我國電子政務(wù)發(fā)展綜述

李 鳴

(華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074)

0 引 言

電子政務(wù)通常是指政府機(jī)構(gòu)在其管理和服務(wù)職能中運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)流程的重組優(yōu)化，超越時(shí)間、空間和部門分隔的制約，建成一個(gè)精簡(jiǎn)、高效、廉潔、公平的政府運(yùn)作模式。電子政務(wù)模型可簡(jiǎn)單概括為兩方面：一是政府部門內(nèi)部利用先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)辦公自動(dòng)化、管理信息化、決策科學(xué)化；二是政府部門與社會(huì)各界利用網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)充分進(jìn)行信息共享與服務(wù)、加強(qiáng)群眾監(jiān)督、提高辦事效率及促進(jìn)政務(wù)公開等等。聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)從1999年開始，連續(xù)兩年都把通過信息化改進(jìn)發(fā)展中國家的政府組織、重組公共管理、最終實(shí)現(xiàn)信息資源的共享作為其工作重點(diǎn)。在世界各國積極提倡的“信息高速公路”的5個(gè)應(yīng)用領(lǐng)域中，“電子政府”(e-government)也一直被發(fā)展中國家列為第一位[1]。我國的電子政務(wù)起步較晚，但21世紀(jì)后得到迅速的發(fā)展。筆者力圖對(duì)我國電子政務(wù)發(fā)展概況作簡(jiǎn)要的陳述并對(duì)發(fā)展前景作初步探討。

1 我國電子政務(wù)發(fā)展概況

我國電子政務(wù)的發(fā)展可以分為3個(gè)階段，一是20世紀(jì)80年代初期緩慢發(fā)展，二是20世紀(jì)90年代快速發(fā)展，三是2000年以后迅速發(fā)展。

1.1 起步階段

20世紀(jì)80年代末期，中央和地方黨政機(jī)關(guān)所開展的辦公自動(dòng)化(OA)工程，建立了各種縱向和橫向內(nèi)部信息辦公網(wǎng)絡(luò)，為利用計(jì)算機(jī)和通信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)奠定了基礎(chǔ)。中國電子政務(wù)的提出源于1985年的“海內(nèi)工程”。當(dāng)時(shí)的建設(shè)目標(biāo)為：在中央政府開展辦公自動(dòng)化建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)決策與政府行政管理的信息網(wǎng)絡(luò)化。

1.2 推進(jìn)階段

20世紀(jì)90年代初，由我國40多家部委(局、辦)信息主管部門共同倡議發(fā)起“政府上網(wǎng)工程”，旨在推動(dòng)各級(jí)政府部門為社會(huì)服務(wù)的公眾信息資源匯集和應(yīng)用上網(wǎng)。隨后我國政府站點(diǎn)迅速增加，網(wǎng)頁內(nèi)容日益豐富，在政策傳遞、網(wǎng)上服務(wù)等電子政務(wù)方面都有了一定的進(jìn)展。1993年底中央政府啟動(dòng)了以中央政府為主導(dǎo)的、以政府信息化為特征的系統(tǒng)工程“三金工程”，即金橋工程、金關(guān)工程和金卡工程，重點(diǎn)是建設(shè)信息化的基礎(chǔ)設(shè)施，為重點(diǎn)行業(yè)和部門傳輸數(shù)據(jù)和信息。20世紀(jì)90年代末期，由于信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展和信息基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，電子政務(wù)的發(fā)展進(jìn)入快車道，突破了部門和地域限制，向交互性和互聯(lián)網(wǎng)方向發(fā)展。1998年4月，青島市在互聯(lián)網(wǎng)上建立了我國第一個(gè)嚴(yán)格意義上的政府網(wǎng)站“青島政務(wù)信息公眾網(wǎng)”。1999年5月，gov.cn下注冊(cè)的政府域名猛增至1470個(gè)。

