關(guān)于碳稅設(shè)計(jì)中的次優(yōu)選擇研究3

薛 鋼

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院,湖北武漢430071)

關(guān)于碳稅設(shè)計(jì)中的次優(yōu)選擇研究3

薛 鋼

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院,湖北武漢430071)

在眾多氣候保護(hù)政策中,碳稅被認(rèn)為是最有效的減排措施。在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)分析中,碳稅更多地是從效率最大化的目標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì),建立碳稅制度控制CO2的排放量,引導(dǎo)資源配置優(yōu)化,實(shí)現(xiàn)環(huán)境外部成本完全內(nèi)部化,甚至實(shí)現(xiàn)“雙重紅利”效應(yīng)。但是,作為稅制優(yōu)化的一個(gè)重要環(huán)節(jié),由于信息、行政管理等方面的困難,以及財(cái)政收入目標(biāo)的限制,碳稅制度的設(shè)計(jì)必然帶有一定程度的扭曲性,從而難以實(shí)現(xiàn)其效率最大化的最優(yōu)稅收目標(biāo)。尤其在我國(guó)現(xiàn)行的稅制環(huán)境下,必須在稅制改革整體框架內(nèi)考慮碳稅制度的設(shè)計(jì),正視經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)公平、稅收收入、征管成本等多元化政策目標(biāo)的內(nèi)在矛盾。本文認(rèn)為應(yīng)該通過(guò)協(xié)調(diào)碳稅制度效率激勵(lì)與收入融資之間的沖突、引導(dǎo)碳稅制度規(guī)避累退性、降低碳稅制度征收成本與遵從成本等措施,實(shí)現(xiàn)碳稅改革的次優(yōu)選擇。

碳稅;稅收優(yōu)化;次優(yōu)稅收

如今氣候問(wèn)題越來(lái)越受到人們的關(guān)注,尤其在2009年的哥本哈根氣候大會(huì)以后,碳減排已經(jīng)提上各國(guó)的議事日程。在眾多的氣候保護(hù)政策中,碳稅被認(rèn)為是最有效的減排措施而被廣泛提倡[1]。Muller和Hoerner指出按每t 70美元征收碳稅的話,不僅能夠節(jié)約能源使用和縮減CO2排放量,同時(shí)還能提高經(jīng)濟(jì)效率以及為政府籌集超過(guò)700億美元以上的收入[2]。Floros和Vlachou研究了碳稅對(duì)希臘制造業(yè)以及能源相關(guān)行業(yè)排放CO2的影響,結(jié)果顯示碳稅能夠有效地減緩氣候變暖[3]。Greedy和Sleeman研究了碳稅對(duì)新西蘭消費(fèi)品價(jià)格和社會(huì)福利的影響,結(jié)果表明由碳稅引起的超額邊際負(fù)擔(dān)很小,最終可以通過(guò)收入的再分配得到補(bǔ)償[4]。魏遠(yuǎn)濤、格羅姆·斯洛德發(fā)現(xiàn),征收碳稅能在很大程度降低碳排放量,獲得相應(yīng)的健康利益[5]。陳洪宛,張磊分析了征收碳稅對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和收入分配的影響,得出碳稅值得中國(guó)進(jìn)行嘗試的結(jié)論[6]。朱永彬等研究認(rèn)為碳稅的征收可以有效地減少CO2排放,在高稅率下較不征收碳稅可減排1 141-2 132萬(wàn)t,有效地降低了高碳含量的能源產(chǎn)品的供給和需求[7]。從上述文獻(xiàn)的結(jié)論中可以發(fā)現(xiàn),現(xiàn)行研究基本上都是通過(guò)效率角度進(jìn)行展開的,其征收目標(biāo)是比較單一的,但是,作為稅制優(yōu)化的一個(gè)重要環(huán)節(jié),碳稅的征收可能還需要考慮與其他政策目標(biāo)的協(xié)調(diào),應(yīng)該將其納入整體稅制改革的框架之中。

