小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管之法經(jīng)濟(jì)學(xué)思考

夏和平,許 麗

(武漢工程大學(xué)法商學(xué)院，湖北 武漢 430205)

0 引 言

長(zhǎng)期以來(lái)，“三農(nóng)”資金短缺一直嚴(yán)重制約著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了解決融資難的問(wèn)題，我國(guó)一直在嘗試通過(guò)金融創(chuàng)新將民間資金引入合法的金融渠道。從2005年開(kāi)始，我國(guó)啟動(dòng)了“小額貸款公司”試點(diǎn)工作。小額貸款公司作為新興的特殊金融機(jī)構(gòu)在給我國(guó)金融體系帶來(lái)活力的同時(shí)也帶來(lái)了金融風(fēng)險(xiǎn)的隱憂[1]。然而，小額貸款公司在性質(zhì)上是否屬于金融機(jī)構(gòu)，我國(guó)法律并未作出明確規(guī)定。機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位不清必然造成監(jiān)管上的混亂，既不利于小額貸款公司的可持續(xù)發(fā)展，也不利于維護(hù)我國(guó)金融安全。

1 小額貸款公司行業(yè)屬性

我國(guó)對(duì)小額貸款公司進(jìn)行定性和規(guī)范的唯一官方文件是中國(guó)人民銀行(以下簡(jiǎn)稱“央行”)和中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“銀監(jiān)會(huì)”)2008年5月共同發(fā)布的《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“指導(dǎo)意見(jiàn)”)。在“指導(dǎo)意見(jiàn)”中，小額貸款公司被定義為“由自然人、企業(yè)法人與其他社會(huì)組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營(yíng)小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司”。

小額貸款公司既不同于發(fā)放小額貸款的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，也不同于貸款公司、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融組織。第一，資金來(lái)源單一有限。根據(jù)“指導(dǎo)意見(jiàn)”的規(guī)定，小額貸款公司的主要資金來(lái)源為股東繳納的資本金、捐贈(zèng)資金，以及來(lái)自不超過(guò)兩家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的符合規(guī)定比例的融入資金。第二，經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)單一?！爸笇?dǎo)意見(jiàn)”規(guī)定小額貸款公司不經(jīng)營(yíng)存款業(yè)務(wù)，只經(jīng)營(yíng)小額貸款業(yè)務(wù)。小額貸款公司遵循“小額、分散”的原則，向農(nóng)戶、中小企業(yè)發(fā)放小額貸款。第三，利率有限度浮動(dòng)。小額貸款公司的貸款利率可以高于或低于普通金融機(jī)構(gòu)的貸款利率?！爸笇?dǎo)意見(jiàn)”規(guī)定小額貸款公司的貸款利率上限放開(kāi)，但不得超過(guò)司法部門規(guī)定的上限，即央行貸款基準(zhǔn)利率的4倍；下限為央行公布的貸款基準(zhǔn)利率的0.9倍，具體浮動(dòng)幅度按照市場(chǎng)原則由資金供求雙方自主確定。第四，地方政府實(shí)施監(jiān)管。銀監(jiān)會(huì)不承擔(dān)對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管職責(zé)，央行也不負(fù)責(zé)對(duì)其進(jìn)行全面的監(jiān)管。對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管主要是由各省級(jí)政府按各自實(shí)際情況，明確一個(gè)主管部門負(fù)責(zé)對(duì)小額貸款公司進(jìn)行監(jiān)督管理，并承擔(dān)小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。