1.3 高速發(fā)展階段

2000年以后我國電子政務(wù)迅速發(fā)展，截止到2001年1月底，以gov.cn為結(jié)尾注冊(cè)的域名總數(shù)達(dá)到4722個(gè)，占國內(nèi)域名總數(shù)的4%；已經(jīng)建成的WWW下的政府網(wǎng)站達(dá)3 200多個(gè)，70%以上的地市級(jí)政府在網(wǎng)上設(shè)立了辦事窗口。2002年，中共中央辦公廳下發(fā)了17號(hào)文件，17號(hào)文件是我國電子政務(wù)建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，這一年江澤民總書記在十六大報(bào)告中明確提出：“深化行政管理體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”。

2003年7月，中共中央政治局常委、國務(wù)院總理、國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)溫家寶主持會(huì)議并作重要講話，會(huì)議討論了《關(guān)于加強(qiáng)信息安全保障工作的意見》，2003年的電子政務(wù)建設(shè)主要是圍繞“兩網(wǎng)一站四庫十二金”重點(diǎn)展開?！皟删W(wǎng)”是政務(wù)內(nèi)網(wǎng)和政務(wù)外網(wǎng)；“一站”指政府一個(gè)門戶網(wǎng)站；“四庫”是人口、法人單位、空間地理和自然資源、宏觀經(jīng)濟(jì)4個(gè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫；“十二金”是重點(diǎn)推進(jìn)辦公業(yè)務(wù)資源系統(tǒng)等12個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)?！皟删W(wǎng)一站四庫十二金”覆蓋了我國電子政務(wù)急需建設(shè)的各個(gè)方面，涉及信息資源開發(fā)、信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與整合、信息技術(shù)應(yīng)用等領(lǐng)域，其特點(diǎn)各異而又相互滲透和交融，初步構(gòu)成了我國電子政務(wù)建設(shè)的基本框架[2]。

2004年我國電子政務(wù)的建設(shè)圍繞“加快推進(jìn)電子政務(wù)示范工程建設(shè)”等4項(xiàng)任務(wù)全面推進(jìn)。2004年的電子政務(wù)建設(shè)重點(diǎn)已經(jīng)從網(wǎng)絡(luò)建設(shè)轉(zhuǎn)向業(yè)務(wù)管理和公眾服務(wù)，無紙化辦公越來越普及，政府網(wǎng)站成為公眾關(guān)注熱點(diǎn)。例如，稅務(wù)信息化重點(diǎn)工程“金稅三期”啟動(dòng)，公安部組織實(shí)施的“金盾工程”在四川公安廳正式實(shí)施，福建省總投資約7 000萬元建成“一縱三橫”電子政務(wù)網(wǎng)平臺(tái)等等。2004年4月底，聯(lián)合國發(fā)布成員國電子政務(wù)測(cè)評(píng)結(jié)果，中國在191個(gè)成員國中，“2003年電子化政府完備程度”(E-Government Readiness)排名第74位，國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組第四次會(huì)議召開，溫家寶總理作重要指示，國務(wù)院信息化工作辦公室和國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)成立了“國家電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)總體組”，并由其編寫了《國家電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化指南》；同時(shí)信息產(chǎn)業(yè)部推行電子政務(wù)項(xiàng)目監(jiān)理制度，對(duì)一些重要的項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)理。

2005年，也是電子政務(wù)建設(shè)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，更多的政府和IT服務(wù)商脫掉了“虛熱”外衣，不再一味追求信息化速度，而把“務(wù)實(shí)”放在首位，電子政務(wù)建設(shè)到了“用大腦指揮前行”的階段，對(duì)政府信息化資源整合開始有一個(gè)全面、整體的認(rèn)識(shí)，改變過去單純從某個(gè)具體應(yīng)用出發(fā)考慮問題的方法。深圳市民中心和北京市財(cái)政局政務(wù)平臺(tái)是電子政務(wù)建設(shè)史上具有兩個(gè)代表性的案例。深圳市民中心被市民譽(yù)為“沒有圍墻的政府”，原來需要兩三天才能跑完的事情，現(xiàn)在只需2～3個(gè)小時(shí)就能辦妥。北京市財(cái)政局則對(duì)預(yù)算、采購、國庫支付、非稅收入、綜合辦公等核心業(yè)務(wù)流程進(jìn)行了梳理和整合，對(duì)各業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化處理，大大提高了工作效率。