1 優(yōu)化稅收政策目標(biāo)與碳稅改革選擇

1.1 優(yōu)化稅收理論

從古典學(xué)派到現(xiàn)代供應(yīng)學(xué)派,許多西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家和財(cái)政學(xué)者一直在謀求建立一種既能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求,又能滿足政府財(cái)政需要的最優(yōu)稅制體系。優(yōu)化稅收是一種能夠充分反映社會(huì)對(duì)效率與公平權(quán)衡的稅制安排,這種稅制安排將使不公平、扭曲性操作都達(dá)到最低限度。當(dāng)然,稅收優(yōu)化與否的判斷標(biāo)準(zhǔn)并不是一成不變的,不同的社會(huì)或經(jīng)濟(jì)體制可以由于對(duì)效率和公平標(biāo)準(zhǔn)的不同權(quán)衡,而選擇不同的稅制結(jié)構(gòu)。但是,只要這種結(jié)構(gòu)安排能夠滿足社會(huì)的效率和公平目標(biāo)要求,它就是一個(gè)優(yōu)化的稅收,將能夠較好地解決對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的刺激問(wèn)題。

優(yōu)化稅收理論根據(jù)稅收是否存在扭曲性,將優(yōu)化稅收分為最優(yōu)稅收和次優(yōu)稅收兩個(gè)層次。所謂最優(yōu)稅收,是指依據(jù)稅收中性原則設(shè)置或征收的、不產(chǎn)生稅收超額負(fù)擔(dān)和不造成任何經(jīng)濟(jì)扭曲,且符合稅收公平原則的稅制結(jié)構(gòu)安排。最優(yōu)稅收需要十分嚴(yán)格的條件,例如所有的經(jīng)濟(jì)主體都是理性的,并擁有做出決策所必需的完全信息;生產(chǎn)和生產(chǎn)要素市場(chǎng)處于完全競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài),要素具備完全的流動(dòng)性等。很明顯,由于信息、行政管理等方面的困難,以及受財(cái)政收入目標(biāo)的限制,最優(yōu)稅收在實(shí)際生活中是不存在的。

正因?yàn)槿绱?政府為彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷所采取的一些政策干預(yù)措施,在帶來(lái)一定成效的同時(shí),往往也會(huì)產(chǎn)生偏離政策初衷的扭曲,在這種情況下,次優(yōu)稅收作為最優(yōu)稅收的替代,就成為各國(guó)稅制改革的指導(dǎo)原則。所謂次優(yōu)稅收,是指在滿足政府一定收入規(guī)模的前提下,使課稅所導(dǎo)致的效率損失或超額負(fù)擔(dān)盡可能小的稅制安排。在各國(guó)的稅制實(shí)踐中,由于受信息、財(cái)政壓力、收入分配目標(biāo)、稅源結(jié)構(gòu)和征管能力等多方面因素制約,政府往往不得不采取扭曲性的稅收工具,從而導(dǎo)致次優(yōu)稅收得到更加廣泛的運(yùn)用。

1.2 碳稅改革中的次優(yōu)選擇

碳稅作為環(huán)境稅的一種,其征收的理論基礎(chǔ)與環(huán)境稅是一致的。在古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家們看來(lái),空氣屬于自由財(cái)貨,工廠可以自由排放各種污染物而不必支付任何成本。這樣會(huì)導(dǎo)致企業(yè)在追求利益最大化的過(guò)程中,對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞,從而出現(xiàn)外部不經(jīng)濟(jì),而解決這種問(wèn)題的辦法就是要求企業(yè)為污染和破壞環(huán)境付出代價(jià)。政府根據(jù)污染所造成的危害對(duì)排污者收稅,以稅收形式彌補(bǔ)私人成本和社會(huì)成本之間的差距,將污染的成本加到產(chǎn)品的價(jià)格中去,這種稅被稱為“庇古稅”。

按照稅收優(yōu)化的原理,碳稅乃至環(huán)境稅的最優(yōu)選擇應(yīng)該是完全按照生產(chǎn)者對(duì)環(huán)境的外部不經(jīng)濟(jì)程度設(shè)計(jì)稅收負(fù)擔(dān),在這種條件下,碳稅稅率會(huì)引導(dǎo)企業(yè)的CO2排放控制在凈收益不再增加的程度,實(shí)現(xiàn)減少排放的邊際收益恰好等于抑制污染的邊際成本。在這樣的精確稅制設(shè)計(jì)下,能夠?qū)崿F(xiàn)保證企業(yè)的排放不會(huì)產(chǎn)生超額負(fù)擔(dān)。