小額貸款公司的行業(yè)屬性是否屬于金融機(jī)構(gòu)？“指導(dǎo)意見(jiàn)”并未明確。縱觀各省出臺(tái)的小額貸款公司試點(diǎn)管理暫行辦法，一般都根據(jù)“指導(dǎo)意見(jiàn)”中由地方政府承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任的要求規(guī)定經(jīng)省“金融辦”批準(zhǔn)設(shè)立，領(lǐng)取企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照，而不必申領(lǐng)金融機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)許可證，省“金融辦”不屬銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第19條關(guān)于未經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，任何單位或者個(gè)人不得設(shè)立銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)或從事銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)的規(guī)定，“指導(dǎo)意見(jiàn)”以部委規(guī)章形式指導(dǎo)小額貸款公司的試點(diǎn)不能等同其具體的行政審批行為，不能視同銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)小額貸款公司的批準(zhǔn)。據(jù)此，有理由認(rèn)為“指導(dǎo)意見(jiàn)”把小額貸款公司排除在金融機(jī)構(gòu)之外。筆者認(rèn)為，小額貸款公司經(jīng)營(yíng)的貸款業(yè)務(wù)是銀行金融機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，小額貸款公司的貸款資金來(lái)源無(wú)論是公司股東的出資、其他主體的捐資還是向銀行金融機(jī)構(gòu)的拆借，都具有融資的性質(zhì)。小額貸款公司屬于金融機(jī)構(gòu)無(wú)庸置疑。如果說(shuō)與銀行金融機(jī)構(gòu)有什么區(qū)別，那就是小額貸款公司不能像商業(yè)銀行那樣吸收公眾存款，只能在規(guī)定的范圍內(nèi)籌措信貸資金。2009年6月18日銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“暫行規(guī)定”)明確了小額貸款公司以村鎮(zhèn)銀行為其發(fā)展方向，小額貸款公司離銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)僅存一步之遙，是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的前身。因此，小額貸款公司當(dāng)屬金融機(jī)構(gòu)，是貨真價(jià)實(shí)的非銀行金融機(jī)構(gòu)。

2 小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)分析

小額貸款公司在我國(guó)的設(shè)立，無(wú)論是在理論上還是在實(shí)踐上都具有十分重要的意義。由于歷史上的種種原因，我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后直接導(dǎo)致了“三農(nóng)”資金的匱乏，后者又反過(guò)來(lái)拖累前者形成惡性循環(huán)，嚴(yán)重制約著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展速度，影響我國(guó)現(xiàn)代化的進(jìn)程。通過(guò)小額貸款公司將大量的民間資金引向國(guó)民經(jīng)濟(jì)的薄弱環(huán)節(jié)，解決“三農(nóng)”融資難問(wèn)題，彌補(bǔ)了我國(guó)正規(guī)金融在農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)的不足與空白，提高金融服務(wù)的覆蓋率，支持“三農(nóng)”發(fā)展，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展無(wú)疑具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。另一方面，小額貸款公司以其小巧靈活、周轉(zhuǎn)迅速、手續(xù)簡(jiǎn)便、成本低廉彌補(bǔ)了我國(guó)農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)的不足，形成農(nóng)村地區(qū)金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)格局。它的問(wèn)世在促進(jìn)我國(guó)多層次金融體系的創(chuàng)新的同時(shí)也促進(jìn)了競(jìng)爭(zhēng)，提高了金融業(yè)的運(yùn)營(yíng)效率。這對(duì)于提升我國(guó)在世界經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)地位具有重要意義。

設(shè)立小額貸款公司旨在引導(dǎo)民間借貸步入正規(guī)金融軌道、“收編”地下錢莊，將地下金融引出地面，從而有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)。然而，“指導(dǎo)意見(jiàn)”對(duì)小額貸款公司行業(yè)性質(zhì)及監(jiān)管規(guī)定的缺位和不當(dāng)蘊(yùn)藏著巨大的新型金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。

