金融危機(jī)影響下上海開發(fā)區(qū)的困境與出路

向清華,曾 剛

(1.華東師范大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院城市和區(qū)域經(jīng)濟(jì)系,上海 200063;2.中國(guó)水產(chǎn)科學(xué)研究院東海水產(chǎn)研究所,上海 200090)

在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下,起始于美國(guó)的金融危機(jī)席卷全球,國(guó)內(nèi)外眾多學(xué)者就金融危機(jī)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響進(jìn)行了分析,并在宏觀經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、金融體制及產(chǎn)業(yè)等方面進(jìn)行了深入的研究[1-5]和召開研討會(huì)[6-7],提出應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的策略及思路,如加快工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)、外商優(yōu)資等策略[8-9]。但國(guó)內(nèi)針對(duì)開發(fā)區(qū)影響的研究較少[10]。開發(fā)區(qū)是我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭,隨著國(guó)際金融危機(jī)蔓延,開發(fā)區(qū)成為受影響最深、受沖擊最大的開放載體。上海作為長(zhǎng)三角的龍頭城市,其開發(fā)區(qū)的工業(yè)總產(chǎn)值已占全市工業(yè)總產(chǎn)值的 50%,開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的好壞對(duì)上海乃至長(zhǎng)三角的經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要。在當(dāng)前保增長(zhǎng)、促發(fā)展的新形勢(shì)下,發(fā)現(xiàn)上海開發(fā)區(qū)存在的主要問(wèn)題,分析原因,提出思考與策略,對(duì)推動(dòng)我國(guó)開發(fā)區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的借鑒意義。

1 開發(fā)區(qū)現(xiàn)狀

1986年,上海閔行經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)成為全國(guó)第一批14個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū),2008年全市共有各類開發(fā)區(qū) 41個(gè),其中,國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū) 15個(gè),市級(jí)開發(fā)區(qū) 26個(gè),還有一批區(qū)縣級(jí)配套工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)。在開發(fā)層次上,已經(jīng)形成國(guó)家級(jí)、市級(jí)、區(qū)縣級(jí)等多層級(jí)開發(fā)管理體系。經(jīng)過(guò) 20多年的快速發(fā)展,開發(fā)區(qū)的發(fā)展空間得到有序拓展,開發(fā)模式日趨成熟。多層次的“塔式”結(jié)構(gòu),滿足了不同層次的管理模式、產(chǎn)業(yè)定位、發(fā)展規(guī)模和資源配置的需求,上海開發(fā)區(qū)形成了優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)的合理格局 (圖 1)。

圖 1 上海市開發(fā)區(qū)分布示意圖Fig.1 The distribution of the development zones in ShanghaiCity

1.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

上海開發(fā)區(qū)經(jīng)過(guò) 23年的發(fā)展,經(jīng)濟(jì)規(guī)模持續(xù)快速增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì),2007年,全市開發(fā)區(qū)完成工業(yè)總產(chǎn)值11853億元,占全市工業(yè)總量的 51%,松江、金橋、漕河涇3個(gè)開發(fā)區(qū)產(chǎn)值均超過(guò) 1000億元。全市開發(fā)區(qū)平均土地產(chǎn)出水平達(dá)到 58億元/km2,是全市工業(yè)用地平均產(chǎn)出的 2.5倍。2008年,全市開發(fā)區(qū)完成總產(chǎn)值 12 983億元,占全市工業(yè)總產(chǎn)值的 50.64%,單位土地產(chǎn)出水平 59億元/km2,工業(yè)向市級(jí)以上開發(fā)區(qū)和六大產(chǎn)業(yè)基地集中度達(dá) 65%,全市開發(fā)區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚度達(dá)到 88%。上海制造業(yè)從中心城區(qū) 600km2向6000km2區(qū)域全方位戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移,已初步形成以六大產(chǎn)業(yè)基地和市級(jí)以上開發(fā)區(qū)為支撐、區(qū)級(jí)開發(fā)區(qū)為配套的產(chǎn)業(yè)布局框架。上海現(xiàn)有 41個(gè)開發(fā)區(qū),以占全市約 10%的土地面積,創(chuàng)造了全市工業(yè)總產(chǎn)量的 51%、工業(yè)稅收的 49%、工業(yè)利潤(rùn)的 39%和就業(yè)總量的 17%,取得了令人矚目的成就。