實(shí)行庇古稅就是要解決外部成本內(nèi)部化問(wèn)題,這就需要準(zhǔn)確地知道邊際外部成本和企業(yè)的邊際私人凈效益。所謂邊際外部成本,實(shí)際上是指受害者的邊際福利的損失,這樣一來(lái),確定邊際外部成本就需要從污染的物理性損害轉(zhuǎn)換到社會(huì)公眾對(duì)損害的反應(yīng)和感受。而碳稅的實(shí)施,無(wú)論是對(duì)企業(yè)排放CO2檢測(cè)與量化,以及對(duì)經(jīng)濟(jì)損失的估算都難以準(zhǔn)確測(cè)量。這就需要由政府對(duì)企業(yè)的排放量進(jìn)行經(jīng)常性的定期監(jiān)測(cè),有可能使得碳稅征管成本過(guò)于巨大。由此可見,碳稅的實(shí)施難以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)稅收選擇的目的。

2 碳稅在次優(yōu)選擇下的多元化目標(biāo)

上述的理解對(duì)于碳稅的征收具有重要的指導(dǎo)意義,這是因?yàn)閺慕?jīng)濟(jì)學(xué)的意義分析,“庇古稅”所偏重的就是效率原則,建立碳稅制度并以此來(lái)控制CO2的排放量,引導(dǎo)資源配置優(yōu)化,可以使不同企業(yè)根據(jù)各自的控制成本來(lái)選擇控制量。甚至,按照最優(yōu)稅收體系的設(shè)計(jì),碳稅的實(shí)施是還有可能實(shí)現(xiàn)“雙重紅利”,即在維持國(guó)家稅收收入不變的情況下開征碳稅,相應(yīng)減免企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、投資稅等。這樣,不僅碳稅的開征能夠有效的抑制碳排放量,改善生態(tài)環(huán)境,達(dá)到環(huán)境保護(hù)和節(jié)約資源的“一重紅利”,還可以通過(guò)碳稅收入來(lái)減少現(xiàn)存稅制對(duì)資本、勞動(dòng)生產(chǎn)的扭曲,以獲得刺激投資、拉動(dòng)就業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的第“二重紅利”。

但是,如果從次優(yōu)稅收選擇角度分析,碳稅不可能只單純按照效率目標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì),還會(huì)受制于其他稅制目標(biāo)。所以,在不同目標(biāo)間進(jìn)行權(quán)衡與協(xié)調(diào),就成為碳稅在我國(guó)真正實(shí)施前應(yīng)該考慮的問(wèn)題。

2.1 碳稅征收中的收入問(wèn)題

當(dāng)政府將碳稅也視為一個(gè)籌集收入的工具使用時(shí),就必須考慮其在稅收收入總額中的貢獻(xiàn)份額。當(dāng)碳稅的財(cái)政收入功能被凸現(xiàn)時(shí),就不得不面臨以下的考慮:

2.1.1 稅收收入的穩(wěn)定性

既然基于彌補(bǔ)外部不經(jīng)濟(jì)原理的碳稅政策就是減少CO2排放量,那也就是在減少碳稅的稅基,那么稅收收入功能與經(jīng)濟(jì)效率功能就會(huì)產(chǎn)生沖突,基于排放削減目的的高稅率設(shè)計(jì)能夠較好的實(shí)現(xiàn)CO2排放限制但會(huì)導(dǎo)致稅基的萎縮,相反,低稅率能夠持久的籌集收入但卻無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)庇古稅初衷。

2.1.2 稅收收入的專用性

從目前各國(guó)的碳稅征收過(guò)程中,可以發(fā)現(xiàn)一般都遵照稅收中性原則,即將碳稅返還或用于環(huán)境保護(hù)方面的投資,而不用于一般性的公共開支。當(dāng)然,對(duì)于類似專用的性的質(zhì)疑也一直存在,Fullerton就認(rèn)為這樣的處理忽視了稅收的經(jīng)濟(jì)效率和預(yù)算績(jī)效[8]。