首先，對(duì)小額貸款公司性質(zhì)定位不清，潛在的營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)有可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。由于“指導(dǎo)意見(jiàn)”沒(méi)有明確小額貸款公司是金融機(jī)構(gòu)，作為非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人，其所得稅將比農(nóng)村信用社多繳25%，營(yíng)業(yè)稅將多繳2%。這對(duì)于僅靠貸款利息收入盈利的小額貸款公司來(lái)說(shuō)稅負(fù)過(guò)于沉重[2]。較高的稅負(fù)造成小額貸款公司營(yíng)運(yùn)成本高昂，盈利甚微，不利于小額貸款公司的可持續(xù)發(fā)展。“指導(dǎo)意見(jiàn)”規(guī)定小額貸款公司不得從社會(huì)吸收存款，其主要資金來(lái)源為股東繳納的資本金、捐贈(zèng)資金以及不超過(guò)兩個(gè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的融入資金，且融資金額不得超過(guò)自身資本凈額的50%。貸款資金來(lái)源的限制必然導(dǎo)致小額貸款公司資金供給面緊張，經(jīng)營(yíng)難以為繼。一旦小額貸款公司財(cái)務(wù)狀況惡化，必然累及為其融資的其他銀行；如果小額貸款公司為了增加規(guī)模收益而萌發(fā)私下尋求其他資金來(lái)源甚至非法增加資金來(lái)源的沖動(dòng)，很可能發(fā)生非法吸收公眾存款等事件，則會(huì)帶來(lái)更大的金融風(fēng)險(xiǎn)隱患[3]。就貸款業(yè)務(wù)而言，由于小額貸款公司被排除在金融機(jī)構(gòu)之外，其接受銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的直接指導(dǎo)、制約和對(duì)其他有關(guān)金融信息的使用也會(huì)遇到一定程度的障礙。其結(jié)果勢(shì)必加大信貸風(fēng)險(xiǎn)，造成小額貸款公司不良貸款占比的增加，影響小額貸款公司的持續(xù)健康發(fā)展，增大金融風(fēng)險(xiǎn)。

其次，對(duì)小額貸款公司事實(shí)上的監(jiān)管虛置給我國(guó)金融業(yè)埋下巨大風(fēng)險(xiǎn)隱患。根據(jù)“指導(dǎo)意見(jiàn)”的規(guī)定，小額貸款公司由地方政府負(fù)責(zé)監(jiān)管。就各省出臺(tái)的小額貸款公司試點(diǎn)管理暫行辦法考察，有的規(guī)定由省“金融辦”負(fù)責(zé)監(jiān)管，更多的是規(guī)定由縣、區(qū)級(jí)政府負(fù)責(zé)監(jiān)管。對(duì)于金融監(jiān)管這樣一個(gè)十分專業(yè)的問(wèn)題，縣、區(qū)級(jí)人民政府顯然難以勝任；即使是相關(guān)省市設(shè)立的“金融辦”，作為一個(gè)非專業(yè)的政府部門，在對(duì)小額貸款公司進(jìn)行監(jiān)管的過(guò)程中，面臨專業(yè)技術(shù)挑戰(zhàn)。這就使小額貸款公司監(jiān)管實(shí)效面臨巨大的不確定性，我國(guó)對(duì)小額貸款公司在事實(shí)上處于監(jiān)管虛置狀態(tài)[4]。綜觀各省對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管內(nèi)容，基本上都缺乏可操作性；監(jiān)管的措施、手段、方式方法同樣內(nèi)容空乏。除了照搬銀行監(jiān)管的公司治理結(jié)構(gòu)、貸款管理制度、信息披露、征信管理和處罰標(biāo)準(zhǔn)外，基本上找不到預(yù)防、引導(dǎo)等積極性的、有針對(duì)性的監(jiān)管措施。為了化解自己的監(jiān)管責(zé)任，地方政府往往在準(zhǔn)入上提高門檻、在營(yíng)運(yùn)上嚴(yán)格管制。其結(jié)果必然會(huì)將大批民間資金拒之于小額貸款公司門外，同時(shí)也使小額貸款公司失去應(yīng)有的活力。曾經(jīng)如火如荼的浙江溫州小額貸款公司經(jīng)過(guò)幾年的試點(diǎn)之后最后偃旗息鼓便是明證[5]。試點(diǎn)實(shí)踐中，有的試點(diǎn)地區(qū)將監(jiān)管任務(wù)交給縣級(jí)人民銀行，由小額貸款公司定時(shí)向縣級(jí)人民銀行報(bào)送資料，由人民銀行對(duì)小額貸款公司的違規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)管并行使行政處罰權(quán)。但是，人民銀行是我國(guó)的中央銀行，專司國(guó)家貨幣政策的制定與執(zhí)行的職責(zé)。即使依法享有部分監(jiān)管職能，但也只限于與貨幣政策的執(zhí)行相關(guān)。因而由人民銀行作為小額貸款公司的監(jiān)管主體并不妥當(dāng)。在小額貸款公司違法經(jīng)營(yíng)需要予以行政處罰時(shí)，由于處罰主體和處罰程序缺乏法律依據(jù)，這就給小額貸款公司試點(diǎn)工作增加了新的法律風(fēng)險(xiǎn)。