2006年，是“十一五”規(guī)劃的開局之年，可以稱得上是電子政務(wù)的“政策年”。我國電子政務(wù)的一系列大政方針如《國家電子政務(wù)總體框架》、《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于推進(jìn)國家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的意見》、《國家電子政務(wù)建設(shè)“十一五”規(guī)劃》等相繼出臺(tái)，第一次全國電子政務(wù)工作座談會(huì)、第三屆中國電子政務(wù)論壇、第三屆亞太公共服務(wù)高峰論壇、中國信息化推進(jìn)大會(huì)等相繼召開。2006年最重要的一件事情，是10月1日正式開通“中華人民共和國中央人民政府門戶網(wǎng)站”(www.gov.cn)。我國政府在打造陽光政府、透明政府、親民政府方面做了大量卓有成效的工作。

2007年，我國電子政務(wù)發(fā)展的基本特征大體可以歸納為5個(gè)方面：一是電子政務(wù)建設(shè)的戰(zhàn)略部署已經(jīng)完成；二是電子政務(wù)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略任務(wù)越來越明確；三是電子政務(wù)建設(shè)的整體思路越來越清晰；四是對(duì)電子政務(wù)建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識(shí)越來越深刻；五是電子政務(wù)建設(shè)的成效也越來越突出。

2008年，開始實(shí)施的《政府信息公開條例》，對(duì)于各種政府信息的公開，提出了系統(tǒng)而明確的要求。汶川大地震給我們帶來了嚴(yán)重的災(zāi)害，同時(shí)也考驗(yàn)著政府信息公開制度的及時(shí)性與有效性，在救援方面，中國政府對(duì)國際社會(huì)作出了迅速而良好的順應(yīng)，在信息公開方面得到了國際社會(huì)的好評(píng)。這一年，胡錦濤主席開通“網(wǎng)絡(luò)民意直通車”，中國最高領(lǐng)導(dǎo)人首次同網(wǎng)民在線交流變成了現(xiàn)實(shí)。而奧運(yùn)會(huì)的成功舉辦，無疑進(jìn)一步標(biāo)志著中國與世界良好的接觸與互動(dòng)，中國的信息化建設(shè)讓中國告訴世界，也讓世界再一次銘記中國。

2009年，中國政府在電子政務(wù)方面做了很多工作，特別值得一提的是，由中國社會(huì)科學(xué)院信息化研究中心與國脈互聯(lián)政府網(wǎng)站評(píng)測(cè)研究中心聯(lián)合主辦的“2009中國政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估暨第四屆中國特色政府網(wǎng)站評(píng)選發(fā)布會(huì)”在北京隆重召開。全國共有來自農(nóng)業(yè)部、民政部、國家林業(yè)局、公安部、證監(jiān)會(huì)、江西、青島、貴陽、北京、重慶、內(nèi)蒙古、紹興等21個(gè)部委、25個(gè)省的350余位政府網(wǎng)站代表出席，國內(nèi)著名電子政務(wù)專家、電子政務(wù)技術(shù)廠商及各主流媒體代表約100多人參加了會(huì)議。

2 我國電子政務(wù)取得的成效與不足

2.1 我國電子政務(wù)取得的階段性成果

2.1.1 豐富了政府職能的實(shí)現(xiàn)形式 電子政務(wù)為實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)政府的管理職能向現(xiàn)代政府的管理與服務(wù)職能轉(zhuǎn)變提供了新的技術(shù)手段，使政府能以各種現(xiàn)代手段實(shí)現(xiàn)政府職能。

2.1.2 初步建設(shè)了基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)和內(nèi)部應(yīng)用 當(dāng)前各類政府機(jī)構(gòu)IT應(yīng)用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)相當(dāng)完備，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)在“政府上網(wǎng)工程”的推動(dòng)下已獲得長(zhǎng)足進(jìn)展，大部分政府職能部門如稅務(wù)、工商、海關(guān)、公安等都已建成了覆蓋全系統(tǒng)的專網(wǎng)。