2.1.3 稅收收入的政治性

從公共選擇的視角看,碳稅會(huì)面臨不同部門的影響與干預(yù),收入管理部門(如國(guó)家稅務(wù)機(jī)關(guān)或財(cái)政部)是基于收入最大化的角度來(lái)設(shè)計(jì)碳稅的邊際稅率,或者說(shuō)是在不損害稅基的前提下希望能籌集更多的收入,但環(huán)境管理部門(如環(huán)境保護(hù)部門)卻希望邊際稅率的設(shè)計(jì)能為污染削減提供有效的激勵(lì),因此更希望提高碳稅的稅率,盡管這可能會(huì)增加稅收征收的難度。Oates就認(rèn)為最終具體方法的實(shí)施可能是收入需要和環(huán)境目標(biāo)之間的妥協(xié)[9]。

2.1.4 稅收收入的替代性

對(duì)于碳稅而言,政府的立場(chǎng)決定稅收收入的整體水平。如果僅僅是作為一種新興稅源的開辟,首先需要實(shí)現(xiàn)的是稅收規(guī)模最大化的政策目標(biāo);如果將其視為“綠色稅收”的一個(gè)途徑,則要保持稅收收入中性的原則,用碳稅來(lái)替換那些扭曲性稅收,以減少征稅的福利成本,因?yàn)檫@樣不僅約束了對(duì)環(huán)境損害的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),也使得稅制的效率損失進(jìn)一步降低,會(huì)間接導(dǎo)致社會(huì)福利的增加,以實(shí)現(xiàn)“雙重紅利”的效率目標(biāo)。

2.2 碳稅征收中的公平問(wèn)題

雖然碳稅在理論上非常優(yōu)異,但真正實(shí)施碳稅的國(guó)家卻并不多。這是因?yàn)閺睦碚撋线M(jìn)行分析,碳稅在收入分配方面具有累退性的特征,其基本表現(xiàn)為:

2.2.1 征稅對(duì)象的特殊性

碳稅理論上應(yīng)該對(duì)CO2排放量進(jìn)行征收,但是由于環(huán)境技術(shù)監(jiān)測(cè)水平和征管成本的約束,一般將征稅對(duì)象確定為化石燃料,用以替代對(duì)CO2實(shí)際排放量征收,由于化石燃料的需求彈性比較低,而且稅款直接計(jì)入產(chǎn)品價(jià)格,所以碳稅不像所得稅和財(cái)產(chǎn)稅那樣具有直接調(diào)節(jié)社會(huì)公平的功能,其征收它們對(duì)窮人的傷害會(huì)更大,具有分配的累退性,這樣的擔(dān)憂主要是因?yàn)樘级悤?huì)增加能源使用的成本,因?yàn)楦F人用于類似的支出占其收入會(huì)表現(xiàn)出更高的比例。Robison通過(guò)對(duì)不同收入階層的比較分析,發(fā)現(xiàn)當(dāng)污染品在不同收入階層消費(fèi)中都占有一定比例后,環(huán)境管制政策的確是呈現(xiàn)累退性的特征[10]。

2.2.2 征稅目的的特殊性

碳稅制定的目標(biāo)就是改善環(huán)境,控制污染。碳稅的開征對(duì)污染地區(qū)居民的直接影響當(dāng)然是有益的,環(huán)境得到改善,提高了當(dāng)?shù)鼐用竦纳硇慕】邓?。但是從長(zhǎng)期來(lái)看,可能存在兩個(gè)變化,會(huì)導(dǎo)致低收入者的福利水平下降:

其一,如果環(huán)境的管制在一定程度上阻礙了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或惡化了就業(yè)形勢(shì),低收入者的收入下降會(huì)抵消環(huán)境優(yōu)化的收益;而環(huán)境的改善也會(huì)拉升當(dāng)?shù)氐姆績(jī)r(jià)和土地價(jià)值,低收入者的福利水平反而下降,間接導(dǎo)致低收入者承擔(dān)了額外的改革成本,國(guó)民財(cái)富在向著對(duì)低收入者不利的方向集中。