3 法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管制度構(gòu)建

小額貸款公司的運(yùn)行給金融業(yè)帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)隱患是客觀存在的。無(wú)視小額貸款公司金融風(fēng)險(xiǎn)而放任監(jiān)管將會(huì)讓我們?yōu)橹冻龈甙捍鷥r(jià)，而高估小額貸款公司金融風(fēng)險(xiǎn)而嚴(yán)厲管控，讓小額貸款公司戴著鐐銬跳舞，也會(huì)桎梏其發(fā)展空間，違背試點(diǎn)小額貸款公司的初衷而得不償失。在小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管制度的構(gòu)建上，確立其非銀行金融機(jī)構(gòu)行業(yè)性質(zhì)是基礎(chǔ)，堅(jiān)持成本效益原則應(yīng)當(dāng)是明智的選擇。

3.1 立法明確小額貸款公司的非銀行金融機(jī)構(gòu)性質(zhì)

造成當(dāng)前我國(guó)小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管失當(dāng)?shù)母驹蚴菍?duì)小額貸款公司行業(yè)定性的缺位，立法明確小額貸款公司的非銀行金融機(jī)構(gòu)性質(zhì)是完善小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管制度的前提?！爸笇?dǎo)意見(jiàn)”作為我國(guó)目前調(diào)整小額貸款公司組織、營(yíng)運(yùn)及監(jiān)管等社會(huì)關(guān)系的唯一官方規(guī)范性文件，存在兩個(gè)方面的硬傷：一是對(duì)小額貸款公司的金融行業(yè)屬性的回避；二是文件的效力位階過(guò)低。回避小額貸款公司的金融行業(yè)屬性，必然造成銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管的缺位，導(dǎo)致各省在管理辦法上的準(zhǔn)入和退出條件以及監(jiān)管主體、監(jiān)管措施、監(jiān)管方式和方法上的不一致。其結(jié)果不僅造成小額貸款公司微觀上的企業(yè)成本的增加，而且導(dǎo)致宏觀上監(jiān)管資源的浪費(fèi)、社會(huì)成本的增加?！爸笇?dǎo)意見(jiàn)”作為調(diào)整小額貸款公司相關(guān)社會(huì)關(guān)系的規(guī)范性文件屬于部委規(guī)章，其效力位階之低不言而喻，這為地方政府對(duì)小額貸款公司實(shí)施不當(dāng)監(jiān)管提供了巨大的權(quán)力空間。

在現(xiàn)實(shí)交易成本存在的情況下，能使交易成本影響最小化的法律是最適當(dāng)?shù)姆蒣6]?！爸笇?dǎo)意見(jiàn)”的出臺(tái)對(duì)于小額貸款公司的試點(diǎn)曾經(jīng)產(chǎn)生十分重要的指導(dǎo)作用，但是，在經(jīng)過(guò)幾年的試點(diǎn)實(shí)踐已經(jīng)充分暴露出個(gè)中缺陷的今天，“指導(dǎo)意見(jiàn)”應(yīng)及時(shí)完善。法律制度與時(shí)俱進(jìn)是效率原則的基本要求。筆者認(rèn)為，調(diào)整小額貸款公司相關(guān)社會(huì)關(guān)系的法律文件應(yīng)當(dāng)以國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的形式頒布，應(yīng)當(dāng)明確小額貸款公司的非銀行金融機(jī)構(gòu)性質(zhì)，對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)納入銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管[7]，由銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)實(shí)施小額貸款公司經(jīng)營(yíng)資格的許可，破除地方政府對(duì)小額貸款公司設(shè)置的種種限制，保障小額貸款公司的健康發(fā)展，有效防范潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 按成本效益原則重塑小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管制度