從具體應(yīng)用效果看，政府內(nèi)部通過網(wǎng)絡(luò)化溝通和信息共享，辦公效率大有提高。

2.1.3 促進(jìn)了我國軟件業(yè)的發(fā)展 電子政務(wù)的特殊性為民族軟件企業(yè)的發(fā)展提供了一個(gè)難得的機(jī)遇。目前，聯(lián)想、北大方正等國內(nèi)主要IT企業(yè)都在紛紛推出各自的電子政務(wù)解決方案，與各級(jí)政府和部門合作，積極地推進(jìn)有中國特色的電子政務(wù)辦公系統(tǒng)的發(fā)展與完善[3]。

2.2 我國電子政務(wù)在建設(shè)中存在的問題

2.2.1 基層政府電子政務(wù)建設(shè)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃 一些基層政府對(duì)電子政務(wù)認(rèn)識(shí)不深，一是重項(xiàng)目、輕規(guī)劃，把電子政務(wù)等同于工程建設(shè)，獨(dú)立、分散地開展項(xiàng)目建設(shè)，既不利于發(fā)揮效用，又不利于整體規(guī)劃；二是重技術(shù)、輕業(yè)務(wù)。信息技術(shù)是要為業(yè)務(wù)工作服務(wù)的，不能認(rèn)為高科技無所不能，對(duì)信息技術(shù)產(chǎn)生過分的依賴性，要逐步增強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)工作的認(rèn)識(shí)能力、梳理能力、整合能力和重構(gòu)能力，才能從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)，展開謀劃。

2.2.2 保障電子政務(wù)發(fā)展的法律、法規(guī)還不完善 我國的電子政務(wù)法律規(guī)范建設(shè)明顯滯后于電子政務(wù)的發(fā)展，所以與電子政務(wù)建設(shè)有關(guān)的法律、法規(guī)的立法過程有必要適當(dāng)加快，如電子文件法、電子版權(quán)法、數(shù)據(jù)保護(hù)法、電子交易法等法律上認(rèn)可的數(shù)字簽名技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證授權(quán)管理等都需要加快立法或制定相應(yīng)的行政法規(guī)，明確法律地位和效力，保護(hù)公民的隱私，加強(qiáng)電子政務(wù)的安全立法，開發(fā)電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)用系統(tǒng)模塊。

2.2.3 與電子政務(wù)有關(guān)的國家標(biāo)準(zhǔn)有待細(xì)化 2002年5月，國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)和國務(wù)院信息化工作辦公室聯(lián)合發(fā)布了《電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化指南》總則部分，與之相關(guān)的電子政務(wù)工程管理、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、信息共享、支撐技術(shù)、信息安全等方面的技術(shù)要求、標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)定還需要進(jìn)一步的制定和完善[4]。

2.2.4 嚴(yán)格的安全管理制度有待建立 電子政務(wù)的信息化處理是動(dòng)態(tài)的、雙向的，信息的安全保障體系要求很高，既要能夠防范和化解黑客攻擊、病毒爆發(fā)、非法用戶入侵、機(jī)密信息泄露、重要數(shù)據(jù)丟失等造成的危機(jī)和隱患，還要做好服務(wù)公眾的工作，為此需要推行強(qiáng)有力的安全管理規(guī)范，建立嚴(yán)格的安全管理制度，完善安全保障體系。

2.2.5 管理體制機(jī)制有待理順 目前，從中央到地方，從上層到基層，各級(jí)黨政信息化建設(shè)和管理部門分設(shè)在每個(gè)層次上多數(shù)是兩套班子、兩套人馬、兩個(gè)機(jī)關(guān)，各自為政，自成系統(tǒng);在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)上也很自然地形成了“各自為政，黨政分建、多網(wǎng)并存”的局面，形成兩套信息技術(shù)工作機(jī)構(gòu)、兩套網(wǎng)絡(luò)。對(duì)此，中共中央辦公廳下發(fā)的[2002]17號(hào)文件明確指出，“電子政務(wù)建設(shè)必須按照國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一部署，制定總體規(guī)劃。各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)同志要親自抓，防止各自為政。[5]”電子政務(wù)全面發(fā)展階段的主要任務(wù)是跨系統(tǒng)、跨部門的建設(shè)，打破領(lǐng)域界限，突破部門利益。我們應(yīng)當(dāng)正視無法回避的“煙囪”現(xiàn)象，從體制上著手打通“煙囪”，避免新的“煙囪”再起。改變縱向分割式、自成體系式，小而全、大而全的發(fā)展模式，開創(chuàng)一體化、系統(tǒng)化、統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展的模式是必然選擇[6]。