其二,通常情況下,政府為了擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模,會(huì)將征收的收入用于資本積累,這將提高財(cái)產(chǎn)性收益占國(guó)民收入中的比重,降低勞動(dòng)報(bào)酬在國(guó)民收入中的比重,同時(shí)征收碳稅最終會(huì)提高工資成本,使雇主對(duì)勞動(dòng)力的需求下降,因此征收碳稅必然會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大資本所有者和勞動(dòng)者之間的收入分配差距[11]。

2.2.3 征稅方式的特殊性

碳稅的征收方式存在兩種選擇:即“污染者付費(fèi)”(PPP)和“使用者付費(fèi)”(UPP)。若是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅,就是以污染者為納稅人,但是企業(yè)可以通過(guò)提高產(chǎn)品價(jià)格的方式將稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁給最終消費(fèi)者。若是在消費(fèi)環(huán)節(jié)征稅,則以消費(fèi)者作為納稅人,稅負(fù)無(wú)法轉(zhuǎn)嫁,強(qiáng)調(diào)“誰(shuí)使用誰(shuí)繳稅”的原則。相較兩種模式,前者可以實(shí)現(xiàn)源頭扣繳、減少偷逃稅款的機(jī)會(huì),但后者更符合公平目標(biāo),也有利于加強(qiáng)消費(fèi)者減少碳排放量的意識(shí)。但是,無(wú)論是依據(jù)OECD環(huán)境委員會(huì)于1972年提出的環(huán)境稅課稅經(jīng)濟(jì)原則,還是現(xiàn)實(shí)中碳稅(包括環(huán)境稅)實(shí)際征收模式,以及對(duì)我國(guó)未來(lái)碳稅的設(shè)計(jì),污染者付費(fèi)原則都是首選[12]。這樣的話,碳稅征收的實(shí)際歸宿對(duì)低收入者的影響就必須進(jìn)行考慮。

由于碳稅所征收的化石燃料需求彈性較小,短期內(nèi)消費(fèi)者負(fù)擔(dān)會(huì)明顯更重一些。當(dāng)然,就長(zhǎng)期而言,需求彈性往往會(huì)逐步增大,從而在一定程度上降低消費(fèi)者稅負(fù),但是企業(yè)生產(chǎn)替代品和消費(fèi)者尋找替代品都需要一定的時(shí)間。

2.3 碳稅征收中的成本問(wèn)題

在一個(gè)稅種的設(shè)計(jì)與實(shí)施過(guò)程中,成本最小化是稅收實(shí)施過(guò)程中重要的約束條件,這里所涉及的成本,包括管理成本和遵從成本。

2.3.1 碳稅征收中的管理成本

首先,碳稅稅收管理成本的大小,取決于碳排放量的確定與測(cè)量難度、征稅部門的執(zhí)行和監(jiān)督能力及政策有效性和政策的激勵(lì)機(jī)制等。在碳排放量的確定上,CO2的排放與所燃燒的礦物燃料具有嚴(yán)格的比例關(guān)系,而且對(duì)于燃燒后產(chǎn)生的CO2目前沒(méi)有適宜的技術(shù)手段將其回收測(cè)算,所以通過(guò)對(duì)投入或使用的礦物燃料的碳含量來(lái)推算碳排放量是比較符合管理成本條件的[13]。

其次,征稅部門的執(zhí)行和監(jiān)督能力也影響到碳稅的管理成本。征稅部門的能力要取決于環(huán)境控制的政府級(jí)次上,也就是稅收管理的責(zé)任部門。由于環(huán)境問(wèn)題所涉及的區(qū)域較為廣泛,在目前普遍實(shí)行多層政府的情況下,不同層級(jí)的政府機(jī)構(gòu)都擁有對(duì)環(huán)境進(jìn)行管理的能力與動(dòng)力,那么如何在不同層次政府間對(duì)于環(huán)境管轄權(quán)以及碳稅管轄權(quán)進(jìn)行合理劃分,避免發(fā)生重疊和競(jìng)爭(zhēng),就顯得格外重要。尤其是如何合理運(yùn)用不同層次的稅務(wù)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有資源,充分發(fā)揮其豐富的征稅經(jīng)驗(yàn)和系統(tǒng)的征稅體系,將直接決定碳稅管理成本的最小化。