1.2 發(fā)展導(dǎo)向

“十一五”期間,上海開發(fā)區(qū)圍繞科教興市戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)集群建設(shè),采取“四集”措施,即工業(yè)集中園區(qū),優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局;產(chǎn)業(yè)進(jìn)行集群,提升開發(fā)水平;土地集約利用,建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型城市;服務(wù)功能集成,完善配套服務(wù),加快開發(fā)區(qū)的建設(shè)。按照“十一五”規(guī)劃,到 2010年上海市六大產(chǎn)業(yè)基地和開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值 2萬(wàn)億元左右,年均增長(zhǎng) 17%,占全市工業(yè)總量的75%以上;進(jìn)一步提高資源節(jié)約集約利用水平,純工業(yè)用地單位土地產(chǎn)出達(dá)到 60億元/km2。市級(jí)以上開發(fā)區(qū)全部實(shí)現(xiàn) ISO9000和 ISO14000雙達(dá)標(biāo),促進(jìn)開發(fā)區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.3 發(fā)展特點(diǎn)

1.3.1 形成若干產(chǎn)業(yè)集群,主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)高度集聚。上海市政府依據(jù)不同產(chǎn)業(yè)特色在城市外圍地域布局了六大產(chǎn)業(yè)基地,即微電子產(chǎn)業(yè)基地、上海國(guó)際汽車城、精品鋼材基地、石油化工及精細(xì)化工基地、造船產(chǎn)業(yè)基地和現(xiàn)代裝備制造業(yè)基地。圍繞幾大基地的建設(shè),陸續(xù)培育形成若干產(chǎn)業(yè)集群,開發(fā)區(qū)形成了以產(chǎn)業(yè)集群為核心的健康發(fā)展態(tài)勢(shì),如張江、漕河涇、松江工業(yè)區(qū)等微電子及信息產(chǎn)業(yè)群,嘉定汽車城、金橋等汽車及零部件產(chǎn)業(yè)群,上?；^(qū)、金山石化等石油化工及精細(xì)化工產(chǎn)業(yè)群,寶鋼等精品鋼材產(chǎn)業(yè)群。正在加快建設(shè)的產(chǎn)業(yè)群主要有臨港重型裝備和成套裝備產(chǎn)業(yè)群、莘莊工業(yè)區(qū)的平板顯示產(chǎn)業(yè)群、長(zhǎng)興島船舶制造產(chǎn)業(yè)群以及航天航空等戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)群,產(chǎn)業(yè)向六大基地和開發(fā)區(qū)的集中度為 65.48%,市級(jí)以上工業(yè)區(qū)的平均主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚度已達(dá)到 88%,國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚度更高達(dá) 94.13%,處于國(guó)內(nèi)領(lǐng)先水平。

1.3.2 體制、機(jī)制創(chuàng)新,經(jīng)濟(jì)效益突出。上海開發(fā)區(qū)采用管委會(huì)制、公司制等多種開發(fā)模式,樹立發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)園區(qū)、數(shù)字化園區(qū)、創(chuàng)建質(zhì)量和環(huán)境“雙優(yōu)”園區(qū)的多樣化發(fā)展理念,通過(guò)體制、機(jī)制創(chuàng)新,取得了較好的發(fā)展成果,使開發(fā)區(qū)呈現(xiàn)發(fā)展勢(shì)頭好、規(guī)模大、效益佳、輻射力強(qiáng)等特點(diǎn)。如上?；^(qū)以“五個(gè)一體化”的建設(shè)理念,打造國(guó)際一流化工產(chǎn)業(yè)基地;松江、漕河涇 2個(gè)出口加工區(qū)產(chǎn)值占到全國(guó)出口加工區(qū)的 50%;外高橋保稅區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占到全國(guó)保稅區(qū)的 50%。

1.3.3 生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集聚特征明顯。2007年上海市開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)第三產(chǎn)業(yè)營(yíng)業(yè)收入 7171億元,同比增長(zhǎng) 28%;2008年為8388億元,同比增長(zhǎng) 17%。通過(guò)對(duì)增長(zhǎng)因素進(jìn)行分析,發(fā)現(xiàn)增長(zhǎng)主要集中在商貿(mào)服務(wù)業(yè)、信息傳輸計(jì)算機(jī)服務(wù)業(yè)、軟件業(yè)、物流業(yè)和設(shè)計(jì)研發(fā)等行業(yè);在空間布局上,相對(duì)集中于國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)功能區(qū)。如金橋、張江、漕河涇開發(fā)區(qū)引進(jìn)的一批信息服務(wù)、研發(fā)設(shè)計(jì)、總部等機(jī)構(gòu),為開發(fā)區(qū)的發(fā)展奠定了較好的基礎(chǔ);近郊開發(fā)區(qū)也加快向制造型的服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型,生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集聚特征明顯。

