約翰遜政府“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”的歷史考察
——兼論美國(guó)聯(lián)邦政府資助公民參與的政策

王 媛，楊 弘

(東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130117)

約翰遜政府“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”的歷史考察
——兼論美國(guó)聯(lián)邦政府資助公民參與的政策

王 媛，楊 弘

(東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130117)

“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”是約翰遜政府“向貧困開(kāi)戰(zhàn)”運(yùn)動(dòng)的核心立法，是在美國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境發(fā)生深刻變化的背景下提出的。該計(jì)劃旨在通過(guò)聯(lián)邦政府支持貧困人口參與的方式，應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的城市貧困現(xiàn)象，是聯(lián)邦社會(huì)福利政策和公民參與政策的結(jié)合?！吧鐓^(qū)行動(dòng)計(jì)劃”的兩個(gè)創(chuàng)新——繞過(guò)地方政治建制的聯(lián)邦政府與地方社區(qū)的合作以及對(duì)貧困人口“最切實(shí)可行的參與”的要求——蘊(yùn)含著內(nèi)在的調(diào)整機(jī)制，確?！吧鐓^(qū)行動(dòng)計(jì)劃”支持的公民參與停留在政治社會(huì)化的軌道上。

《經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法》；社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃；“最切實(shí)可行的參與”；公民參與

“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”(the Community Action Program，CAP)是由《1964年經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法》(the Economic Opportunity Act of 1964，EOA)創(chuàng)設(shè)的。作為約翰遜政府“向貧困開(kāi)戰(zhàn)”運(yùn)動(dòng)的核心立法，該法案旨在使每個(gè)美國(guó)人“都有機(jī)會(huì)貢獻(xiàn)其全部能力并參與到社會(huì)的工作中”，以“消除富足中存在貧困的悖論。”[1]508法案的第二章規(guī)定，建立“社區(qū)行動(dòng)機(jī)構(gòu)”，在促進(jìn)貧困地區(qū)居民和群體成員“最切實(shí)可行的參與”(Maximum Feasible Participation)的基礎(chǔ)上，“提出、執(zhí)行和管理”“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”，“動(dòng)員城市和農(nóng)村社區(qū)的資源”，參與反貧困斗爭(zhēng)[1]516。由此，“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”將反貧困的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)同促進(jìn)公民參與的政治目標(biāo)結(jié)合起來(lái)，在全國(guó)范圍開(kāi)展以為弱勢(shì)群體“賦權(quán)”的方式解決貧困問(wèn)題的嘗試。

作為一項(xiàng)聯(lián)邦政府資助的“公民參與”政策和實(shí)踐，“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”推動(dòng)低收入群體的社區(qū)參與，使20世紀(jì)60年代成為美國(guó)“公民參與”最重要的10年。但是，由于立法規(guī)定模糊，“最切實(shí)可行的參與”原則在計(jì)劃實(shí)施過(guò)程中有被解讀為對(duì)貧困人口進(jìn)行政治動(dòng)員的情況，進(jìn)行中出現(xiàn)個(gè)別激進(jìn)組織，導(dǎo)致“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”引發(fā)重大爭(zhēng)議?！吧鐓^(qū)行動(dòng)計(jì)劃”不僅是美國(guó)社會(huì)福利和反貧困政策的重要發(fā)展階段，更是討論美國(guó)公民參與問(wèn)題時(shí)無(wú)法繞過(guò)的一段歷史。