最后,碳稅政策激勵(lì)機(jī)制也是非常重要的,一個(gè)有效的碳稅制度將會(huì)激勵(lì)污染削減但同時(shí)也要保持足夠的彈性,以便適應(yīng)污染損害的估價(jià)技術(shù)的改進(jìn)和污染削減技術(shù)的實(shí)施。很明顯,企業(yè)更愿意在一個(gè)穩(wěn)定的邊際稅率下來(lái)籌劃其稅負(fù)支出,但政府必須準(zhǔn)備隨時(shí)調(diào)整稅負(fù)水平來(lái)應(yīng)對(duì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變動(dòng)。

2.3.2 碳稅征收中的遵從成本

遵從成本是從納稅人的角度出發(fā)考慮的成本,但也是稅收政策執(zhí)行有效性的基本因素之一。因?yàn)槎愗?fù)支出部分受到稅基大小的影響,碳稅稅收制度應(yīng)該可以為污染削減活動(dòng)提供激勵(lì),碳稅的有效性必須考慮納稅人的遵從成本。作為一種新稅,從遵從成本方面首先需要考慮到納稅人依法納稅所增加的額外成本,即在污染削減成本之外還要承擔(dān)的時(shí)間和精力以及資源的耗費(fèi),包括納稅人相關(guān)單據(jù)的獲取、專業(yè)咨詢、納稅申報(bào)資料的填寫以及稅款上繳等事宜所導(dǎo)致的支出。另外,對(duì)于新稅開征初期,包括對(duì)逃稅損失的估計(jì),對(duì)稅基侵蝕的避稅損失等也必須加以重視。盡管在一些已經(jīng)開征碳稅的國(guó)家,已經(jīng)不斷完善了相應(yīng)的監(jiān)管制度,但是對(duì)碳稅偷逃稅的損失依舊很難進(jìn)行具體測(cè)算,而納稅人的瞞報(bào)錯(cuò)報(bào)等行為,更會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效率的損失和征稅成本的增加。

3 我國(guó)碳稅設(shè)計(jì)中應(yīng)注意的問(wèn)題

很明顯,在現(xiàn)實(shí)的次優(yōu)稅制設(shè)計(jì)中,碳稅所面臨的挑戰(zhàn)是多元化的,作為一項(xiàng)新的稅收政策,其設(shè)計(jì)方式必須依賴于政策目標(biāo)選擇以及政策設(shè)計(jì)目標(biāo)間的權(quán)衡,而最終實(shí)施的效果實(shí)際上取決于政策目標(biāo)的組合,這就需要在具體設(shè)計(jì)時(shí)考慮更多因素。

3.1 協(xié)調(diào)碳稅效率激勵(lì)與收入融資沖突的制度設(shè)計(jì)

當(dāng)碳稅稅率設(shè)計(jì)為較低的標(biāo)準(zhǔn)時(shí),對(duì)環(huán)境保護(hù)的激勵(lì)效果會(huì)不明顯,但稅收收入較為穩(wěn)定。當(dāng)碳稅稅率水平設(shè)計(jì)為較高的標(biāo)準(zhǔn)時(shí),短時(shí)間內(nèi)會(huì)形成較強(qiáng)的激勵(lì)效果,稅收收入增加,但在一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi),隨著碳排放的降低,則稅收收入會(huì)降低,融資功能又被削弱。因此,要合理設(shè)計(jì)碳稅稅負(fù)水平,以協(xié)調(diào)激勵(lì)與融資之間的沖突。