1.3.4 土地節(jié)約集約利用。上海市已經(jīng)完成對(duì)中心城區(qū) 700km2面積的開發(fā),中心城區(qū)開發(fā)區(qū)面臨新增土地空間的制約,當(dāng)前最為重要的是對(duì)開發(fā)區(qū)進(jìn)行土地資源二次開發(fā)、盤活資源存量。為提高土地資源利用率,上海開發(fā)區(qū)制定了相關(guān)政策,嚴(yán)格實(shí)施項(xiàng)目準(zhǔn)入制度,提高了新增用地效率,促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。開發(fā)區(qū)新建項(xiàng)目容積率從“十五”初期的 0.5左右提高到 2008年的 0.8以上,投資強(qiáng)度從 20億元/km2左右提高到當(dāng)前的 40億元 /km2以上。

2 金融危機(jī)影響下面臨的困境

2.1 國(guó)內(nèi)外投資減少

2008年上海大部分開發(fā)區(qū)引進(jìn)外資規(guī)模增幅下降,外商直接投資減少。以外向型加工貿(mào)易為主的出口加工區(qū)受金融危機(jī)影響最為明顯,投資額顯著降低。金橋出口加工區(qū)吸引外資與去年同期相比,下降 43.51%,吸引國(guó)內(nèi)注冊(cè)資本為零。與此相反,張江高科技園區(qū)逆勢(shì)保持了強(qiáng)勁的吸引投資能力,吸引的外資和內(nèi)資雙雙增長(zhǎng),同比增幅分別為 47.55%和 8.19%,金山開發(fā)區(qū)吸引外資同比增幅為 62.12%,上?；^(qū)發(fā)生歷史性的突破,合同外資額同比增長(zhǎng) 469.80%。在國(guó)內(nèi)投資方面,張江和松江吸引投資表現(xiàn)相對(duì)較好(表 1),究其原因是原計(jì)劃投資大幅縮水或外商直接撤資,與金融危機(jī)引發(fā)的資金鏈斷裂有關(guān)。

2.2 工業(yè)生產(chǎn)萎縮，企業(yè)利潤(rùn)增幅下滑明顯

2.2.1 工業(yè)生產(chǎn)萎縮,總產(chǎn)值明顯下降。上海開發(fā)區(qū)外向度高,外高橋保稅區(qū)、金橋出口加工區(qū)、漕河涇出口加工區(qū)等國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)主要面向國(guó)際市場(chǎng),受金融危機(jī)沖擊明顯,國(guó)際市場(chǎng)規(guī)模大幅度縮減。由于市場(chǎng)需求下降和訂單減少,企業(yè)停產(chǎn)、半停產(chǎn)和關(guān)閉數(shù)量增加。2008年上海開發(fā)區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值的季度情況統(tǒng)計(jì)表明,工業(yè)總產(chǎn)值增幅呈現(xiàn)直線下降的趨勢(shì),與 2007年同期相比,增幅由第一季度的 29.88%回落到第四季度的-5.08%,全年增長(zhǎng)降幅超過(guò) 34個(gè)百分點(diǎn)(圖 2)。

表 1 2008年上海市主要開發(fā)區(qū)吸引投資情況Tab.1 Investment in the main development zone of Shanghai City in 2008

圖 2 2008年上海開發(fā)區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值季度情況Fig.2 Industrial gross p roduction value of Shanghai developm ent zone in 2008