任何法律制度的設(shè)計(jì)都必須追求效率，小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管制度的構(gòu)建也不能例外。小額貸款公司作為經(jīng)營(yíng)貸款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，既要由銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管，但又不能簡(jiǎn)單照搬銀行監(jiān)管制度。對(duì)小額貸款公司應(yīng)當(dāng)實(shí)施與其非銀行金融機(jī)構(gòu)性質(zhì)相適應(yīng)的適度監(jiān)管，而效率原則應(yīng)當(dāng)是構(gòu)建小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)適度監(jiān)管制度的基本要義。筆者認(rèn)為，對(duì)小額貸款公司金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管，在其準(zhǔn)入監(jiān)管、營(yíng)運(yùn)監(jiān)管、監(jiān)管手段和方法上都應(yīng)當(dāng)根據(jù)成本效益原則進(jìn)行全面創(chuàng)新。

3.2.1 合理調(diào)整小額貸款公司的準(zhǔn)入條件 準(zhǔn)入條件監(jiān)管是金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的基礎(chǔ)，合理調(diào)整對(duì)小額貸款公司的準(zhǔn)入限制是當(dāng)前改善小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的基本內(nèi)容。就目前我國(guó)小額貸款公司試點(diǎn)情況來(lái)看，“指導(dǎo)意見(jiàn)”對(duì)設(shè)立小額貸款公司的股東資格和注冊(cè)資本要求過(guò)于苛刻，地方政府更是層層加碼提高準(zhǔn)入門檻?！爸笇?dǎo)意見(jiàn)”將小額貸款公司的股東資格規(guī)定為“自然人、企業(yè)法人和其他社會(huì)組織”，有限責(zé)任公司形式的小額貸款公司的注冊(cè)資本至少為500萬(wàn)元人民幣，股份有限公司形式的小額貸款公司的注冊(cè)資本不少于1 000萬(wàn)元人民幣。但調(diào)查顯示，25個(gè)省中僅有4個(gè)省執(zhí)行了這一最低標(biāo)準(zhǔn)，其余省份均不同程度提高了小額貸款公司的注冊(cè)資金要求。有的省則規(guī)定“發(fā)起人”必須是當(dāng)?shù)貙?shí)力雄厚、信用優(yōu)良的民營(yíng)骨干企業(yè)；有的省市還在資產(chǎn)規(guī)模、盈利能力以及資產(chǎn)負(fù)債率等方面都設(shè)定了指標(biāo)，甚至提出主發(fā)起人必須是當(dāng)?shù)貒?guó)有企業(yè)等等。有的地方政府將有限責(zé)任公司性質(zhì)的小額貸款公司的注冊(cè)資本下限提高到5 000萬(wàn)元；將股份有限公司性質(zhì)的小額貸款公司的最低注冊(cè)資本提高到8 000萬(wàn)元[8]。由于“指導(dǎo)意見(jiàn)”效力位階過(guò)低，且又允許地方政府制定管理辦法，因而在小額貸款公司的設(shè)立中各地執(zhí)行的是地方政府規(guī)定的準(zhǔn)入條件。過(guò)高的準(zhǔn)入條件限制使得大量的民間資金仍然活躍在灰色金融地帶，其結(jié)果只能使通過(guò)民間融資合法化這一解決“三農(nóng)”資金匱乏和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的良好初衷大打折扣。就小額貸款公司的業(yè)務(wù)范圍來(lái)看，“指導(dǎo)意見(jiàn)”規(guī)定小額貸款公司只能從事小額信貸業(yè)務(wù)，范圍明顯過(guò)于單一。在小額貸款公司的信貸資金來(lái)源受到嚴(yán)格限制的情況下，單一的小額貸款業(yè)務(wù)范圍限制明顯降低了小額貸款公司的效率，限制了小額貸款公司利潤(rùn)率的提高。這不僅會(huì)使其在經(jīng)營(yíng)上大多數(shù)時(shí)間處于無(wú)所事事?tīng)顟B(tài)，而且還會(huì)因其贏利微薄而嚴(yán)重影響其可持續(xù)發(fā)展。因此，適度增加小額貸款公司的擔(dān)保、理財(cái)?shù)戎虚g業(yè)務(wù)顯得尤為必要。