3.1.1 碳稅稅率應(yīng)采取激勵(lì)優(yōu)先、兼顧收入的設(shè)計(jì)原則

碳稅設(shè)計(jì)的首要目的應(yīng)是抑制碳排放,使得環(huán)境污染者承擔(dān)其相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任,基本方法就是通過(guò)提高稅收負(fù)擔(dān)引導(dǎo)碳排放的降低,所以,碳稅稅率的制定應(yīng)該具有一定外部成本補(bǔ)償?shù)奶攸c(diǎn)。但是,考慮到我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展階段,開征碳稅不能過(guò)多影響我國(guó)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和降低低收入人群的生活水平,短期內(nèi)碳稅稅率水平應(yīng)該保持低水平,再進(jìn)行稅率的逐級(jí)調(diào)整,避免對(duì)經(jīng)濟(jì)造成比較大的沖擊并減弱社會(huì)阻力。

3.1.2 碳稅稅率應(yīng)保持一定的彈性

我國(guó)稅制設(shè)計(jì)中存在一個(gè)明顯的特點(diǎn),就是強(qiáng)調(diào)稅制的穩(wěn)定性遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝于靈活性,對(duì)于碳稅而言,可能這種設(shè)計(jì)會(huì)存在一些問(wèn)題,無(wú)論從國(guó)外碳稅的稅率調(diào)整還是碳稅自身的性質(zhì),都有必要根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r和國(guó)際協(xié)調(diào)等方面的需要,建立起碳稅的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

3.2 引導(dǎo)碳稅避免累退性的制度設(shè)計(jì)

我國(guó)目前正存在著嚴(yán)重的收入分配差距過(guò)大的問(wèn)題,碳稅的實(shí)施必須要在制度設(shè)計(jì)方面避免出現(xiàn)進(jìn)一步損害低收入者的經(jīng)濟(jì)影響,否則基于效率改進(jìn)的稅收優(yōu)化,會(huì)嚴(yán)重傷害社會(huì)公平。因此,必須在制度設(shè)計(jì)中加以考慮:

3.2.1 平衡碳稅負(fù)擔(dān)與總稅負(fù)的關(guān)系

相關(guān)國(guó)家基本上在開征碳稅的同時(shí),降低所得稅、社會(huì)保障稅等稅種的收入,從而使整個(gè)稅收收入相對(duì)保持不變。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn),對(duì)現(xiàn)行的中國(guó)稅制尤為重要,目前對(duì)于我國(guó)高稅負(fù)對(duì)于低收入者的不利影響,已經(jīng)對(duì)稅制改革的社會(huì)公平性提出前所未有的要求,如果能在這個(gè)方面做出安排,即以其他稅種改革所形成的稅負(fù)空間為限度來(lái)開征碳稅,將為碳稅征收提供良好的社會(huì)環(huán)境。

3.2.2 弱化碳稅自身的累退性

經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織(OECD)將緩解收入分配不利影響的方法分為兩類:一種是事前方式,主要包括對(duì)影響較大的群體減稅或免稅等;比如對(duì)某些特定的產(chǎn)業(yè)部門(如能源密集型行業(yè))減免稅,或?qū)δ骋惶囟ǖ钠髽I(yè)(如CO2排放削減達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè))減免稅,或是對(duì)某一些特定的居民(如個(gè)人)減免稅。但是,由于減免政策會(huì)對(duì)碳稅實(shí)施的政策效果產(chǎn)生較大的負(fù)面影響,一般會(huì)嚴(yán)格控制此類方法的實(shí)施范圍。

另一類是事后方式,即對(duì)受到不利影響的群體進(jìn)行補(bǔ)償。從國(guó)際實(shí)踐來(lái)看,碳稅返還包括兩種類型:第一,直接返還,即將稅款直接退還給納稅人,用于其污染治理,利于其環(huán)境效益的實(shí)現(xiàn);或刺激納稅人投資于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。第二,間接返還,它包括將環(huán)境稅款返還于其他領(lǐng)域和相應(yīng)減少納稅人其他稅負(fù)(如降低個(gè)人所得稅)等方式,雖然不同的返還方式會(huì)引起不同的效果,但是在總體上有利于實(shí)現(xiàn)一定程度的公平性。

3.3 降低碳稅稅收成本的制度設(shè)計(jì)