目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界尚無(wú)從政治史的視角專題研究“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”的成果，僅有一些關(guān)于美國(guó)反貧困政策和社區(qū)治理的研究論及“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”*吳金平：《評(píng)六十年代美國(guó)反貧困斗爭(zhēng)》，《山東師大學(xué)報(bào)》1995年第3期；羅思東：《美國(guó)城市中的鄰里組織與社區(qū)治理》，《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第2期。。美國(guó)學(xué)者對(duì)“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”的早期研究主要是政策性的，探討計(jì)劃的得失成敗*從約翰遜政府圈內(nèi)人轉(zhuǎn)投為尼克松總統(tǒng)城市事務(wù)顧問(wèn)的丹尼爾·莫伊尼漢(Moynihan，Daniel P.)，1970年出版了一本資料性很強(qiáng)的專著，即Maximum Feasible Misunderstanding：Community Action in the War on Poverty(New York：The Free Press and London，Collier-Macmillan，1969)。。這是最早研究“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”的著作之一，也是引發(fā)極大爭(zhēng)論的研究。新世紀(jì)以來(lái)，對(duì)“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”的研究視角和方法更為多樣，結(jié)論也各有不同在《美國(guó)為什么失去對(duì)貧困的戰(zhàn)爭(zhēng)以及如何贏得戰(zhàn)爭(zhēng)》(Stricker，F(xiàn)rank.WhyAmericaLosttheWaronPoverty——AndHowtoWinIt，Chapel Hill：The University of North Carolina Press，2007.)一書中，歷史學(xué)者弗蘭克·斯特里克運(yùn)用西方馬克思主義觀點(diǎn)，得出了“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”為代表的反貧困措施不能改變美國(guó)的根本政治經(jīng)濟(jì)制度，因而不能解決貧困問(wèn)題的結(jié)論。社會(huì)歷史學(xué)者諾埃爾·卡澤納夫通過(guò)對(duì)紐約市的兩個(gè)社區(qū)行動(dòng)項(xiàng)目進(jìn)行案例研究(Noel A.Cazenave，ImpossibleDemocracy：TheUnlikelySuccessoftheWaronPovertyCommunityActionProgram，Albany：State University of New York Press，2007.)，指出社區(qū)行動(dòng)雖沒(méi)有實(shí)現(xiàn)解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的目標(biāo)，但是留下了積極的政治遺產(chǎn)，包括今天仍在美國(guó)存在和擴(kuò)散的社區(qū)組織。阿廖沙·戈德斯坦的著作《共同貧困：美國(guó)世紀(jì)的社區(qū)行動(dòng)政治學(xué)》(Alyosha Goldstein，PovertyinCommon：ThePoliticsofCommunityActionduringtheAmericanCentury，Durham，NC and London：Duke University Press，2012.)則從冷戰(zhàn)期間海外帝國(guó)建設(shè)和內(nèi)部國(guó)家建設(shè)互動(dòng)的視角，探討了用心理的、情感的甚至實(shí)用工具為窮人賦權(quán)，使之參與到“美國(guó)生活方式”的必要性。。這些成果在奠定深入研究“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”基礎(chǔ)的同時(shí)，也留下了進(jìn)一步研究的空間?！吧鐓^(qū)行動(dòng)計(jì)劃”既是一段歷史，也是一個(gè)鮮活的政治和學(xué)術(shù)話題?？疾煸撚?jì)劃提出的背景，分析其運(yùn)行模式、政治反響和最終命運(yùn)，探討美國(guó)聯(lián)邦政府促進(jìn)公民參與的界限，既有助于在制度層面了解美國(guó)民主的本質(zhì)，又有助于在機(jī)制層面學(xué)習(xí)其推進(jìn)公民參與過(guò)程中平衡“維穩(wěn)”和“維權(quán)”目標(biāo)的經(jīng)驗(yàn)。

一、“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”的提出背景

20世紀(jì)50年代末60年代初，美國(guó)城市的人口、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境發(fā)生了深刻的變化，城市有色人種和貧困人口比例上升，民權(quán)運(yùn)動(dòng)激化和擴(kuò)展，貧困問(wèn)題的政治屬性增強(qiáng)，如何將貧困人口的政治訴求納入到政治建制中成為美國(guó)社會(huì)面臨的重大課題。在社會(huì)科學(xué)家進(jìn)行理論創(chuàng)新、私人基金會(huì)和聯(lián)邦政府嘗試試驗(yàn)性項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃呼之欲出。

美國(guó)城市人口族裔構(gòu)成和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，是“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”提出的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景。一戰(zhàn)以后，由于南部農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和機(jī)械化，大批非裔美國(guó)人開(kāi)始從南部農(nóng)村遷至東北部和中西部城市，并在那里形成第一批城市中的黑人聚居區(qū)；二戰(zhàn)后非裔美國(guó)人向城市的遷徙持續(xù)了30年，有近450萬(wàn)非裔美國(guó)人進(jìn)入美國(guó)北部、西部和南部的大城市中心定居[2]51，拉丁裔美國(guó)人也加入其中。與有色人種城市化相伴隨的是，傳統(tǒng)制造業(yè)城市的經(jīng)濟(jì)衰落、工作崗位急劇減少；相對(duì)富足的歐裔美國(guó)人開(kāi)始向郊區(qū)遷移。有色人種在城市人口中所占比例逐漸提高，他們的失業(yè)率極高，經(jīng)濟(jì)處境極差，他們居住的社區(qū)越來(lái)越成為孤立的貧困地區(qū)。內(nèi)城的貧民窟化成為社會(huì)不穩(wěn)定的重要因素，解決城市貧困成為當(dāng)務(wù)之急。

將民權(quán)運(yùn)動(dòng)激發(fā)的危險(xiǎn)力量導(dǎo)入政治建制，是催生“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”的政治動(dòng)力機(jī)制。進(jìn)入20世紀(jì)60年代，始于1955年蒙哥馬利公交抵制的南方民權(quán)運(yùn)動(dòng)，激化并擴(kuò)散到全國(guó)大多數(shù)地區(qū)。馬丁·路德·金倡導(dǎo)的非暴力直接行動(dòng)在推動(dòng)南方非裔美國(guó)人爭(zhēng)取選舉權(quán)的同時(shí)，也使得北遷后聚居在城市的、已獲得政治選舉權(quán)、但被政治建制漠視的低收入有色人種確信，運(yùn)用適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)和政治壓力，可以迫使白人權(quán)力結(jié)構(gòu)對(duì)他們的需要做出反應(yīng)?，F(xiàn)在有色人種不僅要求在代議制民主進(jìn)程中獲得選舉權(quán)，還尋求更直接地參與影響他們生活的社區(qū)福祉的決策[3]4。如何滿足他們政治參與的需要，將他們納入政治建制內(nèi)，弱化對(duì)抗性力量，并使之成為民主黨的票倉(cāng)？“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”是約翰遜政府“對(duì)造成持續(xù)壓力的、越來(lái)越強(qiáng)有力的民權(quán)運(yùn)動(dòng)的反應(yīng)，也是旨在遏制經(jīng)濟(jì)和政治不滿者不斷增長(zhǎng)的暴亂的、先發(fā)制人的打擊?！盵4]12