與上述過(guò)于苛刻的限制相反，“指導(dǎo)意見(jiàn)”對(duì)小額貸款公司的董事、監(jiān)事、高管人員資格卻未作嚴(yán)格規(guī)定?！爸笇?dǎo)意見(jiàn)”僅僅要求“擬任小額貸款公司董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員的自然人，應(yīng)無(wú)犯罪記錄和不良信用記錄”，對(duì)于其他不適于擔(dān)任小額貸款公司董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員的否定條件和必要的相應(yīng)專業(yè)知識(shí)、專業(yè)經(jīng)驗(yàn)只字未提。小額貸款公司經(jīng)營(yíng)的貸款業(yè)務(wù)是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)巨大的銀行業(yè)務(wù)。如果小額貸款公司的決策者和高級(jí)管理人員過(guò)于投機(jī)冒險(xiǎn)或不具備相應(yīng)的管理經(jīng)驗(yàn)和能力，無(wú)疑會(huì)給小額貸款公司的經(jīng)營(yíng)帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)。信貸資金發(fā)放和管理上的失誤、居高不下的不良貸款的比例會(huì)將小額貸款公司推向破產(chǎn)倒閉的深淵。深受其害的不僅是小額貸款公司自身，而且會(huì)禍及融資銀行、危及我國(guó)的金融體系，同時(shí)更會(huì)讓民間資金對(duì)小額貸款公司望而卻步。

筆者認(rèn)為，過(guò)嚴(yán)限制股東資格條件和過(guò)高增設(shè)注冊(cè)資金門檻固然能抑制小額貸款公司在設(shè)立上的非理性風(fēng)險(xiǎn)，但卻扼殺了小額貸款公司的融資功能，使小額貸款公司試點(diǎn)走向設(shè)立目的的反面；過(guò)寬的小額貸款公司的董事、監(jiān)事和高管人員資格管理，同樣會(huì)給我國(guó)金融業(yè)帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)。要使社會(huì)資源得到最優(yōu)配置，小額貸款公司金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管制度的構(gòu)建必須考慮上述現(xiàn)實(shí)和潛在的交易成本。因此，根據(jù)小額貸款公司的準(zhǔn)銀行金融機(jī)構(gòu)性質(zhì)，適當(dāng)放寬其股東資格和注冊(cè)資本管制條件，比照銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)規(guī)范小額貸款公司的董事、監(jiān)事及高管人員的資格并納入監(jiān)管，是促進(jìn)小額貸款公司健康發(fā)展的理性選擇。

3.2.2 適當(dāng)放松對(duì)小額貸款公司營(yíng)運(yùn)的管制 金融監(jiān)管的必要性源于金融業(yè)務(wù)可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)而給國(guó)家和社會(huì)公共利益造成的損害。而準(zhǔn)確評(píng)價(jià)小額貸款公司的營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)并予以適度監(jiān)管，才能既有效控制風(fēng)險(xiǎn)，又能保障小額貸款公司這一新型金融組織健康成長(zhǎng)。小額貸款公司的金融風(fēng)險(xiǎn)與其貸款業(yè)務(wù)相關(guān)，但又不同于銀行金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。銀行金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款的資金基本上來(lái)源于公眾存款，銀行自有資本占比極小。銀行發(fā)放貸款的數(shù)量和期限必須考慮存款人提款的需要，應(yīng)當(dāng)保證必須的流動(dòng)性。否則，銀行金融機(jī)構(gòu)不適當(dāng)發(fā)放貸款就會(huì)造成流動(dòng)性枯竭，引發(fā)存款人擠提，造成金融恐慌，形成多米諾骨牌效應(yīng)，誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。在追逐利潤(rùn)的刺激和貸款資金來(lái)源于社會(huì)公眾存款而非自有資金的心理驅(qū)使下，銀行金融機(jī)構(gòu)很容易在貸款經(jīng)營(yíng)中鋌而走險(xiǎn)。因此，保護(hù)存款人的利益、加強(qiáng)對(duì)銀行金融機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性監(jiān)管是銀行監(jiān)管的重心。而小額貸款公司不能吸收社會(huì)公眾存款，其信貸資金主要是股東的出資和捐資，盡管小額貸款公司可以向不超過(guò)兩家銀行金融機(jī)構(gòu)在其資本凈額的50%以內(nèi)融資。因此，小額貸款公司即使將全部資金貸出也不存在流動(dòng)性壓力，何況小額貸款公司的信貸資金是股東自己的錢，股東一般不會(huì)讓自己的資金冒險(xiǎn)。正是由于小額貸款公司不會(huì)因?yàn)樽陨淼牧鲃?dòng)性枯竭而引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，因而對(duì)小額貸款公司的營(yíng)運(yùn)應(yīng)當(dāng)實(shí)行與銀行金融機(jī)構(gòu)完全不同的監(jiān)管方式，對(duì)其資本充足率和流動(dòng)性監(jiān)管應(yīng)當(dāng)完全放開(kāi)。而對(duì)小額貸款公司的其他營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)控制等方面的監(jiān)管可以只作出指導(dǎo)性的規(guī)定，并對(duì)可能誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進(jìn)行常規(guī)監(jiān)管，無(wú)須花費(fèi)巨額成本象銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管那樣實(shí)施審慎監(jiān)管。只有這樣，才能盡可能節(jié)約監(jiān)管資源，最大限度提高監(jiān)管效率。