2.2.2 工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)下滑。在應(yīng)對(duì)全球性經(jīng)濟(jì)衰退過(guò)程中,各國(guó)政府為保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展,大多采取寬松的貨幣政策,通貨膨脹預(yù)期嚴(yán)重上升,CPI,PPI指數(shù)節(jié)節(jié)攀升,石油、資源等大宗商品價(jià)格上漲,工業(yè)企業(yè)成本增加。上海主要開發(fā)區(qū)工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)全面下降,除金山工業(yè)園區(qū)工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)同比增長(zhǎng) 85.08%、漕河涇開發(fā)區(qū)工業(yè)企業(yè)同比保持微弱增長(zhǎng) 3.04%外,其余開發(fā)區(qū)工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)不同程度下挫,尤其是金橋出口加工區(qū)、上?；^(qū)最為顯著;而第三產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)方面,金橋出口加工區(qū)工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)同比下降 158.18%,表明以出口加工業(yè)為主的開發(fā)區(qū)受金融危機(jī)影響尤為顯著。在張江、嘉定、青浦、上海化工區(qū)等服務(wù)業(yè)占優(yōu)勢(shì)地位的開發(fā)區(qū),利潤(rùn)保持了增長(zhǎng)的勢(shì)頭,表明第三產(chǎn)業(yè)對(duì)金融危機(jī)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng)(表 2)。

2.3 固定資產(chǎn)投資增幅減小

2003年以來(lái),上海開發(fā)區(qū)固定資產(chǎn)投資經(jīng)歷了一個(gè)快速增長(zhǎng)到緩慢回落的過(guò)程,金融危機(jī)的發(fā)生則加速了這一過(guò)程。2003—2005年開發(fā)區(qū)固定資產(chǎn)投資保持平穩(wěn)增長(zhǎng),2005年達(dá)到頂峰,接近 1 000億元,之后開始回落,2008年固定資產(chǎn)投資首次低于 700億元。近幾年,上海六大支柱產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資最為集中,在精品鋼材、石油化工及精細(xì)化工、電子信息和成套裝備業(yè)上的投資均超過(guò) 100億元。2007年開發(fā)區(qū)投資約占全市工業(yè)投資總量的 60%。其主要原因是由于前期大量投入,使開發(fā)區(qū)的開發(fā)趨于成熟,后期投資呈現(xiàn)自然減少的規(guī)律,同時(shí),國(guó)家采取宏觀調(diào)控政策,進(jìn)一步控制土地資源利用,使得固定資產(chǎn)投資減少(圖 3)。

表 2 2008年上海市主要開發(fā)區(qū)利潤(rùn)情況Tab.2 Profit of the main development zone in Shanghai City in 2008

圖 3 2003—2008年上海開發(fā)區(qū)固定資產(chǎn)投資情況Fig.3 Investment in the fixed assets o f Shanghai development zone in 2003—2008

2.4 對(duì)外貿(mào)易萎縮

受國(guó)際金融危機(jī)的負(fù)面影響,全球經(jīng)濟(jì)增速急劇下滑,國(guó)際市場(chǎng)需求降低,我國(guó)的主要出口市場(chǎng)普遍遭遇重創(chuàng)。國(guó)外訂單減少影響到我國(guó)加工貿(mào)易進(jìn)口需求,對(duì)以加工貿(mào)易為主要出口的加工區(qū)來(lái)說(shuō),影響更為嚴(yán)重,出口規(guī)模繼續(xù)呈現(xiàn)持續(xù)下降態(tài)勢(shì),對(duì)外貿(mào)易急劇萎縮。中國(guó)出口總額從 2008年 7月份的同比增長(zhǎng) 26.7%回落到 10月份的 19.0%。全國(guó)出口總額連續(xù) 3個(gè)月同比下降,出口負(fù)增長(zhǎng)。2009年 1月份,全國(guó)出口總額同比下降 17.5%。[1]上海 2008年前 7個(gè)月進(jìn)出口保持快速增長(zhǎng)勢(shì)頭,累計(jì)實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口 1887億美元,增長(zhǎng) 23.3%,增速與上年基本持平。自 7月份上海市單月進(jìn)出口總額達(dá)到歷史最高點(diǎn)之后,進(jìn)出口規(guī)模開始逐月下降,2008年 8—12月上海市進(jìn)出口增速已降至 2.7%,較上年同期回落了 22.6百分點(diǎn)。11月份進(jìn)、出口同時(shí)急轉(zhuǎn)直下,單月進(jìn)出口由 10月份的增長(zhǎng) 13.4%逆轉(zhuǎn)為下降11.2%,出現(xiàn)自加入世貿(mào)組織以來(lái)最大單月降幅。11,12月進(jìn)、出口規(guī)模同時(shí)由增轉(zhuǎn)降[11]。