3.3.1 征稅對(duì)象的選擇

碳稅的征稅依據(jù)大致有兩種情況,大部分國(guó)家(丹麥、瑞典和挪威等)是按碳含量征稅,即用燃料的含碳量和消耗的燃料總量計(jì)算CO2排放量,只有少數(shù)國(guó)家(波蘭、捷克等)是直接對(duì)CO2或CO的排放量征稅。我國(guó)碳稅制度在設(shè)計(jì)時(shí),出于征管成本的考慮,應(yīng)以碳含量推算出的CO2排放量作為計(jì)稅依據(jù),因?yàn)闇y(cè)算碳含量的方法在技術(shù)上更為簡(jiǎn)單易行。

3.3.2 征稅環(huán)節(jié)的選擇

如果選擇在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅,意味著按照煤炭、天然氣、成品油等化石燃料的產(chǎn)量向生產(chǎn)企業(yè)征收碳稅,強(qiáng)調(diào)“誰(shuí)污染誰(shuí)繳稅”的原則。如果選擇在消費(fèi)環(huán)節(jié)征稅,意味著按照煤炭、天然氣、成品油等化石燃料的消耗量向消費(fèi)者征收碳稅,強(qiáng)調(diào)“誰(shuí)使用誰(shuí)繳稅”的原則[14]。兩者各有優(yōu)劣,出于對(duì)現(xiàn)行稅制的影響的考慮,選擇生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收所面臨的遵從壓力更小。

3.3.3 稅收收入歸屬的選擇

碳稅的收入歸屬上有三種選擇,即地方稅、中央稅、中央與地方共享稅。一般而言,根據(jù)中央稅與地方稅的劃分標(biāo)準(zhǔn),地方稅應(yīng)該是具有非流動(dòng)性且分布較均勻、不具有再分配和宏觀調(diào)控性質(zhì)、稅負(fù)難以轉(zhuǎn)嫁性質(zhì)的稅種。而碳稅對(duì)整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生影響,還涉及一個(gè)國(guó)際協(xié)調(diào)的問(wèn)題。從這個(gè)角度看,碳稅不宜作為地方稅,作為中央稅更為合適。但考慮到我國(guó)目前地方稅稅收收入過(guò)低,為了調(diào)動(dòng)地方政府的積極性,建議將碳稅作為中央與地方共享稅,中央與地方分成比例為7∶3。由中央財(cái)政集中碳稅收入用于支持節(jié)能、新能源和可再生能源利用、新能源技術(shù)開發(fā)以及其他節(jié)能事業(yè)的發(fā)展。同時(shí),還需要建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,重點(diǎn)考慮低收入或經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的地區(qū),平衡地區(qū)間減排成本和收益的分配格局。

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Research on the Suboptimum Choice in the Design of Chinaπs Carbon Tax

XUE Gang
(School of Public Finance and Taxation,Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan Hubei 430071,China)

Among all the climate2protecting policies,the carbon tax policy is considered as the most effective way to reduce carbon emissions.In the current economic analysis,we formulate the carbon tax policy mainly according to the efficiency maximization objective.We establish the carbon tax system in order to reduce carbon emissions,to promote the optimization of the distribution of resources,and to realize the“double dividend”effect.However,because of the difficulties existing in information and administration as well as the limitation of the objective to increase tax revenue,we canπt realize the efficiency maximization objective when we formulate the carbon tax policy.Especially under our current tax system,we must take into account economic efficiency,social justice,tax revenue and tax2collecting cost.This paper suggests that we should coordinate the conflict between the efficiency encouragement of carbon tax policy and the financing,avoid the decreasing of the carbon taxpolicy,cut down the tax2collecting cost and the tax2complying cost to realize the suboptimumof carbon tax reform.

carbon tax;tax system optimization;suboptimum tax

F830

A

1002-2104(2010)12-0026-05

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.12.006

2010-11-15

薛鋼,博士,副教授,主要研究方向?yàn)槎愂辗膳c稅收政策研究。

32010年中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)資助項(xiàng)目“我國(guó)稅收征管效率研究(No.31541010901)”成果。

(編輯:劉呈慶)