對(duì)抗世界反帝反殖斗爭(zhēng)和社會(huì)主義革命的需要，是“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”出臺(tái)的國(guó)際政治背景。20世紀(jì)50年代末60年代初，美蘇冷戰(zhàn)斗爭(zhēng)進(jìn)入第二個(gè)對(duì)抗高潮。為了爭(zhēng)取廣大第三世界，防止第三世界走向社會(huì)主義革命道路或強(qiáng)化反帝反殖斗爭(zhēng)，美國(guó)政府在現(xiàn)代化理論的指導(dǎo)下，將貧困問(wèn)題從階級(jí)斗爭(zhēng)、殖民壓迫和資本主義原始積累等領(lǐng)域分離出來(lái)，并加緊推行國(guó)際開(kāi)發(fā)援助政策，旨在緩解阻礙世界欠發(fā)達(dá)地區(qū)現(xiàn)代化的貧困問(wèn)題，爭(zhēng)取人心和戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)?！俺鲇趯?duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政治民主化的持久信念和對(duì)抗反殖民主義斗爭(zhēng)與社會(huì)主義革命的需要”，國(guó)際發(fā)展援助政策與國(guó)內(nèi)的貧困政策越來(lái)越緊密地聯(lián)系在一起。[4]3在國(guó)際上為處于困境中的人們提供幫助的行為，使得國(guó)內(nèi)貧困問(wèn)題顯得更加不合時(shí)宜。同樣，在冷戰(zhàn)反共的旗幟下，美國(guó)也需要確保政治制度的穩(wěn)定和活力。

美國(guó)社會(huì)關(guān)于貧困及其根源的思想轉(zhuǎn)變，是“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”提出的理論依據(jù)。二戰(zhàn)后美國(guó)作為資本主義世界頭號(hào)強(qiáng)國(guó)，擁有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。但是，盡管有三四十年代以來(lái)新政社會(huì)福利政策的成功實(shí)施，有慈善機(jī)構(gòu)的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)和50年代美國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)與繁榮，貧困仍是一個(gè)根深蒂固的問(wèn)題。50年代末60年代初，面對(duì)美國(guó)存在的巨大的、無(wú)法容忍的貧困人口的事實(shí)，在邁克爾·哈林頓(Michael Harrington)、理查德·克洛爾德(Richard Cloward)和勞埃德·奧林(Lloyd Ohlin)等社會(huì)科學(xué)家的帶領(lǐng)下，美國(guó)社會(huì)開(kāi)始重新思考貧困及其根源問(wèn)題。其中，機(jī)會(huì)缺乏和貧困循環(huán)理論對(duì)“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”的產(chǎn)生具有重要意義?？寺鍫柕潞蛫W林在《犯罪與機(jī)會(huì)》一書中分析青少年犯罪問(wèn)題時(shí)，認(rèn)為社會(huì)沒(méi)有為內(nèi)城的有色人種青年人提供足夠的機(jī)會(huì)是造成他們犯罪的主要原因。降低內(nèi)城低收入群體有色人種青少年犯罪率的最好辦法，是為他們提供發(fā)展自己的機(jī)會(huì)，使之通過(guò)參與社會(huì)所接受的活動(dòng)，增強(qiáng)獲得身份和認(rèn)同的能力[3]4-5。邁克爾·哈林頓在《另一個(gè)美國(guó)：美國(guó)的貧困》一書指出，貧困是由機(jī)會(huì)分配的結(jié)構(gòu)性損壞和窮人生存環(huán)境的惡化造成的。一系列相互依附的原因使窮人陷入螺旋下行的惡性循環(huán)，打破循環(huán)不僅需要提供新機(jī)會(huì)，更需要激發(fā)對(duì)貧困做出反應(yīng)的意志[5]19-20。

福特基金會(huì)的“灰色地帶計(jì)劃”(Grey Areas Project)和肯尼迪政府的“總統(tǒng)青少年犯罪委員會(huì)”(the President’s Committee on Juvenile Delinquency and Youth Crime)是社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)踐先驅(qū)。60年代初，福特基金會(huì)在一些城市和北卡羅來(lái)納州展開(kāi)以社區(qū)為基礎(chǔ)、城市為中心的、以解決貧困及其相關(guān)社會(huì)問(wèn)題為目標(biāo)的“灰色地區(qū)計(jì)劃”(Grey Areas Programs)。1961年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)反對(duì)青少年犯罪立法，授權(quán)“總統(tǒng)青少年犯罪委員會(huì)”資助16個(gè)社區(qū)組織的反青少年犯罪的項(xiàng)目。兩個(gè)項(xiàng)目都聚焦于內(nèi)城低收入青少年的犯罪和貧困問(wèn)題，尋求通過(guò)推動(dòng)受助對(duì)象的參與，改善貧困地區(qū)的有限機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)，緩解貧困問(wèn)題，降低犯罪率。這些試驗(yàn)確立了一種原則：通過(guò)外部資金注入和社區(qū)內(nèi)部動(dòng)員，創(chuàng)造一種社區(qū)歸屬感，解決社會(huì)問(wèn)題的機(jī)會(huì)將大大增加。