3.2.3 針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)實(shí)施重點(diǎn)、綜合監(jiān)管 監(jiān)管也是一種社會(huì)資源，也應(yīng)當(dāng)盡量降低監(jiān)管成本，從而實(shí)現(xiàn)立法和執(zhí)法上的監(jiān)管資源配置的帕累托最優(yōu)。因此，對(duì)小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施監(jiān)管的手段和方法應(yīng)當(dāng)根據(jù)其與銀行金融機(jī)構(gòu)的不同特點(diǎn)，進(jìn)行選擇和創(chuàng)新。以規(guī)范民間資金為目的的小額貸款公司的資金來(lái)源雖然不是社會(huì)公眾存款，一般不會(huì)因流動(dòng)性不足誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)，但“指導(dǎo)意見(jiàn)”同時(shí)規(guī)定小額貸款公司可以在規(guī)定比例內(nèi)向銀行金融機(jī)構(gòu)融資。這就使得以社會(huì)公眾存款為其主要信貸資金來(lái)源的銀行金融機(jī)構(gòu)向小額貸款公司融資有可能成為小額貸款公司金融風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)管道。小額貸款公司信貸產(chǎn)品一旦配置不當(dāng)，造成自身的流動(dòng)性枯竭可能將金融風(fēng)險(xiǎn)傳遞給為其融出資金的銀行。因此，防范小額貸款公司金融風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)注意加強(qiáng)對(duì)融出資金的銀行金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)控，把對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管與對(duì)融出資金銀行金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管結(jié)合起來(lái)，實(shí)行綜合監(jiān)管應(yīng)當(dāng)是小額貸款公司金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的有效而重要的手段和方法。

事實(shí)上，小額貸款公司的金融風(fēng)險(xiǎn)除因通過(guò)銀行金融機(jī)構(gòu)傳導(dǎo)之外，還會(huì)因其自身逃避法律管控而發(fā)生。在尋求資金來(lái)源方面，小額貸款公司一旦逃避法律規(guī)制突破融資比例規(guī)定向銀行金融機(jī)構(gòu)融資、非法或變相非法吸收公眾存款、幫助非法洗錢等，均會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的金融風(fēng)險(xiǎn)；在信貸資金運(yùn)用方面，小額貸款公司一旦違反利率管制規(guī)定、追求高額利潤(rùn)而偏離法定貸款對(duì)象或擅自增加貸款業(yè)務(wù)以外的危及金融體系的經(jīng)營(yíng)范圍等，都會(huì)誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)，甚至誘發(fā)暴力收貸等危害社會(huì)秩序的非金融風(fēng)險(xiǎn)。有鑒于此，監(jiān)管部門在監(jiān)管范圍上應(yīng)當(dāng)以小額貸款公司保障服務(wù)“三農(nóng)”，控制銀行融資額度，防范變相非法吸收公眾存款、非法集資和洗錢為監(jiān)管重點(diǎn)；在監(jiān)管主體上，應(yīng)當(dāng)以銀監(jiān)會(huì)為主協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，會(huì)同中國(guó)人民銀行、工商、公安等有關(guān)職能部門進(jìn)行綜合監(jiān)管。這樣才能最大限度地提高監(jiān)管效率，有效防范各種風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

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