3 我國電子政務(wù)發(fā)展方向展望

結(jié)合發(fā)展概況、現(xiàn)狀研究及實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，我國電子政務(wù)發(fā)展方向主要有以下幾個(gè)方面：

3.1 實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)頂層互聯(lián)互通互信

目前，黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院六大班子的政務(wù)內(nèi)網(wǎng)沒有實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，為解決該問題，中共中央辦公廳下發(fā)的[2006]18號(hào)文件中明確規(guī)定，“中央辦公廳會(huì)同國務(wù)院辦公廳負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政務(wù)內(nèi)網(wǎng)中黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)頂層互聯(lián)互通平臺(tái)的建設(shè)和管理，指導(dǎo)和管理政務(wù)內(nèi)網(wǎng)的交換體系建設(shè)，研究起草政務(wù)內(nèi)網(wǎng)相關(guān)管理辦法?！彪S著網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通，還需建立全網(wǎng)分級(jí)的信任體系，實(shí)現(xiàn)六大班子之間的互信[7]。

3.2 建立基礎(chǔ)信息資源庫以及共享交換平臺(tái)

首先應(yīng)整合信息資源，建立人口、法人單位、空間地理和自然資源、宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫等基礎(chǔ)信息資源庫。其次，要建立資源共享交換平臺(tái)，政務(wù)信息資源目錄體系與交換體系是國家電子政務(wù)總體框架中的重要組成部分，是電子政務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施之一[8]。政務(wù)信息資源目錄體系與交換體系在支持電子政務(wù)應(yīng)用時(shí)是一個(gè)有機(jī)整體，都是以政務(wù)信息資源為基礎(chǔ)，依托國家統(tǒng)一的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，采用不同的技術(shù)架構(gòu)分別實(shí)現(xiàn)不同的服務(wù)功能，提供目錄服務(wù)和信息交換服務(wù)，實(shí)現(xiàn)部門間信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的支撐，作為基礎(chǔ)設(shè)施與電子政務(wù)的業(yè)務(wù)應(yīng)用相對(duì)獨(dú)立。

3.3 研究保障電子政務(wù)安全的關(guān)鍵技術(shù)

在當(dāng)前復(fù)雜的國內(nèi)外環(huán)境中，研究保障電子政務(wù)安全的關(guān)鍵技術(shù)尤為重要，應(yīng)從物理安全、網(wǎng)絡(luò)安全、應(yīng)用安全、運(yùn)行安全等多方面、全方位研究相關(guān)技術(shù)，保障電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)、外網(wǎng)相對(duì)安全。

3.4 成為推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)深化改革的技術(shù)力量

電子政務(wù)發(fā)展的高級(jí)階段應(yīng)該是技術(shù)與業(yè)務(wù)融為一體。由于業(yè)務(wù)應(yīng)用不斷深化，推動(dòng)業(yè)務(wù)流程整合和重塑，改變?cè)姓k文、辦事流程，從而帶來相關(guān)機(jī)構(gòu)的改革[9]。

4 結(jié) 語

十七大報(bào)告中將“信息化”與“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化、國際化”四化并列，充分體現(xiàn)了我黨對(duì)當(dāng)今時(shí)代特征的清醒認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確把握，也是科學(xué)發(fā)展觀與時(shí)俱進(jìn)的重要體現(xiàn)。報(bào)告明確提出要“推行電子政務(wù)，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)”，這表明電子政務(wù)作為信息化事業(yè)的重要領(lǐng)域，迎來了發(fā)展的大好機(jī)遇，可以預(yù)期，不遠(yuǎn)的將來我國電子政務(wù)將在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。

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