二、“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”的運(yùn)行機(jī)制與政治反彈

1964年3月，約翰遜總統(tǒng)在致國(guó)會(huì)的特別演講中宣稱，《經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法》“不只是擴(kuò)展舊的計(jì)劃或改進(jìn)已做的事情。它繪制了新的路線。它……不只針對(duì)貧困的結(jié)果，而要對(duì)貧困的根源發(fā)起進(jìn)攻。它是我們180年來(lái)為人民尋求更好生活的里程碑?！盵6]正如約翰遜所言，“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”是20世紀(jì)60年代美國(guó)新自由主義重要的創(chuàng)新試驗(yàn)，它基于兩個(gè)核心思想進(jìn)行了機(jī)制創(chuàng)新。這兩個(gè)思想分別是：貧困的根源復(fù)雜且多層次，需要受貧困影響的社區(qū)“最切實(shí)可行地參與到提出、實(shí)施和管理貧困問(wèn)題解決方案的活動(dòng)中來(lái)；缺乏國(guó)家層面的協(xié)調(diào)和支持，此類分散化的解決方案無(wú)法完全有效落實(shí)。”[5]1

“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”第一個(gè)重要的機(jī)制創(chuàng)新是繞過(guò)州和地方政治建制，建立聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)和地方社區(qū)組織的直接聯(lián)系。這一機(jī)制包括兩個(gè)部分，一是為便利社區(qū)低收入居民參與而建立的“社區(qū)行動(dòng)機(jī)構(gòu)”(Community Action Agencies，CAAs)，二是為了加強(qiáng)計(jì)劃協(xié)調(diào)而設(shè)立的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)——“經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)辦公室”(the Office of Economic Opportunity，OEO)，連接二者的是聯(lián)邦政府的反貧困計(jì)劃撥款。法案要求“社區(qū)行動(dòng)機(jī)構(gòu)”是以地方為基礎(chǔ)的公共或私有非營(yíng)利組織，不能受政黨控制，負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)和管理扶貧項(xiàng)目?！敖?jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)辦公室”設(shè)在總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)內(nèi)，負(fù)責(zé)指定社區(qū)行動(dòng)機(jī)構(gòu)、撥款或簽訂合同，支付開(kāi)展“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”所需的部分或全部費(fèi)用[1]516。這種機(jī)制設(shè)計(jì)將反貧困的主要責(zé)任置于地方社區(qū)手中，旨在調(diào)動(dòng)貧困社區(qū)及其人口的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，又能夠在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行整體協(xié)調(diào)，避免混亂和各行其是。1964年10月9日，《1964年經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法》經(jīng)約翰遜總統(tǒng)簽署生效。1964年11月，“經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)辦公室”發(fā)放了第一筆“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”撥款。到1966年1月底，超過(guò)900份撥款發(fā)放到1 000 多個(gè)縣手中，包括600多個(gè)活躍的社區(qū)行動(dòng)機(jī)構(gòu)[7]130。

“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”第二個(gè)重要的機(jī)制創(chuàng)新是讓受助對(duì)象直接參與到項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)和運(yùn)行管理中。法案規(guī)定，“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”服務(wù)地區(qū)的居民和群體成員要“最切實(shí)可行的參與”計(jì)劃的開(kāi)發(fā)、執(zhí)行和管理[1]516。在議案提出和國(guó)會(huì)通過(guò)的5個(gè)月間，沒(méi)有關(guān)于“最切實(shí)可行的參與”這一術(shù)語(yǔ)涵義的任何公開(kāi)討論和明確的立法記載。在幾千頁(yè)的聽(tīng)證會(huì)材料中，只有司法部長(zhǎng)羅伯特·肯尼迪強(qiáng)調(diào)了參與在解決社區(qū)問(wèn)題方面的重要性。肯尼迪發(fā)言后，也沒(méi)有一個(gè)國(guó)會(huì)議員質(zhì)詢他的意圖[8]15。立法條款的模糊使管理機(jī)構(gòu)——“經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)辦公室”的自行裁量權(quán)加大。

“經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)辦公室”在執(zhí)行該條款時(shí)大大強(qiáng)調(diào)了參與的重要性，把工作重心放到了確保窮人的參與上來(lái)。最初，市長(zhǎng)們動(dòng)用各種手段阻止窮人參與“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”的管理，“經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)辦公室”就以不提供聯(lián)邦撥款作為回應(yīng)，并據(jù)此扣留了對(duì)紐約、洛杉磯、舊金山、費(fèi)城和克利夫蘭等大城市的撥款。1965年2月，“經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)辦公室”要求，在“社區(qū)行動(dòng)機(jī)構(gòu)”決策委員會(huì)中安排低收入居民的代表，但沒(méi)有設(shè)定嚴(yán)格的數(shù)量指標(biāo)。通過(guò)扣留撥款和發(fā)布規(guī)則，“經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)辦公室”清楚表明它執(zhí)行“最切實(shí)可行的參與”的嚴(yán)肅態(tài)度。這樣做的結(jié)果是，大多數(shù)大城市都在管理機(jī)構(gòu)中加上了窮人的代表。典型的情況是，窮人代表的數(shù)量超過(guò)了市政當(dāng)局、公民、宗教、勞工、商界和私有福利組織代表的人數(shù)[9]91-92。很快，“最切實(shí)可行的參與”被解釋為聯(lián)邦政府支持創(chuàng)建貧困人口政治組織的授權(quán)。1965年3月，“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃工作手冊(cè)”提出加強(qiáng)窮人參與的建議，其中包含了更多的社會(huì)抗議的成分，具體辦法包括組織抗議游行、支持已有的窮人組織要求增強(qiáng)影響力，建立新的組織以應(yīng)對(duì)反對(duì)已有機(jī)構(gòu)的困難等[9]93。1966年11月8日，《經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法修正案》(P.L.89—794)要求社區(qū)行動(dòng)委員會(huì)至少有三分之一的成員是窮人的代表。更重要的是，修正案不允許地方官員任命代表，規(guī)定“代表由貧困集中地區(qū)的居民選擇，特別強(qiáng)調(diào)該地區(qū)貧困居民的參與。”[10]1457