3 陷入困境的原因

3.1 客觀原因

3.1.1 國(guó)外訂單減少,消費(fèi)市場(chǎng)萎縮。經(jīng)濟(jì)大環(huán)境持續(xù)低迷,股市暴跌,財(cái)富縮水,未來(lái)宏觀經(jīng)濟(jì)走勢(shì)堪憂,出于風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和審慎考慮,全球普遍對(duì)收入和就業(yè)的預(yù)期不樂觀,極大地影響了居民的消費(fèi)預(yù)期和消費(fèi)信心,消費(fèi)市場(chǎng)萎縮,部分產(chǎn)品的國(guó)外訂單數(shù)量急劇下降或撤單。2008年上海市對(duì)美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)出口形勢(shì)嚴(yán)峻,進(jìn)出品貿(mào)易總量明顯下滑。

3.1.2 國(guó)內(nèi)外資本市場(chǎng)緊縮,投資下降。源自美國(guó)的金融危機(jī)迅速波及全球,引發(fā)了資本市場(chǎng)的海嘯,美國(guó)投資銀行紛紛倒閉,揭示了資本市場(chǎng)的巨大風(fēng)險(xiǎn),隨著風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的增強(qiáng),資本市場(chǎng)再融資規(guī)模下降,融資成本增加,企業(yè)盈利預(yù)期下降。為應(yīng)對(duì)金融危機(jī),各國(guó)政府采取了一系列調(diào)控措施加強(qiáng)對(duì)資本流動(dòng)的干預(yù),原有投資計(jì)劃擱淺或暫時(shí)放緩,國(guó)內(nèi)外資本市場(chǎng)緊張。國(guó)際市場(chǎng)的低迷和對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)的悲觀判斷,也讓投資者駐足觀望。開發(fā)區(qū)投資建設(shè)步伐放緩,在市級(jí)開發(fā)區(qū)與國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)中體現(xiàn)得尤為明顯。

3.1.3 開發(fā)區(qū)進(jìn)入新的發(fā)展階段。經(jīng)過(guò) 20多年的探索和積累,上海大多數(shù)開發(fā)區(qū)已由開發(fā)初期的二產(chǎn)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槎?、三產(chǎn)業(yè)共同推動(dòng)及三產(chǎn)比重略高的格局,經(jīng)歷了最初的高速發(fā)展時(shí)期,步入新的發(fā)展階段,增速放緩,吸引外資合同額逐年減少,但工業(yè)集中度和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚度增加,單位面積投資強(qiáng)度與產(chǎn)值產(chǎn)出快速增長(zhǎng),生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)所占比重穩(wěn)步上升(表 3)。

表 3 2003—2008年上海開發(fā)區(qū)發(fā)展數(shù)據(jù)指標(biāo)Tab.3 Econom ical developm ent index of the Shanghai development zone in 2003—2008

3.1.4 土地資源供應(yīng)緊張。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,我國(guó)土地資源用量增大,國(guó)家加大了對(duì)新增用地的控制力度。至 2008年底,全市開發(fā)區(qū)規(guī)劃土地面積 560.11 km2,已經(jīng)開發(fā)用地 452.24km2,現(xiàn)有已開發(fā)的面積超過(guò)規(guī)劃用地的 80%,可供開發(fā)的土地資源總量很少。大多數(shù)開發(fā)區(qū)難以新增土地用量,只能向郊區(qū)發(fā)展。和周邊省份充裕的土地資源相比,上海處于明顯劣勢(shì),受制于土地存量,商務(wù)成本上升,制約了上海開發(fā)區(qū)未來(lái)的發(fā)展?jié)摿?這也是很多外資和民營(yíng)企業(yè)從上海向外遷移的一個(gè)重要原因。上海開發(fā)區(qū)后期發(fā)展要通過(guò)加強(qiáng)土地集約化利用、進(jìn)行土地二次開發(fā)、盤活存量資源來(lái)提高開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益。

3.2 主觀原因

3.2.1 危機(jī)預(yù)警和響應(yīng)措施不力。2006年,山東韓資“半夜出逃”所傳遞出來(lái)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)信號(hào)沒有引起政府和開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的足夠重視,錯(cuò)失了提前應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)的寶貴時(shí)間。從 2008年 8月起,上海一些服務(wù)業(yè)、地產(chǎn)業(yè)和部分制造業(yè)外資撤資現(xiàn)象開始顯現(xiàn)。當(dāng)金融危機(jī)使母公司資金緊張時(shí),外資“撤資回國(guó)救母”的現(xiàn)象層出不窮。國(guó)外大型投資機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了從中國(guó)抽逃外資的現(xiàn)象應(yīng)值得警惕,應(yīng)及時(shí)制定相應(yīng)的預(yù)警機(jī)制及響應(yīng)措施,防止大量外資抽逃對(duì)開發(fā)區(qū)造成“產(chǎn)業(yè)空洞”的影響。

