云南日報》2008年7月20日報道,2008年7月19日,云南普洱市孟連傣族拉祜族佤族自治縣發(fā)生一起暴力沖突事件,執(zhí)行任務(wù)的公安民警被數(shù)百名群眾圍攻、毆打,沖突過程中,民警被迫使用防暴槍自衛(wèi),2人被擊中致死。據(jù)查,這起暴力沖突事件的起因于當(dāng)?shù)啬z農(nóng)與橡膠企業(yè)之間的利益糾紛。

③ 據(jù)人民網(wǎng)2009年6月20日報道,6月17日至6月20日,湖北省石首市發(fā)生因酒店廚師非正常死亡導(dǎo)致數(shù)萬群眾圍觀起哄,圍堵道路,部分圍觀群眾多次與警察發(fā)生沖突,導(dǎo)致多名警察受傷,多部消防車輛和警車被砸壞。

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Effective Treatment of Group Events and the Social Capital

HU Hong-bin
(Social Science Department,Tourism College of Zhejiang,Hangzhou 311231,Zhejiang,China)

There are some logical inner linkages between social capital and group events.The stock of social capital constitutes an important resource of prevention and treatment.However,the current development of China’s social capital is immature and needs to be strengthened by cultivating the sense of law s and public spirit of both the basic party cadres and civilians,changing the patterns of governance,imp roving the working mechanism of the prevention of group events,and making great efforts to cultivatema non-governmental organizations,so as to effectively safeguard the legitimate rights and interests.

social capital;group event;prevention;treatment;strategy

C912

A

10.3963/j.issn.1671-6477.2010.01.002

2009-11-11

胡洪彬(1981-),男,浙江省臨安市人,浙江旅游職業(yè)學(xué)院社會科學(xué)部講師,法學(xué)碩士,主要從事當(dāng)代中國政治與社會發(fā)展研究。

(責(zé)任編輯 易 明)