“經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)辦公室”沖破地方政治建制的阻力，推動(dòng)窮人的參與出于工具性和本能性兩種考慮：一方面是為了提出更具有適應(yīng)性和反應(yīng)性項(xiàng)目；另一方面也是要幫助窮人建立自尊、自信，維持其在社區(qū)活動(dòng)中長(zhǎng)期積極參與所需的動(dòng)機(jī)[5]18。通過(guò)創(chuàng)新性安排，將低收入有色人種整合進(jìn)入美國(guó)政治進(jìn)程之中，這是“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”機(jī)制創(chuàng)新的目的。但很快聯(lián)邦政府支持的窮人的政治參與就超越了利益集團(tuán)壓力政治的范疇。

所有的制度創(chuàng)新都意味著對(duì)既有權(quán)力格局的沖擊，必然招致政治上的反對(duì)；有些改革措施在推進(jìn)過(guò)程中可能不受改革者控制，背離初衷。以機(jī)制創(chuàng)新為特色的“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”很快就遭遇來(lái)自兩個(gè)方面的政治反彈：一是認(rèn)為自己的權(quán)力被僭越的、以市長(zhǎng)為代表的地方政治勢(shì)力的聯(lián)合反對(duì)；二是部分“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”支持激進(jìn)社會(huì)運(yùn)動(dòng)，導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定，促成反對(duì)該計(jì)劃更廣泛的政治聯(lián)合。

“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”最具吸引力之處就是不受地方政治建制控制的獨(dú)立性。但是繞過(guò)城市政府發(fā)放聯(lián)邦撥款的做法，侵犯了它們的政治權(quán)力和勢(shì)力范圍，成為反對(duì)該計(jì)劃的主要爆燃點(diǎn)。早在《1964年經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法》國(guó)會(huì)辯論期間，市長(zhǎng)們就對(duì)“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”和“最切實(shí)可行的參與”的含義表示了擔(dān)憂。在1964年4月15日的國(guó)會(huì)聽(tīng)證會(huì)上，紐約市長(zhǎng)魏格納、芝加哥市長(zhǎng)戴利、底特律市長(zhǎng)卡瓦納等就表示，盡管支持“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”，但是計(jì)劃開(kāi)展地區(qū)的政府應(yīng)該擁有對(duì)規(guī)劃小組的構(gòu)成、結(jié)構(gòu)和規(guī)劃的批準(zhǔn)權(quán)[11]175。在“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”的執(zhí)行過(guò)程中，每個(gè)城市的市長(zhǎng)都采取了實(shí)際措施，對(duì)抗“經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)辦公室”促進(jìn)貧困人口參與的要求。

由于立法規(guī)定模糊，在“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”推進(jìn)過(guò)程中，出現(xiàn)了越來(lái)越多的激進(jìn)活動(dòng)，導(dǎo)致整個(gè)政治氛圍變得越來(lái)越保守。立法初期，關(guān)于窮人參與的目標(biāo)看來(lái)與社會(huì)服務(wù)合作的理想是相容的。一旦進(jìn)入成熟期后，有些社區(qū)行動(dòng)組織變得更具政治動(dòng)員性質(zhì)。隨著政治動(dòng)員屬性的增強(qiáng)，個(gè)別從事激進(jìn)活動(dòng)的社區(qū)行動(dòng)機(jī)構(gòu)的案例被熱炒。市長(zhǎng)們感覺(jué)受到了貧困人口政治參與的威脅，也找到了反抗侵犯其政治權(quán)力的聯(lián)邦政府和社區(qū)行動(dòng)機(jī)構(gòu)參與者的機(jī)會(huì)。在雪城大學(xué)有一個(gè)聯(lián)邦資助的社區(qū)行動(dòng)培訓(xùn)中心，雇用鄰里組織者進(jìn)入貧民窟，組織和培訓(xùn)鄰里居民進(jìn)行政治行動(dòng)。活動(dòng)的結(jié)果是鄰里組織要求改善垃圾處理、降低房租、增加休閑設(shè)施和改進(jìn)福利程序，還組織選民登記運(yùn)動(dòng)。所有的活動(dòng)都把市長(zhǎng)和市政廳當(dāng)成了“敵人?！盵9]92-931965年6月，在“美國(guó)市長(zhǎng)會(huì)議”年度會(huì)議上，雪城市市長(zhǎng)沃爾什(William F.Walsh)的“遭遇”成為更有影響力的大城市市長(zhǎng)們攻擊“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”的良機(jī)。會(huì)議期間，市長(zhǎng)會(huì)議行政委員會(huì)通過(guò)了一份決議，敦促“經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)辦公室”在為他們城市的“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”撥款之前，獲得市長(zhǎng)反貧困計(jì)劃組織的批準(zhǔn)。他們還組成了一個(gè)委員會(huì)，與副總統(tǒng)漢弗萊會(huì)面，表示堅(jiān)決反對(duì)將社區(qū)行動(dòng)資金用于政治目標(biāo)。壓力之下，漢弗萊與市長(zhǎng)們達(dá)成協(xié)議，表示約翰遜當(dāng)局不會(huì)允許“經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)辦公室”促成窮人政治權(quán)力的計(jì)劃落實(shí)[3]152。