3.2.2 政策優(yōu)勢(shì)下降,與開發(fā)區(qū)需求不匹配。隨著改革開放的進(jìn)一步深化,中央繼提出沿海開放政策之后,陸續(xù)實(shí)施了西部大開發(fā)、振興東北、中部崛起等政策,支持重點(diǎn)出現(xiàn)西移和“泛化”,上海地區(qū)政策優(yōu)勢(shì)已不明顯,直接產(chǎn)生兩大影響。一是優(yōu)惠政策趨向統(tǒng)一和同化,逐漸喪失在傳統(tǒng)加工工業(yè)、傳統(tǒng)制造業(yè)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),投資吸引力下降;二是上海新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境尚不完全具備,與先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)配套的優(yōu)惠政策尚未完全建立和實(shí)施,上海處于尷尬的兩難境地。另外,遠(yuǎn)郊新城建設(shè)是世博會(huì)后上海拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)發(fā)展的重要抓手,也是未來(lái)城市的新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn),但在與促進(jìn)開發(fā)區(qū)發(fā)展的政策上沒有實(shí)現(xiàn)對(duì)接,在道路交通、法治環(huán)境、社會(huì)管理等方面都會(huì)對(duì)上海開發(fā)區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展形成制約。

3.2.3 開發(fā)區(qū)管理體制缺陷。上海開發(fā)區(qū)存在多種管理體制,浦東開發(fā)區(qū)初期實(shí)行的準(zhǔn)政府管委會(huì)體制后來(lái)發(fā)展為行政管理體制與管委會(huì)體制并存模式,漕河涇新興技術(shù)開發(fā)區(qū)和閔行經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)以公司化經(jīng)營(yíng)為主體的體制,各具優(yōu)、劣勢(shì)。從我國(guó)開發(fā)區(qū)管理體制的沿革和發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看,開發(fā)區(qū)的管理體制和模式是隨著開發(fā)區(qū)的功能定位和發(fā)展而變化的,當(dāng)管理體制固有的弊端不適應(yīng)開發(fā)區(qū)發(fā)展的要求時(shí),將會(huì)抑制開發(fā)區(qū)的良性發(fā)展。

4 未來(lái)的出路

4.1 積極實(shí)施品牌輸出戰(zhàn)略

張江高科技園區(qū)、金橋出口加工區(qū)、漕河涇新興技術(shù)開發(fā)區(qū)、上海化工區(qū)等國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)及部分市級(jí)工業(yè)區(qū)發(fā)展相對(duì)成熟,逐步形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)和品牌效應(yīng)。在發(fā)展?jié)摿κ茏璧那闆r下,積極實(shí)施品牌輸出戰(zhàn)略,向國(guó)內(nèi)其他區(qū)域輸出服務(wù)、企業(yè)、品牌,推進(jìn)區(qū)域的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。如上海化工區(qū)與金山的上?；の锪鲌@戰(zhàn)略合作,輸出化工區(qū)管理品牌,延伸了化工產(chǎn)業(yè)鏈,推進(jìn)了與化工產(chǎn)業(yè)相關(guān)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展;外高橋保稅區(qū)與江蘇啟東聯(lián)手,在啟東建設(shè)上海外高橋啟東產(chǎn)業(yè)園,積極推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展,這些措施取得了較好的效果,為上海實(shí)施品牌輸出戰(zhàn)略進(jìn)行了有益的嘗試。

4.2 優(yōu)化外資利用結(jié)構(gòu)