約翰遜總統(tǒng)把公民參與的目標(biāo)指向州和地方政府，無(wú)論是為了擺脫效率低下的現(xiàn)有福利機(jī)構(gòu)，落實(shí)已有的福利項(xiàng)目和窮人權(quán)利，還是為了黨派政治考慮爭(zhēng)取選民，其出發(fā)點(diǎn)都是要維護(hù)現(xiàn)有制度的安全和穩(wěn)定。但民眾一旦被動(dòng)員起來(lái)，就逐漸脫離了約翰遜總統(tǒng)的最初想法。正如邁克爾·桑德?tīng)査?，“這個(gè)項(xiàng)目試圖以鼓勵(lì)窮人參與地方層次的反貧困項(xiàng)目來(lái)擴(kuò)大窮人的公民能力。可是……當(dāng)社區(qū)行動(dòng)團(tuán)體與民主黨市長(zhǎng)及其他地方官員發(fā)生沖突時(shí)，約翰遜就放棄了該項(xiàng)目?！盵12]329-330

三、“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”的調(diào)整與終結(jié)

1967年，面對(duì)來(lái)自各方面的反對(duì)聲浪，特別是市長(zhǎng)們有組織的強(qiáng)有力的抗議活動(dòng)，白宮開(kāi)始重新考慮把“社區(qū)行動(dòng)和最切實(shí)可行的參與”作為反貧困策略的做法。3月，約翰遜總統(tǒng)在要求國(guó)會(huì)重新授權(quán)時(shí)表示，將改革“經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)辦公室”的項(xiàng)目管理。4月，在提交國(guó)會(huì)的議案中，州政府在反貧困計(jì)劃管理中的作用得到加強(qiáng)。10月18日，國(guó)會(huì)通過(guò)修正案，對(duì)社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃做出了重大調(diào)整，以使“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”平穩(wěn)回歸政治建制結(jié)構(gòu)。

修正案要求將“社區(qū)行動(dòng)機(jī)構(gòu)”的指定權(quán)由聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)(經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)辦公室)轉(zhuǎn)歸地方政府，從而剝奪了社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃不受地方政府控制的政治獨(dú)立性。第210款規(guī)定，社區(qū)行動(dòng)機(jī)構(gòu)應(yīng)該是州政府、州下屬政治單位、下屬政治單位的聯(lián)合，或者是州或下屬單位指定的公共或私有非營(yíng)利機(jī)構(gòu)或組織。只有在被指定的“社區(qū)行動(dòng)機(jī)構(gòu)”無(wú)法提交令人滿意的方案、州政府或者有資格的下屬部門不愿意被指定為該種機(jī)構(gòu)，或者不愿意指定一個(gè)非營(yíng)利私有組織作為該機(jī)構(gòu)時(shí)，經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)辦公室主任才能取回指定權(quán)[13]691。新立法將使地方政府可以撤走與其對(duì)抗的社區(qū)組織的資金，在支持地方政府的框架下發(fā)放資助，從而獲得對(duì)社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃的政治控制權(quán)。

修正案確定了社區(qū)行動(dòng)機(jī)構(gòu)理事會(huì)人員構(gòu)成的“三腿凳”原則，以“廣泛參與”代替了“最切實(shí)可行的參與”，事實(shí)上放棄了為窮人賦權(quán)的功能。新的立法規(guī)定，理事會(huì)不超過(guò)51名成員。其中，1/3成員為公共官員，1/3是該地區(qū)商界、工業(yè)、勞工、宗教、福利機(jī)構(gòu)、教育或其他主要團(tuán)體和利益集團(tuán)的官員或成員，1/3為計(jì)劃服務(wù)地區(qū)的貧困人口代表[13]693。這一條款看似要確保貧困人口代表的參與，在實(shí)踐中也確實(shí)出現(xiàn)了窮人參與數(shù)量增加的情況。但是在立法精神上，卻突出了社區(qū)各組成部分的“廣泛參與”，改變了初始立法對(duì)窮人“最切實(shí)可行的”的強(qiáng)調(diào)，從為特定群體(窮人)賦權(quán)立場(chǎng)上退卻。