受國(guó)際金融危機(jī)影響,吸引外資形勢(shì)較為嚴(yán)峻。與制造業(yè)吸引外資出現(xiàn)較大降幅不同,上海服務(wù)業(yè)吸引外資抗跌性較強(qiáng),亞洲外資明顯下降,歐美投資仍呈增勢(shì)。2009年 1—4月,上海實(shí)際到位外資 33.81億美元,同比增長(zhǎng) 3%,高出全國(guó)同期水平約 24個(gè)百分點(diǎn);科技服務(wù)行業(yè)吸引合同外資同比增長(zhǎng) 61.7%,賓館餐飲業(yè)同比增長(zhǎng) 92.4%,以總部經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)為主的商業(yè)同比增長(zhǎng)32.1%[12]。今后上海開發(fā)區(qū)應(yīng)把服務(wù)業(yè)作為重點(diǎn),優(yōu)化利用外資結(jié)構(gòu),將利用外資與促進(jìn)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化相結(jié)合,重點(diǎn)鼓勵(lì)外商投資高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)①商務(wù)部,關(guān)于 2009年國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)工作的指導(dǎo)意見, 商資發(fā)[ 2009] 138號(hào), 2009年。,尤其要抓住國(guó)家大飛機(jī)總部落戶上海的機(jī)遇,積極探索吸引外資“國(guó)際合作”新模式。

4.3 開發(fā)區(qū)分工定級(jí)

雖受金融危機(jī)的影響,但張江等具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的高科技園區(qū)仍然保持較強(qiáng)勁的增長(zhǎng)勢(shì)頭,具有一定的示范效應(yīng)。目前,上海開發(fā)區(qū)數(shù)量較多、層次不同,多數(shù)開發(fā)區(qū)多業(yè)并存,主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)地位不明確,區(qū)內(nèi)企業(yè)間沒有形成產(chǎn)業(yè)聯(lián)系。今后必須對(duì)開發(fā)區(qū)進(jìn)行明確的功能定位和分工,形成合理的開發(fā)層次,加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和升級(jí),按高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代裝備制造業(yè)等符合產(chǎn)業(yè)演進(jìn)規(guī)律的梯次形成金字塔型結(jié)構(gòu)。重點(diǎn)建設(shè)市級(jí)以上工業(yè)園區(qū),以嘉定工業(yè)區(qū)、松江工業(yè)區(qū)和青浦工業(yè)園區(qū)先行試點(diǎn)突破,提升市級(jí)以上工業(yè)區(qū)的產(chǎn)業(yè)能級(jí)和集中度。加快區(qū)域產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移,促進(jìn)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級(jí),解決開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)下降的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

4.4 園區(qū)專業(yè)與綜合性相結(jié)合

隨著郊區(qū)成為上海新世紀(jì)城市發(fā)展的重心,分布于上海市郊的工業(yè)園區(qū)發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。受區(qū)位因子的影響,對(duì)上海的近郊和遠(yuǎn)郊分別采取不同的措施。在遠(yuǎn)郊地區(qū),以產(chǎn)業(yè)集群理論為指導(dǎo),建成產(chǎn)業(yè)基地,圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展,重點(diǎn)是六大產(chǎn)業(yè)基地的發(fā)展,提高開發(fā)區(qū)在不同領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)和控制權(quán)。在近郊地區(qū),借助快速城市化的機(jī)遇,推廣金橋經(jīng)驗(yàn),通過(guò)存量土地盤活、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)引進(jìn)新項(xiàng)目,在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、新型社區(qū)建設(shè)方面取得新的突破。同時(shí),為了更好地參與國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),部分具備條件的單一經(jīng)濟(jì)功能園區(qū)應(yīng)向多功能綜合性開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)變,一區(qū)多園,如張江高科技園區(qū)一區(qū)六園、寶山一區(qū)四園都是較好的綜合性示范區(qū)。

4.5 推進(jìn)開發(fā)區(qū)管理制度創(chuàng)新

經(jīng)過(guò)多年的摸索與發(fā)展,上海開發(fā)區(qū)積累了一套較為成熟的管理機(jī)制和體制,但仍然存在局限性。上海開發(fā)區(qū)今后要以國(guó)際化為導(dǎo)向,積極推進(jìn)與發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)開發(fā)區(qū)之間的實(shí)質(zhì)性合作,吸取國(guó)外成熟開發(fā)區(qū)的管理經(jīng)驗(yàn)及先進(jìn)理念,啟動(dòng)新一輪管理體制、機(jī)制創(chuàng)新,增強(qiáng)開發(fā)區(qū)的開發(fā)實(shí)力。重點(diǎn)在國(guó)際社區(qū)建設(shè)與管理、行業(yè)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)、開發(fā)公司的管理與運(yùn)作等方面進(jìn)行改革,實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、運(yùn)作管理方式革新,從而實(shí)現(xiàn)上海開發(fā)區(qū)的新跨越。

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