從1968年末開(kāi)始，“經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)辦公室”調(diào)整了資金流向，將資金主要投向經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目。為了繼續(xù)獲取資助，“社區(qū)行動(dòng)機(jī)構(gòu)”不得不設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目，如援助貧困社區(qū)的小商業(yè)、小企業(yè)，與大公司建立協(xié)作關(guān)系等。由此改變了“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”資金流向。根據(jù)新的立法，反貧困的聯(lián)邦資金控制權(quán)由“經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)辦公室”轉(zhuǎn)置于地方政府手中，動(dòng)員窮人“最切實(shí)可行的參與”也不再是反貧困計(jì)劃的主要職能。但是城市貧困人口比例仍在上升，反貧困仍舊是美國(guó)重要的政治任務(wù)，這就意味著需要適當(dāng)調(diào)整反貧困理論和實(shí)踐，“社區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)”理論應(yīng)運(yùn)而生。這種理論認(rèn)為，應(yīng)該轉(zhuǎn)變“經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)辦公室”的資金流向，為貧困社區(qū)中最有創(chuàng)業(yè)精神和成功野心的一些成員提供資金支持，幫助他們?cè)谏鐓^(qū)建立和運(yùn)營(yíng)小商業(yè)、企業(yè)，并雇傭本地貧困人口。把這些成功的人吸納到現(xiàn)存社會(huì)秩序中，不僅可以減少貧困人口，還可以顯示美國(guó)社會(huì)的流動(dòng)性，壓制下層的政治運(yùn)動(dòng)[14]4。

根據(jù)1967年修正案，“經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)辦公室”項(xiàng)目的授權(quán)截止到1969年6月30日，法案本身則將在一年后到期。12月30日，尼克松簽署國(guó)會(huì)授權(quán)案，將撥款延長(zhǎng)至1971年6月30日，法案本身延長(zhǎng)至1972年6月30日。法案和計(jì)劃得以茍延殘喘，但已失去最初的意義，回歸到政治建制的軌道。

進(jìn)入70年代，美國(guó)政治趨于保守化，新聯(lián)邦社會(huì)計(jì)劃更多地將權(quán)力分散給地方民選官員，但國(guó)會(huì)仍舊授權(quán)支持“一種修正了的公民參與”。 1973年通過(guò)的《全面就業(yè)和培訓(xùn)法案》(the Comprehensive Employment and Training Act of 1973，CETA)將人力資源培訓(xùn)項(xiàng)目的合同權(quán)給予了地方政府，但是要求地方政府“通過(guò)適當(dāng)?shù)陌才牛挂陨鐓^(qū)為基礎(chǔ)的、服務(wù)于貧困社區(qū)的組織，以及其他針對(duì)特定目標(biāo)群體的組織，參與到項(xiàng)目規(guī)劃中”；地方規(guī)劃理事會(huì)要包括“當(dāng)事社區(qū)和社區(qū)組織的代表”[15]32。對(duì)于公民參與是為了增加公民在社區(qū)事務(wù)中的代表權(quán)還是為取得政治權(quán)力而進(jìn)行動(dòng)員的問(wèn)題[16]36，新的立法給出了明確回答：聯(lián)邦政府仍舊堅(jiān)持資助的公民參與，已經(jīng)從對(duì)特定群體的政治賦權(quán)，完全轉(zhuǎn)化為具體事務(wù)上的官民合作。

1974年“經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)辦公室”被尼克松當(dāng)局取消。引起高度關(guān)注并引發(fā)巨大爭(zhēng)議的“向貧困開(kāi)戰(zhàn)的社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”落幕。

四、余 論

“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”首先是一項(xiàng)創(chuàng)新性的反貧困策略，其創(chuàng)新性源于一個(gè)基本的前提假設(shè)，即貧困的根源在于貧困人口的政治無(wú)權(quán)狀態(tài)，窮人之所以貧窮是因?yàn)樗麄內(nèi)狈φ文軇?dòng)性，無(wú)法全面參與到多元民主的利益集團(tuán)博弈中。在利益集團(tuán)政治中，窮人的數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)無(wú)法得到發(fā)揮；作為一個(gè)群體，又缺乏有效參與政治所需的經(jīng)濟(jì)力量、領(lǐng)導(dǎo)力、密切的成員聯(lián)系，以及對(duì)共同目標(biāo)的忠誠(chéng)等資源?！皼](méi)有來(lái)自聯(lián)邦政府的幫助，窮人將繼續(xù)被排除在討價(jià)還價(jià)的進(jìn)程之外”[16]599-629。因此，通過(guò)聯(lián)邦政府提供資金的方式，幫助貧困人口參與到扶貧項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)和管理當(dāng)中，籍此建構(gòu)窮人的政治能動(dòng)性，既可緩解貧困問(wèn)題，又有助于完善美國(guó)的多元民主制度。“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”由此又成為一項(xiàng)促進(jìn)公民參與的政策。有效地促進(jìn)窮人的參與，需要繞過(guò)不能夠保障甚至阻撓窮人參與的地方政治建制。為此，聯(lián)邦政府出資的“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”指定由私有非營(yíng)利組織運(yùn)營(yíng)，不受州或地方政府的直接政治控制，并且規(guī)定要有受助窮人“最切實(shí)可行的參與”。前者本身就足以導(dǎo)致嚴(yán)重的政治反對(duì)；對(duì)“最切實(shí)可行的參與”原則缺乏明確的立法規(guī)定，導(dǎo)致在政策執(zhí)行的過(guò)程中，出現(xiàn)了性質(zhì)和目標(biāo)嚴(yán)重對(duì)立的“社區(qū)行動(dòng)機(jī)構(gòu)”：絕大多數(shù)“社區(qū)行動(dòng)機(jī)構(gòu)”仍舊處于地方政客的控制下，開(kāi)展的活動(dòng)也最多只是改善社會(huì)服務(wù)和為社區(qū)提供一些就業(yè)，但極少數(shù)“社區(qū)行動(dòng)機(jī)構(gòu)”走上了激進(jìn)化道路，開(kāi)始對(duì)抗地方政府。當(dāng)聯(lián)邦政府出資推動(dòng)的弱勢(shì)群體參與威脅到既有社會(huì)制度和社會(huì)秩序穩(wěn)定時(shí)，雖然只是個(gè)案，也足以引發(fā)主流社會(huì)的強(qiáng)烈不安和反對(duì)。正是利用了這一反對(duì)聲浪，一直千方百計(jì)抵制“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”的市長(zhǎng)們得以成功地迫使約翰遜政府調(diào)整“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”。新的立法和實(shí)踐雖然保持了對(duì)公民參與的強(qiáng)調(diào)，但是修正后的公民參與已經(jīng)完全排除了作為政治動(dòng)員工具的可能。

“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”的歷史表明，美國(guó)聯(lián)邦政府公民參與政策的目的，從一開(kāi)始就是對(duì)貧困人口實(shí)行政治社會(huì)化。該政策旨在將弱勢(shì)反抗群體納入美國(guó)利益集團(tuán)政治的制度框架內(nèi)，使貧困人口在政治體制內(nèi)向各級(jí)政府施加壓力，獲取公共資源分配中更合理的份額，從而緩解貧困狀態(tài)和由此造成的嚴(yán)重社會(huì)動(dòng)蕩。當(dāng)決策者們逐漸發(fā)現(xiàn)，很難將真正組織起來(lái)的貧困人口限定在政治體制內(nèi)部，存在蓄意打破壓力政治規(guī)則的現(xiàn)象時(shí)，政策調(diào)整就成為必然。

在多種政治勢(shì)力的聯(lián)合反對(duì)之下，美國(guó)聯(lián)邦政府及時(shí)調(diào)整了政策：從強(qiáng)調(diào)私有非營(yíng)利組織運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)向恢復(fù)地方民選官員權(quán)威、從強(qiáng)調(diào)社區(qū)政治賦權(quán)轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、從特別關(guān)注貧困人口到強(qiáng)調(diào)社區(qū)各構(gòu)成部分的同等參與(即由窮人“最切實(shí)可行的參與”到社區(qū)“廣泛的參與”)，這些調(diào)整既保持了促進(jìn)公民參與的面貌，又確保不破壞政治制度和社會(huì)的穩(wěn)定。通過(guò)微妙和精致的調(diào)整，“社區(qū)行動(dòng)”進(jìn)入到多元利益集團(tuán)政治的舊有秩序內(nèi)，有助于達(dá)成“維權(quán)”和“維穩(wěn)”間的平衡。如果從對(duì)弱勢(shì)群體的政治社會(huì)化、從將窮人導(dǎo)入政治建制的角度講，“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”雖不能解決貧困問(wèn)題，但卻意義深遠(yuǎn)。它為有色人種特別是非裔美國(guó)人提供了學(xué)習(xí)政治規(guī)則并獲取政治技能的舞臺(tái)，有助于“識(shí)別、征募和發(fā)展”非裔美國(guó)人政治領(lǐng)袖的[11]178目的。該計(jì)劃推動(dòng)的公民參與社區(qū)決策的運(yùn)動(dòng)，其影響也一直持續(xù)到今天。

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[12] [美]邁克爾·桑德?tīng)?民主的不滿——美國(guó)在尋求一種公共哲學(xué)[M].曾紀(jì)茂，譯.南京：江蘇人民出版社，2012.

[13] Public Law 90-222[DB/OL].Heinonline Citation：81 Stat.672 1967—1968.2015-12-12.

[14] Kotler，Milton.The Politics of Community Economic Development[J].LawandContemporaryProblems，1971，36(1).

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[責(zé)任編輯：趙 紅]

Historical Examination on the Community Action Program of Johnson Administration——Concurrently on the Issue of Federally Funded Citizen Participation

WANG Yuan，YANG Hong

(School of Politics and Law，Northeast Normal University，Changchun 130117，China)

The Community Action Program is the core piece of Johnson Administration’s War on Poverty legislation emerged from the changing social，economic and domestic and international political environment.The Program is a combination of federal social welfare policy and citizen participation policy aimed at funding the participation of the poor population in community action to combat increasing urban poverty conditions of American.There are two innovative arrangements，bypassing the state and metropolitan political establishments through direct cooperation between federal government and local communities，requiring the maximum feasible participation of the poor into community action，which embodied a dynamics to ensure the citizen participation funded by the Federal government in the tracks of political socialization.

Economic Opportunity Act；Community Action Program；Maximum Feasible Participation；Citizen Participation

10.16164/j.cnki.22-1062/c.2017.02.010

2016-11-20

國(guó)家社科基金項(xiàng)目(12BSS017)；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目(14AZZ003)；中美富布賴特學(xué)者項(xiàng)目([2007]3016)。

王媛(1970-)，女，遼寧寬甸人，東北師范大學(xué)政法學(xué)院副教授，歷史學(xué)博士；楊弘(1966-)，女，山東淄博人，東北師范大學(xué)政法學(xué)院教授，法學(xué)博士。

K712.54

A

1001-6201(2017)02-0051-07